港区人代及政协委员40年变迁

　　“两会”召开在即。每年到了这个时候，来自全国各地的人大代表及政协委员，都会先后赴京开会。在这一批人当中，来自港澳特区的人大代表和政协委员尤其显眼。要知道特区并无区级“两会”，特区的人大代表和政协委员如何产生，又有何种职能呢？ 　　早在香港回归前，港区人大代表即于1970年产生，迄今整整40年，其中发生不少变化。 　　回归前即有港区人代和政协委员 　　事实上，早在回归前，港澳即有了人大代表。 　　最早在1954年，北京召开第一届全国人民代表大会，当时来自香港的侨界代表徐四民和工联会理事长张振南作为全国人大代表与会，但他们的港人身份没有被突出。 　　直至1970年，国家才首次在人民代表大会中加入港澳区代表，隶属于广东省代表团。当时中央邀请了18名港澳人士参加，其中包括香港左派中学培桥校长吴康民。 　　香港回归前，无论全国人大代表或全国政协委员，都毋须经选举产生。港区政协委员全部经中央委任产生；而港区人大代表则被纳入广东省范围，由当时的新华社香港分社推荐，再经广东省人民代表大会选出。 　　因此之故，香港立法会主席曾钰成曾形容，当时港区人代、政协委员所扮演的角色，主要是北京和港英当局斗争时的统战工具。他说，在中英就九七问题交锋时期，不少人充当了“中方炮手”的角色。人称“阿姐”的香港艺人汪明荃即是一个例子。汪阿姐在上世纪80年代主演的电视剧《万水千山总是隋》中扮演爱国女学生，主唱的剧集插曲《勇敢的中国人》更赢得中港两地观众爱戴，于是当时新华社香港分社社长许家屯一动念，便邀请她出任港区人大代表。 　　回归后，港区全国人大代表产生办法开始出现变化，改由香港本地的小圈子选举委员会选举产生。以最近的第十一届全国人大代表为例，其选委成员主要来自历届特首选举推委会、选委会成员加上第十届全国政协委员等，总共有1234人。 　　按照程序，港区人大的选举采用差额选举模式。候选人必须取得超过半数选票，始能当选。一旦有人代出缺，便按当届落选的参选人得票数多寡依次替补。 　　至于港区政协委员的产生办法，则继续沿用回归前的做法，即通过协商推荐，形成建议名单，最后由常务委员会通过公布。据悉，中央政府筛选委任港区政协委员时有一个大原则，就是年届70岁或已连任四届，便要“离开”。根据规定，香港作为特别行政区不设地方委员会制度，但全国委员会设有“特邀香港人士”委员。第十―届全国政协有委员有2237人，其中港区政协占了202人。 　　“两会”架构在港尴尬 　　香港回归后，港区人大代表、政协委员的政治地位也骤然上升。这个政治地位表现在：《基本法》附件一关于选举委员会的组成中，赋予人大代表、政协委员推选行政长官的权力；同时，《基本法》第159条赋予港区人大代表《基本法》修改的决断权。 　　另外，香港特区政府还规定，港区人代和政协委员出入境时，可以享用机场贵宾室，待遇与立法会议员相同。在港府的礼宾名单中，人大代表、政协委员皆有排名，国庆酒会和升旗仪式少不了他们的份儿。此外，政协委员还享有一个连香港地区直选议员和问责官员也没有的特权：可以继续持有外国护照，不受非议。 　　随着中国国力日益强大，近年来，越来越多有志在政治上更上层楼的香港人参与港区人代选举，希望成为港区人大代表，有机会代表香港参与国家重大决策的讨论和制订。其中，在2008年1月25日选出新一届36名港区人大代表，便被喻为是香港有史以来竞争最激烈的一次选举。 　　然而，在香港政治体制中，港区人大、政协的政治地位却与香港的政治现实形成了一个奇异现象。 　　原来，回归之初，香港与内地的关系奉行“井水不犯河水”原则，中央政府为了贯彻“一国两制”、“港人治港”，强调香港只有特首一个权力中心，要求港区人大代表和政协委员低调慎言。他们在相当长时间内，只是会作政治表态的花瓶，其作用最多也只是帮助在内地遇到困难的港人。特区成立初年，中联办和港府甚至拒绝为港区人大代表和政协委员在香港设立办事处，他们因此缺乏管道直接接触香港市民；港人一般不了解他们的工作，对他们也没有什么要求和期望。 　　不过，随着CEPA和内地旅客自由行在2003年后先后实施，香港与内地的关系开始发生实质变化，双方在金融、经贸等多个领域的互动日趋密切，双方关系亦由回归之初的“井水不犯河水”转为追求经济全面融合。 　　在这种变化中，本来就不常与内地打交道的港府官员显得力有不逮，对内地官场文化和政府运作更是陌生。相比之下，较为了解国情、在内地有沟通管道、人脉关系较丰沛的港区人大代表及政协委员，则越来越活跃。许多人代及政协委员纷纷发声，要求在不违背港人治港、高度自治的前提下，重新确立自己在香港政治生活中的地位。 　　2008年3月，第十一届港区全国人大代表选出后，不少当选者就表示希望在香港设立办事处。当年的人代“票王”马逢国就说：“处理市民申请需要机制和资源，比如转介案件给内地需要有秘书去写信。但现在我们一个秘书也没有。作为国家的最高权力机关，是否应该这样运作呢？我觉得不太应该！” 　　前特区政府问责局长王永平也赞成港区人大成立一个不拿特区政府资助的办事处，定期向市民介绍可能影响香港利益的全国性法律及政策，以及与中央政府和特区政府磋商，设立机制，协助香港市民在内地遇到的法律问题。他解释说，这是因为人代与政协委员不同，拥有实质的表决权，可以在有限范围内，影响或改善国家的法律或政策。 　　至2009年，香港《文汇报》披露，当年3月上旬在北京举行的港区政协小组会议席上，中联办副主任黎桂康表示，中联办已与港府达成“十点协议”，让港区政协在香港社会事务中发挥积极作用。未来港区政协的角色，将包括推荐人才给港府作公职委任；港府官员到内地视察时，可找政协委员陪同。 　　不过，香港中联办跟特区政府达成“十点协议”一事，随即在香港社会掀起极大争议。虽然黎桂康和港府事后多番否认有关报道，但香港泛民人士仍对“十点协议”耿耿于怀，担心一旦措施落实，政协委员将可以影响特区政府施政，俨如在香港设立另一权力中心，甚至架空立法会。 　　“两会”在港受认难题 　　回归以来，香港人代及政协委员的政治地位和待遇虽然在不断提升，但在香港社会，其实一直仅有相当低的接受度和认同度。 　　事实上，港区政协委员的表现一向备受争议。其中，其在“两会”的出席率一向低于内地委员，2009年更有变本加厉之势。该年举行的全国政协第三次全体会议上，只有67名港区政协委员出席，缺席率高达44%，而缺席的59人当中，有21人没有请假。据悉，当日全国全部政协委员没有请假而缺席会议的有103人，单是港区委员已占了五分之一，成为“缺席冠军”。显然，这些人自己并不看重自己的委员角色及职能。 　　至于港区人代，连续担任过七届全国人大代表的吴康民忆述，以前鲜有反对及弃权票的出现，到今天，投反对和弃权票已很普遍。然而，人大最终还处在“橡皮图章”地位的政治窘境，还是让香港人代领教人大确非立法会。吴康民透露，有一次，财政部为吸引外商来华投资，建议降低税率。但他却认为，只是降低税率并不能吸引外资，更重要的是要完善其他配套措施，例如简化审批程序和加强运输基建等。当时很多港区人大代表都支持吴康民的看法，打算集体投弃权票。中央有关官员努力游说及解释政策，最终令港区代表放弃投弃权票。 　　对此，香港社会批评，多年来，港区政协委员曾为自己在香港的角色和功能向特区政府提出不少建议和要求，部分已经实现。例如，特区政府在礼仪上给予照顾，政协委员可以使用机场贵宾室；行政长官也每年与他们会面两次，听取意见等。这些安排令政协委员身份在香港社会的地位已经大大提升，但他们在加入政协之后的表现，却相当无为。 　　至于有实权及选举的人代，由于港区人代并没有本地直选议席，也没有本地立法权，仅在全国人大会议中代表香港，而全国人大通过的法律又多数不适用于香港，因此香港市民普遍对人代选举制度感到陌生，也对人代在香港开拓“地盘”颇为抗拒。 　　2002年，香港城市大学学者蔡子强接受本港《明报》访问时戏称，港区人大会议“……暮气沉沉、思考老化、活力愈来愈少，‘人大代表’最终会变成荣誉多于实际的民意代表”。 　　因此，对于港区人代应否在香港开设办事处，中国问题专家丁望指出，港区人代开设办事处没有好处，会令港府很难运作；即使要设立办事处，经费没理由要港府支付，由内地支付也须立法，倒不如不要浪费金钱。 　　香港社会普遍认为，港区人大代表和政协委员要增加在港人眼中的认受性，首先应该提高选举透明度，接受适当的市民及舆论监察；当然，更大前提是“两会”本身要在整个国家政治运作中有名副其实的权力落实。