浅析国有企业混合所有制改革

浅析国有企业混合所有制改革

作者：王芳

来源：《财经界·学术版》2015年第10期

摘要：国企改革是经济体制改革的中心环节，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，促进国有企业混合所有者改革，是深化国有企业制度与体制改革的路径，是提升其竞争力乃至生命力的必然要求。

关键词：国有企业 混合所有制 改革

党的十八届三中全会提出，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，推进国有企业混合所有制改革是完善国企内部法人治理结构、建立现代企业制度的主要实现形式，能够促进不同经济主体利益共享，从而提高经济效率。截至2014年年底，已有上海、北京、广州、江苏等17个省市发布了地方国资国企混合所有制改革意见，呈现“遍地开花”的态势。国有企业混合所有制改革已成为必然趋势和要求，它既可以理解为国企产权制度改革，也可以理解为公有制与市场相结合，即国有企业按照市场机制运行，采用市场手段联合非国有资本发展，以包容性增长方式实现国资、民资优势互补，推动整个产业健康化。推进国有企业混合所有制改革，能够解决国有经济和市场经济的接轨问题，有利于增强国有资本的流动性，完善国有资产管理体制，提高国有企业的竞争力，促进其长期稳定发展。

一、国有企业混合所有制改革运行中存在的问题

（一）行业限制

目前，随着混合所有制改革的不断推进，国家陆续在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域向非国有资本推出了一批投资项目。例如打响央企混合所有制改革第一枪的中石化销售业务的股改，增资扩股的结果是中石化仍然掌握70%以上的股权，另外中石化只是开放了石油产业链终端的销售业务，而重要的上游及中游产业链条仍被中石化牢牢控制。从民营资本角度来看，国资绝对控股可能带来绝对控制甚至逾越规则的举动，所有改革和核心业务完全不沾边，导致非国有经济主体无法参与公司决策。此次中石化的改革仅从销售业务切入，究竟是“试水”还是新瓶装旧酒，他能否作为榜样左右新一轮国企改革的整体形势还有待观察。因此，行业限制并未实现实质性突破。

（二）内部人控制董事会和经理层的治理结构导致市场化机制缺失

对于国企而言，“所有者”缺位，国家作为国有企业的股东，是非人格化的主体。国资所有者也扮演着国企经营参与者的角色，董事由上级行政部门直接任命，总经理由上级主管部门制定委派，国企领导班子保有行政级别，既是决策者，又是自我监督者，这就为以董事长、总经理领衔的内部人控制企业提供了空间，政企难分，政治元素渗入严重，国有企业的经营者采用

寻租、贿赂等方式来获取政府官员手中的“廉价投票权”。在国有企业经营决策问题上，表面上集体决策，实则一人意见占主导。这样的治理结构必将导致在混合所有制改革过程中战略投资选择、决策等缺乏市场化，甚至在国有企业改制重组过程中出现国有资产流失等问题。实践也证明，非经济手段过多干预企业，往往会导致企业缺乏活力、效率低，为了促进国有企业发展，国家又会放松管制，这就进一步强化了内部人控制问题。

（三）股权结构中，国有股权一股独大

国有控股的上市公司中，大部分企业的国有持股比例在50%以上，有些达到75%以上，甚至有些达到80%以上，如中石油、中石化等。国有企业国有股一股独大，股权过分集中，大股东拥有绝对控制权，小股东缺乏话语权，从而无法形成企业多元股权制衡机制。在国有企业混合所有制改革推进过程中，国家作为企业出资者占据重要地位，国家也明令规定禁止国有股在证券市场流通转让，因此在混合所有制改革的国有企业中，国有股一股独大、占据绝对支配地位，非国有资本投资主体很有可能在总股本中占比不到10%，对公司重大决策无法发挥影响力，被动地充当了财务投资者的角色。国有股独大的格局，限制了其他投资主体对企业的决策权，使他们的投资权益得不到保障，严重削弱了他们进入国企的积极性，导致国有企业混合所有制改革寻找战略合作方难度增大。

二、关于国有企业混合所有制改革存在问题的解决对策

（一）削弱行业限制，降低准入门槛

在国有企业推进混合所有制改革中，无论从经济还是政治层面都应该赋予民营企业等其他非国有经济主体同等权利，打破传统的思想观念和条条框框的约束，双方以包容精神互利共赢。具体而言，改革市场准入制度，消除市场壁垒和政策歧视待遇，减少针对非国有企业的行政审批事项，使他们享受和国企一样的政府行政服务、公平的市场竞争环境，充分发挥其“鲶鱼效应”，进而推动国有企业的发展。同时要按照十八届三中全会决定要求，加快制定特许经营管理办法，并推出非国有企业进入特许经营领域范围、经营形式、期限、权利义务等方面的实施细则，明确规定允许非国有企业进入特许经营领域，国家通过交易平台为交易者提供政策、税收优惠等方面的支持，适当引入优先股等创新机制，一方面确保国有资产保值增值，另一方面引入非国有经济主体进入，充分调动民营资本参与国企混合制改革的积极性，扶持混合所有制企业发展。

（二）建立健全内部监督约束机制

企业作为市场参与的主体，企业的一切要素都必须严格按照市场机制运作。首先在国企混合所有制改革推进中，建立现代企业制度，完善国有企业治理结构，逐步加大国企经营者市场化选聘力度，实行岗位管理制度和经营目标契约化管理；其次借鉴德国政府允许银行等金融机构持股并参与公司治理的做法，建立投资银行体制，增加金融机构对国有企业的投资，强化监管。这是因为银行在投资时会派出专业的审计人员参与监督，真实把握国有企业的财务信息，

有利于提高股权对经营权的约束效率；最后，增加员工持股比例，由企业内部员工出资认购本公司的部分股权，也可以通过建立员工持股基金的方式来管理内部员工持股状况，辅以健全的职工激励机制，设定职工升迁、奖励的客观指标。这主要是针对竞争性非特殊领域的国有大型企业。通过经营者持股、股票期权、员工持股计划等方式，将包括高管在内的全体员工薪酬激励与国有企业的运营利益挂钩，员工持股有利于盘活国有资产、强化对国有企业经营者的监督，激励机制与企业利益挂钩，有利于提高管理者的决策水平。与此同时，要从实质上落实独立董事的监督地位，通过市场化手段聘请职业经理人团队，引入专业的第三方审计室和人力资源咨询公司，推进国有企业内部各元素的市场化程度，逐步建立起市场化用人机制和激励机制。

（三）推进投资主体多元化，打破一股独大的局面

对处于完全市场竞争领域、以追求盈利为主要目的国有企业，应该按照市场化要求，推进混合所有制改革，尽量引入多种类型的外部资本，建立股权结构多元化的现代企业；对处于特定领域、提供公益性产品或服务、履行社会公共服务功能的国有企业，则需要保持国有资本的控股地位。因此，投资主体多元化主要针对的是竞争性、盈利性的国企混合所有制改革，首先通过引入不同的战略投资者注入不同类型的资本，如社保基金、私募股权基金等，也可以通过引入职工股、期权等多种股权，内外兼顾全面引入外部资本，让所有投资主体参与分享混合所有制企业的管理、市场、技术、财务等信息，建立归属清晰、保护严格、权责明确的现代产权制度，构建规范的治理结构和治理机制，解决“一股独大”问题。其次，鼓励与国家重大战略、安全关系不大，市场化程度较高的国有企业，通过产权交易平台，以资产并购、股权并购等方式减持存量，为其他投资主体的进入提供空间，实现投资主体多元化，逐步下调国有股权比例。最后，借鉴累计投票制、“公司人格否认制度”等国际经验，建立健全监督和激励约束机制，当投资主体对企业决策不满意时，可选择卖掉所持股份，如发达国家普遍采用的“异议股东的股份回购请求权制度”和“公司的司法解散制度”，从而保障小股东的合法权益，为小股东提供合理的退出机制。

三、结束语

混合所有制经济并非私有化，而是让国企真正成为市场经济的主体。目前我国国有企业的混合所有制改革仍处于探索阶段，应该坚持政企分开、政资分开、政事分开这三个原则，先试点、后全面覆盖，循序渐进，因地制宜，慎时推动，包容竞争，互利共赢。由于国有企业存在内部人控制、治理结构不完善、一股独大等问题，所以加快国有企业混合所有制改革已成为国企改革的关键环节，在推进过程中，要按照相关法律和法规制定国有企业混合所有制改革方案，打破行业限制，活跃市场，鼓励混合所有制经济发展，完善治理结构，建立健全激励约束机制，推进投资主体多元化，在市场经济环境下促进各经济主体规范、有序地竞争，提高国有企业的竞争力和生命力，进一步深化国企改革。

参考文献：

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[2]黄涛，雷霞.国有企业混合所有制经济的发展与深化[J].时代金融，2014；23

[3]张振高.国有企业如何推进混合所有制改革[J].中国党政干部论坛，2014；10