高速公路路政管理体制之我见

　　高速公路是社会经济发展到一定历史阶段的必然产物，是衡量一个国家和地区经济发展水平和现代化程度的重要标志，也是公路交通发展的必然趋势。1984年底，上海动工兴建沪嘉高速公路，全长18.5公里，1988年10月31日建成通车，标志着我国大陆高速公路通车里程实现了零的突破。近年来，高速公路的飞速发展，为加快我国交通现代化建设步伐，保证我国经济持续、稳定、健康、快速的发展，全面实现小康社会的宏伟目标提供了强有力的支持和保障。《国家高速公路网规划》指出，中国正在拟建庞大的高速公路发展计划，简称“7918”网，总规模8万多公里，建成后将连通我国20万以上人口的所有城市。如此喜人的大规模建设把我国高速公路的发展事业推向了高潮。那么，随着大规模建设高潮的逐渐消退，公路工作重心必然要转向管理工作，国家建成这么多的高速公路，这么庞大的国有资产，路政管理工作将是我国未来公路发展所面临的重要挑战，特别是国家税费改革工作正在进行之中，在这种形势下，如何切实把改革公路管理体制作为一项重要任务进行研究，逐步建立适应社会主义市场经济运行规律的新型路政管理体制，努力建设一支高效、科学、合理的高速公路路政执法队伍是摆在我们面前的重大课题。
　　目前，全国各地对高速公路路政执法运行模式的有益尝试，开创了路政管理工作的多种局面，为保护高速公路的路产路权作了大量卓有成效的工作。但由于全国各地人事制度、管理体制和高速公路企业化运作形式等“瓶颈”因素的制约，路政执法出现了“各自为政、纷繁复杂”的多种模式。归纳起来大致有以下几种：
　　1、省公路局负责业务管理。如江苏、四川、上海、黑龙江、天津、河北、山东。这些省的做法又有相当大的区别。其中江苏省是由省公路局成立高速公路路政总队（总队与公路局合署办公，一套班子两块牌子），原则上每条路成立一个支队，支队根据该路所跨越的行政区域下设若干大队，支队机关人员和大队长列省总队事业编制，一线路政员列路公司企业编制。
　　2、省高速公路管理局负责管理。如山西、吉林、辽宁、江西、贵州、广西、新疆、宁夏。
　　3、由省交通厅直接派驻。如河南、湖北、云南。
　　4、由高速公路经营企业负责管理。如北京、福建、广东。
　　5、实行属地管理，由当地的交通局或公路分局负责业务管理。如海南、浙江和福建。
　　6、实行路政、运政、养路费征稽和交通安全统一管理综合执法，成立行政执法总队，如重庆。自1994年开始，重庆市高速公路成立综合执法总队隶属于重庆市交通委员会，它集稽征、路政、运政和交通安全四项职权于一身，全权负责高速公路行政执法。
　　从以上几种模式可以看出，高速公路路政管理体制存在两个突出问题：一是路政执法主体不合法。《公路法》规定，只有交通主管部门或其设立的公路管理机构才具备路政执法主体资格。但由于各种原因，目前绝大部分省份都没有完成路政委派工作，因此形成了前面所提到的多种路政管理模式，导致许多高速公路的路政执法主体和路政执法人员的身份不合法。而且目前大量的高速公路公司是由企业来负责经营管理，这些经营企业显然不具备路政执法主体资格，作为企业编制的路政人员也不符合路政执法身份，导致行政执法主体严重错位。二是执法标识、执法程序、文书制作不统一。例如执法标识，好多跑长途的驾驶员所看到的路政执法标识一个省一个样，甚至有的省不同的地区也不一样，让广大驾驶员同志无所适从，严重影响了路政执法权威和在老百姓心目中的良好执法形象。甚至有的交通系统内部执法人员以及分管执法工作的领导都不认识自己队伍的标志标识，使路政执法的严肃性和规范性受到严重影响。
　　路政管理多种模式的出现其根源在于体制的不顺，高速公路管理的体制混乱，直接导致路政管理模式不一而种。笔者认为，目前我国高速公路管理体制主要存在以下问题：
　　1、高速公路管理主体多元化。全国各省份高速公路的管理主体都不尽相同，例如，有的省成立了由省政府直接管理的高速公路集团公司，直接隶属于政府部门，戴着一顶“红帽子”并与省级交通主管部门处于同等的行政地位，交通主管部门要履行行业管理职能，就需要“不看僧面看佛面”；有的高速公路的管理主体是政企混合体，省交通厅厅长兼高速公路集团公司的老总；还有的是中外合资企业、上市公司自主经营、自负盈亏、自家事自己管。
　　2、交通部门行业管理处于十分尴尬的境地。根据《公路法》的规定，各级交通主管部门是公路工作的主管部门，行使公路行业管理职责。但有的高速公路企业仗着一顶“红帽子”，对交通主管部门的行业管理视而不见、充耳不闻，游离于交通主管部门的行业管理之外，导致交通主管部门与高速公路经营主体之间定位不清、关系不明，使交通主管部门的行业管理职能受到严重削弱。
　　3、政企不分，职责不明。目前高速公路管理模式多种多样，既有事业型的高速公路管理局，企业型的公司，又有既政又企的大集团，还有“一套班子，两块牌子”的政企混合体。这种设置直接导致高速公路管理主体职责不明、定位不清，带来的直接后果是体制不顺畅、工作不协调、不规范，推委、扯皮、摩擦现象严重，甚至还会诱发社会问题。如一些地方政府成立高速公路经营企业后，并没有对交通主管部门和经营企业的职权进行明确，导致经营企业脱离政府交通主管部门的监管，使社会公共利益受到损害。原创文秘材料，尽在网络络.com网。
　　由于路政管理体制不一而出现的政出多门、多层执法、条块分割、地方保护、多重标准、执法不公、执法成本过高等弊端，已经严重影响到了高速公路路政执法的统一性、严肃性、规范性，社会反映极其强烈。所以一直以来，由于体制的原因，《行政处罚法》确立的行政处罚实施主体资格制度，在高速公路路政管理工作中无法真正落实到位。
　　目前，笔者所在的江苏省正在积极对高速公路路政管理体制进行调研。在20XX年全省交通工作会议上，江苏省交通厅厅长潘永和同志指出，目前我省高速公路路政管理体制，严重影响到路政执法的独立性和权威性，要认真落实法律法规赋予的高速公路管理职能，积极寻求省政府和省编办等有关部门的支持，按照依法行政、政企分开的原则，尽快理顺管理体制。
　　我们相信，尽快改革和扭转主体不合法的路政管理局面，建立全国统一的高速公路路政管理模式，积极理顺高速公路路政执法体制势在必行。通过改革，必将建立职能配置合理、运作协调高效、执法行为规范、执法保障有力的高速公路路政执法体制和运行机制，造就一支廉洁公正、业务精通、作风优良、纪律严明的高速公路路政执法队伍。