电子政务与服务型政府建设

收稿日期: 2005- 01- 05 作者简介: 郭振中( 1960- ) , 男, 辽宁沈阳人, 东北大学副教授。第7 卷第4期2005年7月东北大学学报( 社会科学版) Journal of Northeastern University( Social Science) Vol17, No. 4 Ju l. 200 5 文章编号: 1008- 3758( 2005) 04- 0285- 04 电子政务与服务型政府建设郭振中, 董 靖, 杨 瑾( 东北大学文法学院, 辽宁沈阳 110004) 摘 要: 建设服务型政府目标的实现, 需要借助创新的理念和方法; 通过对电子政务与服务型政府二者的内涵及二者在交互发展过程中存在的问题的讨论, 指出二者都体现了相同的服务行政的核心价值理念, 而电子政务是推动我国构建服务型政府的重要力量之一。进而提出应该在我国服务型政府建设中, 发挥电子政务所具有的新方法、手段、观念的作用; 发挥电子政务对服务型政府建设进一步完善起到的促进作用和服务型政府的建设为电子政务发展提供良好环境的作用。关 键 词: 服务型政府; 电子政务; 电子政府中图分类号: D 6301 1 文献标识码: A 按照党的十六大和十六届三中全会关于行政管理体制改革的部署, 改革行政管理体制的关键是加快政府职能转变, 推进政府转型, 建设服务型政府。服务型政府建设目标的实现, 需要有新理念的方法来帮助, 电子政务与服务型政府二者的内涵及其发展过程中出现的问题, 以及在我国服务型政府建设中, 电子政务应发挥什么作用, 这些研究都有很强的现实意义和一定的理论价值。一、电子政务、服务型政府的内涵所谓电子政务, 其概念起源于美国, 由英文E-government 或Government Online 翻译而来, 现在已为世界各国所采用。它是各级政府部门运用先进的信息技术手段来实现政务信息化, 即实现政务公开化, 办公高效化, 服务网络化等目标的活动。其主要内容包括: 政府部门内部以及政府部门之间的电子化与网络化办公和信息共享、实时通信(G to G) ; 政府部门通过网络与公众进行双向的信息交流并提供相关的公共服务( G to C) ; 政府部门与企业间的电子政务( G to B) 。一个完整的电子政务系统应当是这三部分的有机结合。电子政务最重要的内涵就是运用信息技术, 打破现有行政机关的组织界限, 构建一个电子化的虚拟政府, 使得人们可以从各种渠道获取政府的信息和服务。其主要体现在两大方面: 一是通过互联网实现政府与公民和企业之间的双向互动, 政府能获取来自社会多方面的建议和意见以及各种业务信息, 同时接受全社会的监督, 公民和企业能适时地获取政府所发布的政务信息和所提供的各项公共服务; 二是在政府机构内部实现办公自动化, 提高政府

部门绩效。从本质上看, 电子政务充分体现了建设公共服务型政府的基本理念, 为实现公共服务型政府的目标提供了先进的手段和方法。何谓服务型政府, 不同的学者有不同的说法。总的来看主要是从三个不同的角度来加以表述的。1 政府治理的角度: / 这一理念要求中国政府的所有法律、规则和行为都必须贯彻服务精神和准则, 而不是单纯的统治和管理0[ 1] 。o政府角色的角度: / 政府角色的自觉转变, 不仅从统治的角色改变为管理的角色, 而且要从管理的角色改变到服务的角色上来0[ 2] 。.政府的职能和功能的角度: / 服务是政府的首要职能0[ 3] 。这些表述从不同的角度对服务型政府的内涵作出了解释, 但都是对其某一方面的总结和论述, 缺乏全面性。综合这些观点来看, 服务型政府应该是: / 政府遵从民意的要求, 在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助, 为民兴利、促进社会稳定发展0[ 4] 。它最主要的特征体现在: 政府职能是有限的, 政府要还权于社会和公民, 同时使用现代先进的管理手段和方法, 本着方便、快捷、高效、亲切的原则为社会和民众提供服务。因此, 综上可以看出, 服务型政府与电子政务有相同的/ 以顾客为中心, 服务行政0 的核心价值理念, 二者是密切相连、内在统一的, 后者是前者的必然要求, 前者是后者的综合体现。二、电子政务与服务型政府在交互发展过程中所存在的问题随着电子政务建设的深入, 在显著提高政府监管能力和工作效率的同时, 政府公共服务也将从品质上和提供方式上进行变革。这种变革一是表现在内容本身上, 二是表现在服务的供给方式上。毫无疑问, 电子政务将创新传统政府服务的供给形式和手段, 使政府部门逐渐向以公众需求为中心转变, 这一转变也正是建设服务型政府的重要内容之一。与此同时, 随着服务型政府建设的不断深入, 社会公众对政府部门所提供的服务的内容和方式都提出了新的要求, 在全球信息化浪潮的影响下, 这些新的要求必然是和新兴的信息技术紧密结合在一起的, 而实现这一结合的载体就是电子政务。从国家确定的/ 十五0期间电子政务建设的主要任务来看, 贯穿服务型政府建设始末的/ 服务0理念已经对未来的电子政务发展趋势产生了决定性的影响。然而, 在电子政务和服务型政府两者的交互发展的过程中也存在一些问题, 主要体现在以下几个方面。1. 在认识上把服务型政府建设等同于电子政务建设有些地方政府观念上重技术, 轻管理;

重硬件投入, 轻政务改革, 认为只要采用先进的技术, 购置现代化的设备, 就会提高管理水平和服务水平, 而不重视自身职能的转变, 工作方式的改进, 服务理念的创新, 对硬件及软件的管理和使用都有所忽视。这一认识的直接后果就是造成了人员和设备的极大浪费, 政府部门投入了大量的人力、物力进行政府信息化的建设, 却由于对政务改革、流程再造、观念更新等相关工作的忽视, 使得许多设备成了摆设, 电子政务成了传统政府在网络上的简单映射, 没有起到实现服务型政府职能的媒介和手段的作用, 甚至阻碍了政府绩效的提高和公众服务的供给。2. 电子政务建设信息资源管理的侧重点与发挥服务型政府的本质职能的要求相背离当前, 我国政府部门对信息资源的管理主要集中在对内部信息的采集、加工、存储和使用上, 各部门庞大的数据库也大都用来为政府内部信息的管理而服务, 应该向公众提供的内部信息的公开性和透明度也很有限。在日常工作和决策的过程中, 政府内部信息占据了主导地位。而对那些与政府进行管理和提供服务有关的外部信息, 各级电子政务系统却没有给予应有的重视, 往往忽视了它们的存在和重要意义, 没有进行必要的采集、加工和存储, 在决策和工作的过程中也没有适当地加以应用, 至于内外部信息的交互更是无从谈起了。服务型政府的建设客观上要求各职能部门向企业和公民提供信息, 增加透明度, 促进民众的民主参与。另一方面, 在决策的制定和实施过程中, 要认真对待和考虑政府外部的信息, 真正做到处处为老百姓着想。政府为适应外部环境频繁复杂的变化, 正确地作出决策, 需要把外部信息转化为内部信息, 并与内部信息相结合, 更好地为政府决策和各项工作的开展而服务。可见, 现行的电子政务信息资源管理的以内部信息为主的策略与服务型政府对信息资源管理的要求是相背离的。3. 服务型政府的门户网站建设亟待深入发展对普通公众来说, 依据服务型政府要求而进行的电子政务建设所取得的成果, 就是通过政府门户网站所提供的众多信息和服务来了解的。同时, 功能齐全、服务优良的政府门户网站也是在网络空间中实现服务型政府职能的最佳媒介, 是政府向社会提供各项服务的重要窗口和渠道, 它的建设水平直接反映了服务型政府建设的优劣程度。例如, 75% 的澳大利亚人通过互联网申缴个人所得税; 新加坡政府通过一个门户网站提供150 项服务; 通过美国的Firstgov. gov 网站, 公众可以进入2 万个联邦政府各部门的网站。由此可以看出政府门户

网站是各国政府提供公共服务的重要途径。新近创刊的5电子政务6 杂志, 日前发布了中国城市电子政务发展研究课题组52003 ) 2004 中国城市政府门户网站评价报告6, 该报告依据评价结果推出了52003 ) 2004 中国城市政府门户网站评价排行6, 在功能和应用方面整体呈现了中国城市政府门户网站的现状和水平。根据这份报告对全国336 个城市的统计分析表明, 其中已建成的303 个政府门户网站的整体电子政务实现度为4217% , 服务力整体得分4219, 应用力整体得分4119[ 5] 。从统计结果上我们不难发现, 我国现有城市电子政府的发展水平尚处于一个很不成熟的阶段, 其各项指标与服务型政府的要求还相去甚远, 我们的门户网站的建设还需要不断地286 东北大学学报( 社会科学版) 第7 卷深入。三、正确认识电子政务在服务型政府构建中的作用1. 电子政务提供了一种新理念新理念主要指电子政务信息技术中的方法论, 电子政务建设具有以服务行政为核心价值理念的方法论内涵, 是实现政府职能转变和管理方式改进的前提, 它本质上是政府改革的重要组成部分。传统的政府管理理念是工业革命以来建立在社会分工基础上的科学管理理论, 层级节制的纵向权力分配结构是其管理的理论基础, 所倡导的是/ 官本位0、/ 权力本位0 的管理理念。在电子政务发展的引导下, 政府的组织形态正在由传统的金字塔式的垂直结构向错综复杂的、扁平的网状结构转变。这种革命性的变革最终将构建出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态服务型政府。它所倡导的管理理念必然是/ 民本位0、/ 社会本位0、/ 权利本位0。可以说, 这场由新的管理手段所带来的管理方式上的革命将最终改变我们久已习惯的政府管理环境, 引导我们逐步走向一个全新的政府管理世界, 电子政务促进传统的政府管理理念的改变。电子政务技术, 要求政府创新其服务方式, 使政府服务更快捷、更方便、更直接、更公平。在电子政务环境下, 服务型政府的理念将借助网络手段在现实世界中得以贯彻。一方面公众可以通过网络快捷、及时、准确了解政府机构的相关政策、法规及信息, 减轻为此需要付出的时间和经济负担; 另一方面, 政府借助网络以更有效率的行政流程, 实现/ 一站式0服务, 从而强化政府在公共管理中服务者的角色, 密切政府与公众的联系。2. 电子政务是推动服务型政府进一步完善的重要动力诚然, 服务型政府建设有众多的推动力量, 在这其中电子政务也扮演了极为重要的角色, 主要体现在以下几个方面。( 1) 电子政务的不断深入

推动了服务型政府的业务流程再造。未来的电子政务建设必将是以提供公共服务为其核心价值, 要实现这些服务在电子政务框架之上的供给, 政府内部的业务流程再造是其基本前提之一。而科学的流程再造是管制型政府向服务型政府转变的重要内容, 是实现并更好地发挥其服务职能的必要基础。( 2) 电子政务为服务型政府职能转变提供了先进的技术条件。信息技术作为一种深刻影响当今社会生产生活的新兴技术手段, 应当以方便民众生产生活、为民众参与政府过程提供快捷途径为自己的追求。电子政务系统的应用正好为服务型政府的/ 服务0职能的实现提供了强大的技术支持和更好的实现手段, 能够促进其政府职能转变的不断深化。( 3) 电子政务使传统政府文化向服务型政府文化方向转变。根据由思科赞助的默门顿研究集团开展的一项有关欧洲电子政务实施状况的调查报告5网络影响2004: 从联网到生产率6 中所提出的电子政务实施公式: 出色的政府部门= / 网络+ 应用+ 流程+ 文化0[ 6] 。可见, 在先进的网络基础设施、科学的流程的基础之上, 政府文化也会在电子政务深入发展的需求之下被加以适当的改造, 它要求在官僚机构形态下所形成的适应管制型政府需要的文化向适应服务型政府需要的行政文化转变, 也就是要使它们向流程改造和服务供应等适应服务型政府需要的方向转变。3. 构建服务型政府与推进电子政务建设始终相伴服务型政府的创建是一个动态演进的过程, 政府公共管理和服务常常要直接或间接地通过信息系统来实现。从公共行政进入信息时代以后, 构建服务型政府和电子政务建设就结合在一起了。现代行政要求规范、科学、效率、成本降低和公正透明的政务流程, 这些目标要通过改革创新和政务电子化得以实现。建设服务型政府和推进电子政务要紧密结合并相互促进。首先, 电子政务建设需要政府的大力支持。电子政务是政府推动的一项重要事业, 集中的、强有力的中央政府领导有着重要的作用。党中央、国务院高度重视推进电子政务建设工作, 党的十六大对加快推进信息化特别是电子政务建设提出了新要求, 明确提出要/ 进一步转变政府职能, 改进管理方式, 推行电子政务0。可以说, 政府领导人的推动, 是启动电子政务的关键。其次, 加入WTO, 为我国电子政务建设提供了良好的需求环境, 同时也对电子政务建设提出了更紧迫的要求。我国加入WTO 的根本目的, 就是要在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争, 全面提高对外开放水平, 加快现代化

推动了服务型政府的业务流程再造。未来的电子政务建设必将是以提供公共服务为其核心价值, 要实现这些服务在电子政务框架之上的供给, 政府内部的业务流程再造是其基本前提之一。而科学的流程再造是管制型政府向服务型政府转变的重要内容, 是实现并更好地发挥其服务职能的必要基础。( 2) 电子政务为服务型政府职能转变提供了先进的技术条件。信息技术作为一种深刻影响当今社会生产生活的新兴技术手段, 应当以方便民众生产生活、为民众参与政府过程提供快捷途径为自己的追求。电子政务系统的应用正好为服务型政府的/ 服务0职能的实现提供了强大的技术支持和更好的实现手段, 能够促进其政府职能转变的不断深化。( 3) 电子政务使传统政府文化向服务型政府文化方向转变。根据由思科赞助的默门顿研究集团开展的一项有关欧洲电子政务实施状况的调查报告5网络影响2004: 从联网到生产率6 中所提出的电子政务实施公式: 出色的政府部门= / 网络+ 应用+ 流程+ 文化0[ 6] 。可见, 在先进的网络基础设施、科学的流程的基础之上, 政府文化也会在电子政务深入发展的需求之下被加以适当的改造, 它要求在官僚机构形态下所形成的适应管制型政府需要的文化向适应服务型政府需要的行政文化转变, 也就是要使它们向流程改造和服务供应等适应服务型政府需要的方向转变。3. 构建服务型政府与推进电子政务建设始终相伴服务型政府的创建是一个动态演进的过程, 政府公共管理和服务常常要直接或间接地通过信息系统来实现。从公共行政进入信息时代以后, 构建服务型政府和电子政务建设就结合在一起了。现代行政要求规范、科学、效率、成本降低和公正透明的政务流程, 这些目标要通过改革创新和政务电子化得以实现。建设服务型政府和推进电子政务要紧密结合并相互促进。首先, 电子政务建设需要政府的大力支持。电子政务是政府推动的一项重要事业, 集中的、强有力的中央政府领导有着重要的作用。党中央、国务院高度重视推进电子政务建设工作, 党的十六大对加快推进信息化特别是电子政务建设提出了新要求, 明确提出要/ 进一步转变政府职能, 改进管理方式, 推行电子政务0。可以说, 政府领导人的推动, 是启动电子政务的关键。其次, 加入WTO, 为我国电子政务建设提供了良好的需求环境, 同时也对电子政务建设提出了更紧迫的要求。我国加入WTO 的根本目的, 就是要在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争, 全面提高对外开放水平, 加快现代化

化建设。而实现这一目标的前提就是与国际接轨的高效的公共服务体系的建立, 即构建服务型政府。加入WTO 后, 要进一步提高政府工作的透明度和广大人民群众对政务的参与度, 按照/ 非歧视原则0、/ 透明原则0和/ 法制统一原则0建第4 期 郭振中等: 电子政务与服务型政府建设 287设良好的法制环境和投资环境, 这就为加快电子政务建设提供了良好的机遇, 但同时也对电子政务建设提出了更高的要求。因此, 推行电子政务就必须和深化政府改革紧密结合起来。一方面, 认真分析我国的国情和信息环境, 充分利用电子政务的有利条件, 克服不利因素, 扬长避短, 因地制宜, 并学习借鉴有益的经验, 更好地运用电子政务这一技术手段构建全新的服务型政府; 另一方面, 在良好的政府基础设施之上, 建立更有利于政府服务的电子政务, 更好地发挥电子政务服务公民、服务社会的功能, 推进电子政务健康有序的发展。可以说, 改进管理方式和手段, 提高服务质量和效率, 是一个互动同步的改革过程。我们应该以推行电子政务为切入点拓宽行政体制改革的新思路, 全面构建服务型政府, 以技术创新带动制度创新和管理创新。参考文献: [1] 谢庆奎. 入世与政府先行[ M] . 北京: 中信出版社, 2003. 87. [2] 张康之. 寻找公共行政的伦理视角[M] . 北京: 中国人民大学出版社, 2002. 15. [3] 李文良. 中国政府职能转变问题报告[M] . 北京: 中国发展出版社, 2003. 109. [4] 吴玉宗. 服务型政府: 概念、内涵与特点[ J] . 西南民族大学学报( 人文社科版) , 2004, 25(2) : 406. [5] 中国城市政府门户的综合水平[ EB/ OL ] . http: Mit. sohu. com/ 20041012/ n222456442. shtml , 2004- 10- 12. [6] 方洲. 电子政务服务型政府的必由之路[ EB/ OL ] . http: M www. ciweekly. com/ server/ inforcenter/A20040804 330585. html, 2004- 08- 04. Electronic Government Affairs and Serving Government GUO Zhen-z hong , DONG Jing, YANG Jin ( School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110004, China) Abstract: Innovative ideas and approaches are needed to implement a serving government. Discussing the connotation of both electronic government affairs and serving government and the interaction between them in development, a conclusion is drawn that both incarnate the same kernel values of serving for administration especially the electronic government affairs play an important role in promoting the implementation of a serving government. It is suggested that the role of electronic government affairs including their means and concepts should be played fully during implementing the serving government and, in turn, the serving government will provide favorable condition under which the electronic governmen

t affairs can develop further. Key words: serving government; electronic government affairs; e- government ( 责任编辑: 李新根) ( 上接第284 页) 参考文献: [ 1] 李洪雷. 英国法上对行政裁量权的司法审查[A] . 行政法论丛( 第6 卷) [ C] . 北京: 法律出版社, 2004. 349. [2] 威廉#韦德. 行政法[ M] . 楚建, 译. 北京: 中国大百科全书出版社, 1997. 9. [3] 应松年. 走向法治政府[ M] . 北京: 法律出版社, 2001. 12. Unreasonable Administrative Actions and Supervision ZHAO Kai, ZHANG You-jia ( School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110004, China) Abstract: The unreasonable but legal administrative actions are discussed, which are not rare in practice in China. Two ways are proposed to minimize the number of such actions. One is to define a criterion in view of legislation, balancing and administrative procedure to distinguish between the reasonableness and unreasonableness. The other is to strengthen the supervision system through which the strict and efficient measures can be taken to supervise internally and externally the administrative authorities and enable the judicial authorities or internal supervision departments of administrative authorities to exert their power and play a more positive role in the supervision. Key words: unreasonable administrative action; legislation; balancing; proper administrative procedure ( 责任编辑: 李新根) 288 东北大学学报( 社会科学版) 第7 卷