我国地方政府诚信现状及成因分析

第１４卷第２期２０１２年４月　　　沈阳大学学报（社会科学版）

）ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈｅｎａｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅ　　　ｙｇｙ（　

Ｖｏｌ．１４，Ｎｏ．２Ａｒ．２０１２　　　ｐ

（）文章编号：１００８３８６３２０１２０２００２００４－－－

我国地方政府诚信现状及成因分析

李爱华，陈　蕾

（）沈阳大学工商管理学院，辽宁沈阳　１１００４１

摘　　　要：从文化、社会、制度和体制方面剖析了我国地方政府诚信缺失的根源，指出缺乏服务于民的意行政权力运行偏离法制轨道、惩治失信的法制不健全、国家和地方在利益方面存在冲突及绩效评价体系识、

不科学等是地方政府失信的现实原因。

关　键　词：地方政府；诚信缺失；现状分析；成因分析中图分类号：Ｄ６２５　　　文献标识码：Ａ　

ＩｎｔｅｒｉｔｏｆＣｈｉｎａ ｓＬｏｃａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄＩｔｓＣａｕｓｅＡｎａｌｓｉｓ　　　　　　　ｇｙｙ　

ＬＩ　Ａｉｈｕａ，ＣＨＥＮ　Ｌｅｉ－

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ｃａｕｓｅａｎａｌｓｉｓ　ｙ政府诚信是指各级政府在其公共管理过程中遵纪守法、恪守诺言、公正履职而长期形成的信用资源，是社会公众对政府公共管理行为的信誉的

１］

。政府诚信是民主社会的标志和一种主观评价［

企目的成绩。ＧＤＰ每年都以较高的速度在增长，业的国际竞争实力在不断增强，人民的生活水平在不断提高。在大力发展经济的同时，我国又适时推行了政治体制改革，完善了法制制度，建立了新闻发言人、政府采购招标、行政审批及机关工作作风评议等相关制度，各级政府工作的透明度在不断提高，这些改革措施深入人心，增强了政府在公众心目中的威望和公信力。但是，某些地方政府在我国经济、政治改革过程中，钻政策空子，为在执政过程中不讲诚信，执谋求地方及个人私利，

法不严，执法不公。目前，我国地方政府诚信缺失现象主要集中表现在以下几个方面。

１．法律的权威性不够

法律法规是一个国家或地区政府为了保证社会秩序，维护公民利益而制定的，具有强制性、普

要求，是整个社会诚信体系构建的前提和保障，对推动和谐社会建设具有重要意义。而地方政府作为地方的公共管理机构，其诚信建设直接影响各区域整体诚信建设，从而影响整个社会诚信体系的形成。党的十一届三中全会以来，由于我国把对软环境建设的发展的重心放在了经济建设上，

重视程度不够，使得我国政府，特别是地方政府执政诚信缺失问题有所增加。

一、地方政府诚信现状

改革开放以来，我国经济建设取得了令人瞩

收稿日期：２０１２１２０１－－

）。基金项目：２０１１年沈阳市科技计划项目（Ｆ１１２６３５２３－－－，作者简介：李爱华（女，山东鱼台人，沈阳大学教授。１９６７－）

遍性和权威性，是所有公民都应遵循的统一行动准则。地方政府当然不能例外，更应示范遵守。当今，我国市场机制、法制建设和政府权力监督机制的不完善，地方政府行政权不受法律约束的现象还时有发生。另外，我国目前还存在行政干预司法的现象，政府的这种特权行为在一定程度上降低法律在影响了司法行为的权威性和独立性，

公众心目中的公正性和权威性，从而影响了地方

２］

。政府的诚信度［

不遵循市场规则，实行地方保护。主要表现策，

在：设置关卡，阻碍外地产品进入本地市场自由流通，以维护本地企业的市场垄断地位；支持本地的国有企业逃废银行债务；为本地区违反环保法规的企业充当保护伞；隐瞒事故真相，报喜不报忧，如陕西省的“华南虎”事件、许多地方政府的矿难事实瞒报等。在我国大力推进诚信政府建设的背景下，这些政府地方保护主义，严重违背了政府诚信的宗旨。

６．腐败现象还较为突出

由于我国尚处于政治、经济和社会体制的转型时期，现代因素与传统因素交织并存，腐败寻租问题还比较突出，地方政府官员利用职务之便贪污、腐败、堕落现象时有发生。有的政府官员甚至通过违法乱纪、贪赃枉法、行贿受贿、权钱交易等手段来满足个人私欲。

２．政策缺乏连续和稳定性

地方政府是地方公众利益的代表者，其制定的所有政策都应具有连续性和相对稳定性，不能因地方政府公务人员变动而失效。在我国，一些地方政府为了追求任期内的业绩，往往急功近利，不讲诚信，随意变更原有政策。另外，我国地方政府主要领导调动频繁，经常是一届领导一朝政策，新官不理旧政，造成政策兑现断档。政策缺乏连续性和稳定性极大地削弱了政府在公众中的诚信形象。

３．通过虚假数字浮夸政绩

一些地方政府官员为了本地区或个人政绩，经常搞一些劳民伤财的形象工程，甚至不惜对所管辖的业务数据进行人为造假；有些政府部门不在给下级政府下达任务时，时常脱注重实际调查，

指标不切实际，为了完成上级政府部门布离现实，

置的任务，有些地方政府只好采用虚报数字的手段应对上级政府。长此以往必将造成社会公众对地方政府公布的政府数据不认可、不信任，从而对地方政府产生不信任感。

４．决策缺乏民主和科学性

我国要求地方政府执政过程中坚持公开原则，通过政府听证会、电子政务网、新闻媒体报道以提高政等方式来满足公民的知情权和参政权，府决策的民主性、透明性和科学性。但是，有的地方政府不重视公民的知情权和参政权，习惯于暗箱操作。尤其对一些涉及百姓切身利益的问题，如水、电涨价问题，地方政府召开的听证会往往是走过场，民众起不到真正参与决策的作用，没有民意基础，往往导致决策失误，甚至不惜违纪违法来达到以权谋私的目的，使公众对地方政府所制定的某些政策感到伤心，极大地伤害了百姓对地方政府的感情。

５．地方保护主义现象依然存在

地方保护主义即区域行政性垄断问题。在我国，一些地方政府为了片面追求本地区的经济发展速度和政府业绩，为了局部利益，无视国家政

二、地方政府诚信缺失的根源

我国地方政府诚信缺失是由多方面因素综合引起的，从客观方面分析，主要有传统文化遗留的影响、社会转型期间出现的新问题、制度建设的不完善及体制改革不到位等问题。

１．文化根源

中国近代的历史动荡，对我国传统文化造成削弱了原有传统文化中人与了一定程度的破坏，

人之间的建立在自然经济基础上的，具有极强家

３］

。新中国成血缘性和地域性的诚信关系［族性、

立后，由于阶级观念在意识形态各个领域的渗透，更动摇了原有历史文化中的基本诚信观，特别是大跃进和文化大革命运动又破坏了人们的价值观，对传统的诚信理念造成一定冲击。改革开放以后，我国经济迅速发展，由于在这之前我国实行计划经济体制下，企业之间的的是计划经济体制，

诚信是建立在以国家为依托和保障基础上的诚信，没有形成与市场经济体制相适应的诚信机制。可见，我国目前尚缺乏与市场经济建设相适应的法律制度，这也加剧了地方政府诚信的缺失。

２．社会根源

当前我国正面临着深刻的社会转型，由此带来了社会利益结构的变化、价值评价的多样化、制度双轨、社会秩序混乱等问题，这是诱发社会诚信缺失的根本原因。目前我国的社会诚信缺失已经成为一个严竣的社会问题，表现为商品的假冒伪劣、企业的偷漏税、企业间的合同欺诈、学术界的学术造假等。失信行为所涉及的范围已触及到我国的政治、经济、科学、文化和艺术等各个领域，

自律诚信缺失是地方政府诚信缺失的现的起点，

实内在原因。目前我国地方政府诚信缺失的内在因素主要有以下几个方面。

１．地方政府缺乏服务于民的意识

受我国传统官本位思想的影响，一些地方政府官员把当官作为光宗耀祖、谋求个人利益的渠因此，他们进入公务员队伍后，不是去想如何道，

更好地为社会、为人民服务，而是去专营如何利用手中的权力谋求个人私利。本应是人民公仆的地方政府，却变成了人民的主人，为个人服务的意识为人民服务却成为一纸空谈。这样，必不断膨胀，

然损害政府及其公务人员在百姓中的诚信形象。

２．地方政府行政权力运行偏离法制轨道我国地方政府在依法行政方面还存在着许多不完善的地方。由于没能很好地解决有法不依、执法不公、多头执法、执法扰民、执法监督不力等导致公众对地方政府产生信任危机，削弱了问题，

地方政府的权威性。由于我国对政府及其公务人造成一些地方出现员违法行政的惩罚力度不够，

政府及其公务人员随意运用行政权力、权大于法、执法犯法、以权谋私等现象。地方政府的这种行极大地影响了政府行为为严重违反了法律法规，的公信力和权威性。

３．惩治地方政府失信的法制建设不健全市场经济不仅是信用经济，更是法制经济，市场经济的良性运行需要诚信和法制的双重建设来维系。法制建设是诚信体系的硬支持，而诚信反过来可以更好的体现法律的意志。与诚信管理直接相关的法律法规在我国还没有建立起来，尤其是缺乏监管和惩处地方政府失信的相关法律法规。尽管我国《行政许可法》的颁布和实施能够对政府行为起到一定的规范和约束作用，但与发达我国规制政府执政行为的相应法律制国家相比，

度还不健全，在惩治地方政府失信方面的作用仍然没有得到充分发挥。现实情况常常是当政府及其官员执政失信需要惩处时，要么出现法律空白，找不到处理依据；要么执法力度不够，导致地方政府失信成本小于守信成本。因此，惩治地方政府失信的法制建设不完善，是影响地方政府诚信度提升的一个重要原因。

４．国家和地方在利益方面存在冲突目前，我国国家利益和地方利益之间依然存在着某些不可调和的矛盾，他们都会为在利益总量中争取各自更大的份额而产生冲突。一些地方政府作为相对独立的经济和政治行为主体，在追

（下转第２６页）

其足迹已遍及整个社会的方方面面。在整个社会诚信缺失的大环境下，地方政府诚信也必然呈现弱化趋势。另外，随着我国工业化和科技的不断发展，伴随着产生了一些社会问题，如环境遭到破坏、人口不断膨胀、贫富差距逐渐拉大、就业难、看病难、房价高等问题日益凸显出来。政府所面临多元和动荡等特征，导致的公共问题呈现出复杂、

政府不可治理性的不断增加。面对日益复杂的社传统的政府功能己很难解决，这势必引起会问题，

公众对政府的信任危机。

３．制度根源

委托－代理关系不仅存在于经济领域，也存在于政治领域。政治领域的委托代理关系是政府与社会公众之间的委托代理关系，即公众是各级政府的委托人，各级政府是公众的代理人，各级政府作为代理人，通过提供公共服务完成委托人的

４］

。政府委托并形成相应的代理成本［代理任务，

代理关系是地方政府诚信缺失的制度根源。在政由于信息不对称及社会地位府委托代理关系中，

，不平等（代理方即政府在社会中占强势地位）导致政府委托人的信息缺失，引发政府诚信危机。政府官员在执行公务过程中具有双重身份，既是公众利益的代表，又是个人利益的代表，很容易产政府代理人的有限理性会增生腐败行为。同时，

加政府委托人的风险成本。根据有限理性学说，政府的行政行为也会受到环境不确定性的约束和自身能力的限制。

４．体制根源

我国的计划经济体制是以国家信用为主，社会信用为辅的信用体制。在向市场经济转轨过程由于惯性因素，公众仍然对国家信用过度依中，

赖。改革开放以来，我国产权制度改革的相对滞政企分开不彻底，使得地方政府与企业之间的后，

关系不可能在短时间内彻底理顺，影响了地方政府的公信力。由于政治体制改革尚处于摸索阶段，政府职能转换和机构精简等问题不可能一时彻底解决。一些不发达地区财政收入有限，地方政府为了满足本级政府工作的正常运转需要，只能采取乱收费或创收等不正当手段，于是就出现了政府干预市场经济、特权经营、权力寻租等损害地方政府诚信的现象。由于约束地方政府的法律一些地方政府官员便钻法律、政策法规还不完善，

的空子，不能很好地履行应尽的职责。

三、地方政府诚信缺失的现实原因

主观的诚信意识和诚信信念是诚信行为发生

真实地反映纳税人的障纳税人的基本生活需要，

纳税能力，增强个人所得税制的弹性。我们可以借鉴英、美等国的做法，赋予财政部、国家税务总局对扣除额进行调整的权力，每年按照物价变动情况对扣除额进行调整，以适应不断变化的经济形势，满足国家和纳税人的共同需要。

３．允许纳税人按家庭申报个人所得税

参照国外做法，允许纳税人按家庭申报个人纳税人劳务性所得由支付所得税。具体做法是：

方定期扣缴税款，年终由纳税人进行纳税申报，多退少补。纳税人申报上年税款时可选择按单个人申报或按家庭申报的方式。按家庭申报的方式可以享受加计扣除（限额扣除的费用应设计为单独，申报的两倍）据实扣除的相关费用与个人单独申报的方式相同。这样，可以平衡同等纳税能力但不同收入来源家庭的税收负担。

上涨等因素的，如工资薪金免征额２００６年１月从８００元／月调整到１６００元／月，２００８年３月进一　

步提高到２０００元／月，２０１１年９月又搞高　到３５００元／月。虽一定程度上抵消了生活成本　增加和通胀的影响，但改革似乎只是权宜之计，关键性问题仍未解决，费用扣除考虑物价和住房等

４］

。因素不够［

三、完善的思路

此次改革离最终建立综合与分类相结合的个

５］

。所以，有必要探人所得税制的目标相去甚远［

讨进一步完善的思路。

１．改革费用扣除内容

实行限额扣除与据实扣除相结合的方法，在限额扣除的基础上，增加据实扣除的方式。考虑我国医疗、住房、养老等社会制度的现状，个人所得税费用扣除需要增加的具体项目可以包括医疗家庭住房抵押贷款利息、老人赡养费、公益费用、

教育培训费支出等。救济性捐赠、

２．实行费用扣除指数化调整

大多数发达国家都采取税２０世纪７０年代，收指数化措施。费用扣除指数化是指按照每年消费物价指数的涨落，相应调整纳税扣除额，以便剔扣除额的多少应除通货膨胀的影响。也就是说，

物价水平的变化进行适当的调整，该随工资水平、

以避免通货膨胀对个人生计构成明显的影响，保

参考文献：

［］这次提高个税起征点力度虽大离个税改革终极目标还相１

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【责任编辑　刘晓鸥】

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求本级政府利益最大化的过程中，往往对国家政策产生对抗性反应，经常出现一些偏离整个国家公共管理效用最大化轨道的行政行为，甚至制定了与国家政策相悖的地方土政策。于是，形成地方利益高于国家利益，地方利益凌驾于国家和人地方政府保护不民利益之上的现象。长此以往，

但会危害本地经济发展，也会削弱地方政府在本地公众心目中的公信力。

５．考评地方政府绩效的评价体系不科学

改革开放以来，由于我国过度关注经济的增长，多年来，对地方政府的业绩评价一直以ＧＤＰ增长率为主要指标。尽管中央政府提出了科学发展观的发展模式，但目前我国还没有建立起对地综合、科学评价的指标体方政府工作进行全面、

系。ＧＤＰ增长率不能深刻揭示地方政府业绩的全部内涵，用其评价地方政府的绩效，容易造成地方政府追求短期利益行为，使地方经济发展偏离

５］

。可持续发展的轨道，使自然环境日趋恶化［

参考文献：

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南昌大学，２００７：１４１５．－［］鄂振辉．我国政府诚信问题研究［］：２Ｊ．法学论坛，２００５（６）

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【责任编辑　张耀华】