国土资源部办公厅关于明确基本农田数据库建设有关事项的函

国土资厅函〔2013〕1078号

各省、自治区、直辖市国土资源管理部门，新疆生产建设兵团国土资源局：

基本农田数据库建设是实现基本农田管理科学化、规范化、精细化的重要手段。按照《国土资源部办公厅关于加快开展基本农田数据库建设的通知》（国土资厅发〔2013〕38号）要求，我部组织开展了基本农田数据库建设师资培训和网上互动培训，各地针对基本农田数据库建设提出了一些意见和建议。为更好地指导开展相关工作，增强可操作性，我部对现有规定进行了明确和细化，形成了《基本农田数据库建设有关事项的说明》。现予以印发，请遵照执行。

附件：基本农田数据库建设有关事项的说明

2013年11月19日

附件

基本农田数据库建设有关事项的说明

《国土资源部 农业部关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发〔2010〕218号）下发后，各地相继开展了基本农田划定工作，基本农田划定成果正逐步形成，数据库建设已经启动。但数据库标准不统一、建设平台不一致、数据库成果不规范，迫切需要统一标准、明确平台，形成全国统一的基本农田数据库。为此，国土资源部办公厅印发了《关于加快开展基本农田数据库建设的通知》（国土资厅发〔2013〕38号，以下简称《通知》），按照统一标准、统一规范的要求，明确了数据库建设的基础数据、统计时点、数据库建设标准、质量检查和汇交要求，为建立全国统一的基本农田数据库打下基础。为便于各地更好地理解、贯彻执行《通知》精神，现就有关事项说明如下：

一、关于基本农田建库基础数据和统计时点

根据《通知》要求，各地要以最新的土地现状调查成果为基础，依据新一轮县乡级土地利用总体规划划定基本农田，落实保护地块和保护责任。根据本次工作要求，各地要依据基本农田划定成果、基本农田占用（减少）和补划（调整）信息，更新土地调查数据中基本农田图层，得到最新（2012年度）基本农田上图成果，以此形成基本农田数据库。

特别强调的是，本次基本农田建库，要按照《基本农田数据库标准》（调整试行版）规定，采用与土地变更调查一致的行政区域，以县级为基本组织单元。

二、关于基本农田数据库建设标准统一的问题

为了满足基本农田数据的日常维护、年度更新以及动态管理的需要，《通知》统一了基本农田数据库建设标准，对《基本农田数据库标准》（TD/T 1019-2009）的有关内容进行了调整补充，形成了《基本农田数据库标准》（调整试行版，以下简称《标准》）。《标准》衔接了第二次全国土地利用调查基本农田上图、土地变更调查和土地利用总体规划数据库建设等相关规定，遵循了《基本农田划定技术规程》（TD/T 1032-2011）基本要求。因此，《通知》要求下发前已经开展基本农田数据库建设的，要按照调整后的标准要求对照检查，调整补充有关内容。

三、关于基本农田数据库和基本农田划定成果的关系

依据国土资发〔2010〕218号文件和《基本农田划定技术规程》（TD/T1032-2011），基本农田划定成果包括：基本农田划定方案、检验分析报告、工作总结报告等，基本农田数据库，基本农田保护图、表、册，基本农田保护责任书和基本农田保护标志设立情况等。因此，基本农田数据库是基本农田划定成果的反映，汇集了基本农田划定的位置、面积、地类、质量等级、保护责任、保护标识等电子信息，同时，也是划定成果的重要组成部分。

四、关于基本农田数据库质量检查和复核

为了确保基本农田数据库质量，《通知》规定，部将以掌握的土地变更调查成果和土地利用总体规划数据为依据，对地方上报的基本农田数据库通过计算机进行全面复核。对发现的疑似图斑，将按一定的比例组织开展实地抽查，确保数据质量的真实性和现势性。通过复核的，可向省级国土资源管理部门申请成果验收；对未通过复核的，要及时整改，重新报部复核。

数据库质量检查，要求数据质量全面过关，各地要高度重视。要按照《基本农田数据质量检查细则》，采用部统一下发的数据质量检查软件，按照县级自验、市级初验、省级验收的程序，认真开展数据质量检查。各级国土资源管理部门要对划定基本农田（包括保留、新划入、划出的）中的疑似图斑进行全面核实。各省（区）市可以根据本地实际确定实地抽查核实比例。检查中发现的问题要及时整改，确保基本农田面积、地类、位置以及管理信息完整、准确。

需要说明的是，基本农田划定成果验收和基本农田数据库检查复核确认程序不同。成果验收要按照国土资发〔2010〕218号文件确定的验收程序，由省级人民政府组织国土资源管理部门和农业部门验收确认；而基本农田数据库作为划定成果之一，其检查和复核由国土部门确认即可。

五、关于基本农田数据库汇交要求

为了规范基本农田数据库汇交工作，部制定了《基本农田数据库成果汇交要求》，明确提出，市级国土资源主管部门负责本行政区域内县级数据库的汇交，保证数据的完整性和有效衔接，并向省级国土资源主管部门上报。

省级国土资源主管部门要根据基本农田划定和建库进展情况，以市（地、州）为最小汇交单元，按照《基本农田数据库成果汇交要求》，完成数据库质量检查，汇总有关文档、电子数据等资料，及时汇交到部，切实做到完成一个，汇交一个。2013年底前要至少完成一个市（地、州）基本农田数据库汇交，也可以是全省统一汇交。直辖市的成果汇交，可以几个县（区）打捆汇交和报备。

六、关于基本农田数据库备案

国土资发〔2010〕218号文件和《基本农田划定技术规程》（TD/T1032-2011）要求各地进行基本农田成果报备。基本农田报备信息包括电子信息和纸质资料信息。数据库等电子信息要求备案到国土资源部，基本农田数据库作为电子信息，本次汇交的数据经部检查合格后，可作为报备的成果。基本农田保护图、表、册、相关工作报告等纸质资料信息备案到省，具体办法由各省（区）市根据实际情况制定。

七、关于多划基本农田上图入库相关问题

根据《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号），地方编制土地利用总体规划中，可以多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田。《国土资源部 农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）进一步明确了“规划预留的基本农田也必须落实到地块和农户”。因此，多划的基本农田也要落地到户、上图入库。

基本农田划定是将规划确定的基本农田保护地块落实到实地，不能通过基本农田划定工作，或者借基本农田数据库建库之机，擅自改变规划确定的基本农田布局，包括擅自增加多划基本农田面积。需要增加多划基本农田面积的要按照规划修改程序依法报原批准机关批准。

八、关于数据库图数地不一致的处理方式

《基本农田划定技术规程》（TD/T1032-2011）规定：依据土地利用总体规划确定的基本农田，结合土地利用现状调查成果，对已有基本农田保护成果进行对比分析，经过检查发现疑似图斑，且经实地核实与规划地块不一致（不是耕地）时，可按以下方式处理。

（一）可以继续保留的基本农田。经核实确认，符合土地利用总体规划基本农田布局要求的现状基本农田，继续保留划定为基本农田。根据相关规定，可以保留的基本农田地类有：耕地、可调整地类、确定为名优特新农产品生产基地的其他农用地。

名优特新农产品生产基地是指延续1994年《基本农田保护条例》关于名、优、特、新农产品生产基地应当划入基本农田保护区相关规定，各地在上一轮基本农田划定中已将包括种植烟、林果木、饲草地、畜禽养殖和水产养殖地等划入基本农田保护区，并符合《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024—2010）关于“现状基本农田中的优质园地、高产人工草地、精养鱼塘等，可以继续作为基本农田实施管护”的其他农用地。例如，园地或者一个种菇种植示范基地，若在前轮基本农田划定中已作为名特优新生产基地，可以继续在本轮划定过程中予以保留，在建立数据库时，请按照数据库建设标准要求予以标注。名特优新中不应包括上一轮基本农田划定中因农业结构调整等原因，由耕地调整为其他农用地，且未破坏耕作层的农用地（即带K地类）。

（二）不得保留的基本农田。现状基本农田中的建设用地、未利用地，以及不符合土地利用总体规划基本农田布局要求且不可调整或达不到耕地质量标准的农用地，不得保留划定为基本农田。其中现状基本农田中的建设用地包括依法批准的（无论是否实际占用）、规划预留的（如露天采矿用地）、违法查处后不能复垦的。

严禁借基本农田划定之名，为城镇发展或建设占用需要，未经批准修改规划擅自将基本农田保护区内应予保留的耕地划出。严禁地方借机随意调整基本农田布局。

（三）新划入基本农田的要求。新划入的基本农田土地利用现状应当为耕地，为了确保基本农田划定质量不降低，下列类型的耕地禁止新划定为基本农田：坡度大于25度且未采取水土保持措施的耕地、易受自然灾害损毁的耕地；因生产建设或自然灾害严重损毁且不能恢复耕种的耕地；受重金属污染物或者其他有毒有害物质污染的耕地，或治理后仍达不到国家有关标准的耕地；未纳入基本农田整备区的零星分散、规模过小、不易耕作、质量较差的低等级耕地。

高标准基本农田建设时，将基本农田周围零星的未利用地或其他农用地统一进行了土地整治，可以将这部分土地统一划定为基本农田，相应图斑可按照基本农田调查技术规程要求处理。

名优特新农产品生产基地，根据1998年修订的《基本农田保护条例》规定，不得作为新划入的基本农田。

九、基本农田划定过程中有关规划修改或调整的问题

基本农田划定是落实土地利用总体规划的重要工作，不得借机擅自调整规划。部规划司在《关于抓紧制定土地利用总体规划实施办法的函》（国土资规函〔2013〕14号）中强调，地方人民政府批准的土地利用总体规划的修改，不得涉及基本农田布局调整。应当严格执行。

各地要依据土地利用总体规划，按照《基本农田划定技术规程》（TD/T1032-2011）规定的“继续保留的基本农田”、“不得保留的基本农田”、“禁止划入的基本农田”，结合土地利用现状调查成果，对已有基本农田保护成果进行对比分析，统计好应当划出、划入的基本农田，保证保护区内能落实到地块的基本农田保护面积达到规划目标。如，一个县级单位规划下达的基本农田保护指标为7500公顷，实有基本农田面积8000公顷，按要求有200公顷不符合划定标准需要划出，划定的基本农田为7800公顷，就不需要补划200公顷，不需要修改规划。

如果保护区内基本农田落地后面积确实达不到规划目标，要首先采取以下措施：

（一）自然灾害和生产建设活动造成损毁的基本农田应当依据《土地复垦条例》要求尽量复垦。

（二）非法占用的建设用地应当依法处置，能复垦的尽量复垦；不能复垦在一般耕地中补划或者在多划的基本农田内核销。

（三）按照《土地利用现状分类》国家标准（GB/T 21010-2007），临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地，仍应认定为耕地。

（四）经依法依规批准的建设项目占用基本农田的，在一般耕地中补划或者在多划的基本农田内核销。

（五）开展保护区内土地整治等。

采取以上措施，在本行政区域内现有基本农田面积仍达不到规划目标，或者基本农田布局发生变化的（影响到保护区边界），依据《基本农田划定技术规程》（TD/T1032-2011）规定，应当提出基本农田调整的建议，并依照法定程序修改土地利用总体规划。

十、关于基本农田保护责任落实的问题

按照国土资发〔2009〕167号文件要求, 基本农田保护责任落实到村组和承包农户，结合农村土地承包经营权登记试点工作，逐步将基本农田标注到农村土地承包经营权证书上。责任书要签订到村（组），一些地方没有组或者组之间存在权属争议，责任书可以签到村；基本农田保护责任落实到户，是指具有土地承包经营权的农户，目前填写保护片（块）涉及的农户即可，或者通过给农户发放明白卡的方式明确责任。

基本农田划定的行政区划、村组权属、责任书签订范围应当与基本农田数据库建设时点一致、与同期的土地调查、权属登记衔接（包括飞地）一致。

在二次调查和变更调查工作中，飞地的调查、统计均归于其坐落地所在县，并随其坐落单位一并上报，与其权属单位基本不发生关联。基本农田保护责任应根据规划协调的情况，在所在行政区域按规定签订。

十一、关于耕地质量等级成果应用问题

根据《国土资源部办公厅关于部署开展2011年全国耕地质量等级成果补充完善与年度变更试点工作的通知》（国土资厅函〔2011〕1115号）要求，全国31个省（区、市）均以2010年度或2011年度土地变更调查数据为基期年，开展了耕地质量等级补充完善工作。目前，各省县级耕地质量等级补充完善和省级汇总工作已全面完成，各省可以根据耕地质量等级补充完善成果填写基本农田质量等级信息。

对于新增的耕地图斑应当进行耕地质量等级评定，完善质量等级信息。有条件的地方可以按照《农用地质量分等规程》（GB/T 28407-2012）相关技术要求，结合本轮耕地质量等级补充完善成果，参照耕地对可调整地类开展质量等级的评定工作，通过评审论证后填写基本农田质量数据信息。

十二、关于基本农田数据库更新问题

基本农田划定工作验收后形成的基本农田数据库成果作为新的基本农田本底数据，其数量、质量、分布等内容的更新工作将纳入年度变更调查工程。地方应通过日常监管工作对基本农田进行日常更新，将基本农田更新成果随年度变更调查工作一同上报。基本农田数据更新将采用增量更新的方式，部将结合试点工作，出台基本农田数据库更新标准与规范，统一数据库更新技术要求。

基本农田数据库建设中，要确保基本农田调查更新工作不间断，保障基本农田调查数据的连续性。