乡镇人民调解问题探讨
乡镇人民调解问题探讨
人民调解，作为一项具有中国特色的重要法律制度，是我
国基层司法行政工作的根本和传统。它以法律法规为标尺，以社
会公理为基础，以人的情感为引导，以社会效益最大化为目标，
在解决人民内部矛盾、化解民间纠纷、维护社会稳定等方面发
挥着重要作用，是维护社会稳定及预防犯罪的第一道防线，是一种
群众进行自我管理、自我教育的群众性、自治性活动，因而人民调
解工作在农村有着其不可替代的作用。
乡镇调委会作为基层一级政府的调解组织，它的主要任务
是：参与、指导调解本辖区重大疑难纠纷；宣传国家法律、法
规，教育辖区公民遵纪守法，尊重社会公德；向基层人民政府
报告民间纠纷、调解工作情况，并指导村（社区）调解委员会
开展人民调解工作。
随着我国改革开放和社会主义经济体系的建立和完善，尤
其是当前小城镇建设的推进，人与人之间的利益关系发生了重
大变化，因而使乡镇民间纠纷的内容和形式也发生了重大变
化，导致民间纠纷的主体多元化、内容复杂化，人民调解工作
也面临着新的艰巨而繁重的任务。
一、乡镇人民调解面临的主要问题
（一）调解组织有待完善
1．业务水平参差不齐。从人员组成上来看，基层人民调解员普
遍存在文化水平不高，专业性不强的问题。目前乡镇一级的人民调解
委员会的组成人员通常以乡镇司法所工作人员为核心，相对文化程度
较高，但法律专业毕业和有相关法律工作经验的较少；村级调解委员
会组成人员以各村书记、村长、大院院长为主体，普遍存在年龄老
化、文化程度较低、法律知识缺乏、工作经验不足等特点，严
重影响了调解工作的质量和群众对此项工作的参与和信任。
2．各级调解人员不足。乡镇调委会一般以乡镇司法所、综
治办以及辖区派出所、工青妇等科室（部门）的人员组成，但真正开
展人民调解工作的只有司法所和综治办人员。村级调委会名义上由
5至10名委员组成，但实际上从事日常调解工作的往往只有3
至5人，而且这些调解员全都是兼职，除了担任调解工作外，
还身兼村支两委、综治、计生等数职，由于长期处于工作压力大、任务重、超负荷工作状态，从事村级调解工作的时间和精力有限，更谈不上提高调解水了。
3．调解队伍不稳定。由于调委会与村委会班子换届同时进行，人员更换频繁，队伍建设不稳定，不利于调解队伍素质的提高。
（二）调解程序和制度不够规范
1．调解工作方式、手段滞后。目前基层各级调解组织的调解方式在很大程度上还是沿袭传统调解工作的方式、方法开展的，调解手段侧重于“情”与“理”的运用，而忽视了“德”与“法”的结合，调解效果明显不强。
2．调解协议书制作不规范。由于法律知识缺乏，很多村级调解员不愿意或不会制作调解协议书，即使制作了调解协议书，也存在许多不规范的地方，特别是在适用法律、责任认定、赔偿金额计算等方面不够准确，缺乏相应的法律依据，法院在对其作性质认定时，难以认定其为有效的人民调解协议，调解协议书的效用难以发挥。
3．调解工作重结果、轻程序的现象还比较明显。村级调解组织在调解工作中，往往满足于当时解决矛盾纠纷，不注重立案、告知、调查、调解、回访等一整套人民调解程序的严格执行，往往矛盾解决之后没有留下片纸只字，或仅有调解协议而无相关的调查笔录和调解笔录，一旦矛盾有所反复则容易造成被动局面，直接影响群众对人民调解工作的信任度和人民调解工作的权威性。
（三）业务培训与指导力度不足
1.业务培训的安排不够系统科学。目前上级司法行政机关组织的业务培训主要局限于乡镇人民调委会工作人员，村级人民调解委员会人员培训一般由各乡镇自行组织，从课程的安排和内容的选择上相对比较单一，缺乏系统性和针对性；另外从培训时间的选择上，存在相对的滞后性。
2.对人民调解案件缺乏必要的监督和指导。每年有大量的民间纠纷通过人民调解这种方式予以解决，但是，由于欠缺案件报送、审核等制度，不利于司法行政机关对人民调解的结果进行直接的监督、纠正和指导，一定程度影响人民调解案件质量的提高。
（四）调解经费缺乏保障。
经费保障是一切工作的基础，而对于调解工作来说更是迫切需要。在实际运作中，调解经费短缺仍然是导致矛盾纠纷排查调处力度不够，培训、宣传工作难于开展的直接原因。
二、乡镇人民调解工作方法探讨
（一）抓好调解组织机构建设
乡镇党委政府要把建设好村级调委员会作为防范和调处农村各种纠纷的一项重要措施来抓，健全村、组调解组织网络，做到村有调委会，各村民小组应建有调解小组，坚持“少而精能管用”的原则，在完善村、组调解组织时，要克服人数多，且素质低下的倾向，聘请当地党委政府以及工、青、妇等群团组织的领导干部为特邀调解员，注意吸收懂法律、懂政策，群众拥护的离退休干部、教师、复员退伍军人参加调解工作，形成一支浩大的化解社会矛盾，维护农村基层稳定的重要力量。
（二）抓好调解人员素质培训
针对人民调解员业务素质参差不齐的现状，区、乡镇司法行政机关要整合资源，合理分工，树立人民调解员教育培训工作“一盘棋”的思想，要在对队伍现状作深入细致的调查摸底，准确地掌握队伍的政治理论水平、文化知识程度和工作能力强弱的基础上，进行科学规划，制定出不同层次不同类别队伍的教育培训规划，根据分工分别制订详细的年度教育培训计划，增强培训的针对性和目的性。笔者建议逐渐推扩人民调解员持证上岗制度，对新任人民调解员开展任前培训和考试制度，把好人民调解员的入口关。在人民调解员的后继教育中，要改变集中培训上大课的方式，多开展一些能让人民调解员共同参与，引起互动的方式。如定期召开调解案例点评分析会结合基本法律知识教育辅导、组织人民调解员旁听法庭庭审等培训方式，更能提高人民调解员参与教育培训的自觉性和积极性，改被动培训为我要培训，改理论灌输为具体实践指导，从而提高教育培训的质量。
（三）抓好规章制度建设
各级调委会建立和完善防范纠纷制度和机制，建立目标管理，规范调解行为，依章办事，提高调解工作效果。一是纠纷定期汇报，定期排查制度。村调委会每月向司法所报调委会工作统计表，汇报发生民间纠纷事件，调解纠纷情况，每半年根据报表情况对纠纷全面分析，摸查重点工作对象，了解症结原因，对症结原因，对症下药地采取措施防范纠纷发生，掌握调解主动权；二是纠纷登记制度。将调解
的纠纷登记在册，并归档存查，以便诉讼时，有利于证据的取得；三是监督制度。对调解解决的纠纷监督其履行情况，防止再起事端，提高调解成功率；四是调解纠纷经验交流制度。各村调委会应将调解过的纠纷，特别是疑难纠纷进行交流，便于取得更多的经验，将调解工作做得更好；五是建立奖励制度。司法所应对调解工作及时总结交流并对村年内无重大纠纷案件，纠纷案件调解不出村，年终调解纠纷工作验收合格，调解纠纷工作成绩显著的集体和有功人员给予表彰奖。
（四）抓好调解程序规范化建设
依法调解是人民调解工作的生命所在，这就要求各级调委会必须 牢固树立依法调解、规范调解的意识，实现调解纠纷程序的规范化，提高人民调解工作的社会公信力。一是调解纠纷的整个过程要坚持公开、公平和公正，切实保障依法调解，平等自愿，尊重当事人诉讼权利三项原则的落实。二是要特别重视提高人民调解协议的规范化水平，必须改进并规范调解协议书的表述方式，使之与民事合同书在内容和形式上力求一致，为实现人民调解制度与诉讼制度衔接创造有利条件。在具体制作上要把握好针对性、逻辑性、规范性，遵行评判说理原则，达到有理有据，以理服人的效果。三是各级司法行政部门要加强对各调委会的检查和指导，避免调解纠纷违反程序，调解协议书说理不清、表达不充分，制作要件残缺等问题的发生。区级司法行政机关可探索性建立疑难案件指导小组，在调解复杂疑难案件时，及时为基层人民调解组织提供必要的法律指导，不断提高人民调解工作的规范化、制度化、法制化水平。
（五）抓好调解经费保障
人民调解员队伍的素质是人民调解工作质量、效果以及人民调解工作发展的决定性因素，因此需要有一批具有较高政治、业务素质和文化水平、年富力强的人员加入到人民调解队伍中。各级司法行政部门要积极争取各级党委政府的支持，力争把人民调解经费列入各级预算，确保人员和业务经费支出，切实解决制约人民调解事业发展的瓶颈工程。把一些具备较高法律水平和有丰富调解工作经验的同志吸收到人民调解员队伍中来，逐渐改变人民调解员队伍年龄结构偏老，法律知识相对较弱的状况。同时尽量避免交叉兼职，努力提高人民调解员福利待遇，可通过开展区级首席人民调解员评选活动并给予每月一定的补贴等形式，激发人民调解员学法律、比业务的积极性，确保队伍的专业性和相对稳定性。
三、乡镇人民调解工作的建议
（一）调解普法相结合，标本兼治。
调处已发生的矛盾和纠纷，只是调解工作的治“标”，更重要的治“本”工作则要通过大力开展普法宣传工作，抓好公民的普法学习教育来提高群众学法、知法、用法、守法的自觉性，从而更加有效的减少矛盾纠纷的发生。
（二）建立联动机制，不断推进人民调解工作。
随着基层矛盾纠纷日益增多和复杂，单靠各级人民调解组织的力量，难以完成把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态的重要任务，很多跨地区、跨部门的矛盾纠纷需要相关部门共同协调配合解决。因此迫切需要建立健全各级党委政府领导挂帅，纪检、信访、综治、公安、法院及相关部门单位参与的矛盾纠纷联调机制，进一步明确职责分工，相互协作，统一受理、调处辖区内的矛盾纠纷，把人民调解、行政调解和司法调解做到有机结合，形成工作合力, 增强调解效力，有效提高人民调解工作的质量和效率，充分发挥人民调解第一道防线作用。
（三）探索建立专职调解员制度
调解组织及人员的专业化或职业化问题成为提高调解权威的关键，同时也为调解协议的合法性提供了保障。专职调解员的设立一方面有助于达成合法有效的调解协议，，有利于纠纷的尽快解决。另一方也能够规范调解程序、落实调解制度、健全调解台账制作和数据统计工作，有助于人民调解工作的发展。