第二章公共组织

第二章公共组织 公共组织是公共管理的前提和基础

★为重点标注

第一节 公共组织概述

一、组织的含义

★1873年，英国哲学家斯宾塞将组织一词引入了社会科学领域

★组织有哪些共性

第一，组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；

第二，组织有着某种特定的目标；

第三，组织有一定的结构和行为方式；

第四，组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；

第五，组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。

★组织的定义

组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。

组织目标与组织行为是组织的本质性特征。组织目标被许多学者作为对组织进行系统研究的逻辑起点。

二、公共组织的构成要素

★公共组织的定义

公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括了第三部门组织。狭义公共组织仅指国家机关。

★★公共组织的构成要素有哪些（了解）

（1）人员；（2）目标；（3）职能；（4）机构；（5）职位；（6）职权；（7）权责；（8）规章制度；（9）团体意识；（10）组织设计；（11）支持硬件；（12）技术和信息。

三、公共组织的类型

★公共组织的类型的分类

主要有三种分类：

根据组织权限范围大小分：中央公共组织和地方公共组织；根据组织公共程度高低分为：政府组织和第三部门组织；根据管理公共事务的不同分为：管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的各种组织。

★（1）按财务－会计标准分类 对公共住址按财务－会计标准分类，有利于加强审计和对公共组织的监督。总体上，公共组织大体可分为：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会等六种。

★（2）按公共权力标准分类 ①强制型公共组织。这类公共组织主要是指政府部门。②半强制型公共组织。如仲裁委、消协等③非强制型组织。多是非营利性组织，学校、研究所、基金会等。

（3）按权威与等级结构标准分类 ①古典模型②官僚模型③第三部门行政模型

古典模型的特点：

古利克和厄威克的《行政管理科学论文集》，提出了古典模型八项标准：坚持统一指挥；使用专业人员，效率是组织追求的首要价值；专业化与协作是组织的基本要素。

1、组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。2、对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。3、行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。4、任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在“控制范围”。5、行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机

构。6、垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。

★官僚模型的特点：

官僚模型的理论基础是马克斯·韦伯创立的官僚理论。官僚模型是最适合复杂组织的形式。官僚模型在50年代后的美国得到充分运用。官僚模型的基础是理性-合法权威。（与古典思想一致，但更强调合法性与服从）

纯粹官僚模型具有以下特点： 第一，基于职能专业化的劳动分工；第二，有明确的职权等级制；第三，有与任职者和职责相关的规章制度；第四，有处理工作的程序系统；第五，人与人之间关系的非人格化；第六，雇员的选择与提升以其技术能力为基础。

★★第三部门行政模型特点：

第一，公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战；

第二，在很多方面政府成为"代理人政府"，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力；

第三，政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同；

第四，行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。许多政府组织的绩效依赖它们与私人非营利承包商的联系。

第二节 公共组织结构

一、管理层次和管理幅度

★管理层次和管理幅度的定义？

管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。

一般而言，公共组织有三个层次，高层、中层、基层，高层侧重于决策，基层侧重于执行，中层起承上启下的作用。

管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。 管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度也越宽。 ★管理层次和管理幅度的关系

管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。

管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金字塔”，因此这种形态的组织结构被称为“尖形结构”。尖型结构中管理层次分明，上级对下级的控制严格、影响力强，其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动；但因层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被走样执行。此外上级对下级的严格控制，在一定程度上反而妨碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。

管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，因此称之为“扁形结构”，扁形结构层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策执行面广，也较灵活。不过，由于上级对下级的控制不强，扁型结构组织相对比较松散，集体行动难度较大。因此，在组织结构设计上，人们总是力图把尖型结构与扁型结构的长处结合起来，尽量克服两者的缺点，以来设计出令人满意的结构。

二、公共组织的结构形式

★★公共组织的结构形式

科层组织是现代组织结构的主导形式。古典模型和官僚模型都是科层组织。

①直线结构 直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令或服从关系。直线结构具有信息传递途径单一，传递速度快等优点，但基层自主性小，且由

于各职位工作程序固定，容易导致僵化。主要为规模不大、工作较为简单的公共组织采用。

②职能结构 职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。在职能结构中，每个上级部门没有单一服从自己领导的下级部门，同样每个下级部门也不只服从一个上级部门。职能结构依靠水平分工领导，拓展了各层管理事务的范围，适宜于相对复杂的管理工作，但下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反而会造成执行混乱的局面。

③直线－职能结构 直线－职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。各部门间既有垂直领导关系，又水平领导关系。直线-职能结构形式加强了对水平层次领导部门的协调，有助于于克服政出多门。同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。但这种结构的一个潜在缺陷是，垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间关系更加复杂。

④矩阵结构 矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。结构中垂直领导与水平领导是并重的，矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。与前三种结构相比，矩阵组织更加灵活，适应能力更强，也被称为适应性组织。矩阵组织由于较能适应复杂工作的需要，被广为采用，如不同时期政府设置的临时办公机构、协调小组和办公室等。

与矩阵结构相似的还有一种叫旁系组织结构，是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按照自由联合的方式组织一定的常设机构，来解决特定问题。组织成员在完成任务时并不与本职工作相脱离即是“脱产”或“半脱产”。如经济学会、行政学会、职称等级评审委员会等。

三、政府的组织结构

12、我国政府组织的结构如何构成？

（1）纵向结构。纵向结构也称为层次结构，它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次间的领导与服从关系。纵向结构有宏观和微观之分。宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系，我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。微观上的纵向结构是指行政组织内部的工作层次关系。

★地方行政组织的层次划分有三种类型：第一，两级制。第二，三级制。第三，四级制。

（2）横向结构。横向结构又称分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。横向结构中的各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。

行政组织的纵向结构和横向结构并不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。

★我国的行政管理部门按职能大体可分为业务部门和辅助部门。

四、行政体制的基本类型

★行政体制的划分标准：

根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员制；

根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制；

根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制；

根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。 ★行政体制的基本类型

①首长制与委员制

首长制度又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。美国的总统制是典型的首长制。我国行政组织实行“首长负责制”，其优点是

权力集中，责任明确，指挥灵活，易于保守秘密，减少不必要的磨损和损耗，能迅速完成任务。缺点是由于行政决策大权由首长一个独揽，容易导致滥用权力、独断专行、压制民主、营私舞弊而无人监督。且首长个人精力、体力、知识等的局限，也不利于事情的周密与恰当处理。

委员制又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会集体执掌的组织体制。瑞士联邦委员会是典型的委员制。优点是能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。缺点是责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策的机密。

②层级制与职能制

层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的体制。如我国分为中央、省、县、乡四级；部队军、师、旅、团、营、连的分级。层级制的优点：组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。

职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。如国务院所分的各部委。职能制优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理；缺点是：分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还导致部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。

现代行政组织大都将层级制与职能制有机结合起来，以层级制为基础，在每一层级进行职能分工。我国的行政组织也是实行层级制和职能制相结合的双重体制。

③集权制与分权制

集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。在这种体制之下，高层的机关往往包揽较多的事务决策。集权制的优点是，政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点是，层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。

分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。在联邦制国家中，分权制的行政组织体制最为普遍。分权制的优点：各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施联系实际，能适应客观环境的变化；各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性；还可防止上级组织和个人的独断专行。缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制；下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。

合理的行政组织体制，就是结合集权制与分权制优势的体制。

★④完整制与分离制

完整制又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。中国实行完整制。优点是权责集中分明，组织结构简单统一，机构间分式完好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势；缺点是行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。

分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长指挥、监督的组织体制。美国是典型的分离制国家。其优点是行政机构独立性大，措

施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施；缺点是机构间协调合作有一定难度。个别部门独立行动可能造成整个行政组织工作混乱，降低行政效率。

第三节 公共组织环境

一、公共组织的生态环境

对公共组织进行生态学考察始于20世纪40年代左右。1947年，美国哈佛大学的约翰·高斯教授对行政生态进行了研究，并认为了解生态环境的各种因素是解释行政行为的唯一途径。

里格斯首次区分了三种主要行政生态模型：农业社会（融合）型、过渡社会（棱柱）型、工业社会（衍射）型

公共组织环境的定义：

公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。

按照现代组织理论，组织环境可分为一般环境和具体环境。一般环境影响社会中一切组织，具体环境直接影响个别组织，指那些与具体组织活动过程相关的特殊环境因素。但是，一般环境与具体环境间不存在清晰的分界，并且一般环境因素总在不断突破到具体环境中去。

二、组织环境的基本构成因素

组织环境的基本构成因素：

在公共组织一般环境中，政治环境、经济环境、文化环境、技术环境和舆论环境是最重要的环境构成因素。

政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。政治环境的基本要素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策

政治环境对公共组织的影响表现在：

第一，政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；

第二，政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性，并勾勒出不同组织间的政治关系；

第三，国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；

第四，政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力，在组织生态圈中属于强者；

第五，政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策；

第六，公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具，公共政策为公共组织与公共组织、公共组织与其他组织之间提供了相互施加影响、进行妥协和解的通道。

经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。经济环境的基本要素主要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。

经济环境对公共组织影响表现在：

第一，经济体制决定公共组织的行为方式。在计划经济体制下，行政组织能够在更大范围内干预社会，在市场经济体制下，行政组织只能在有限范围内干预社会。第二，经济利益决定公共组织目标。不同组织都以维护自身经济利益为根本目的，因此，介入社会生产链的公共组织更侧重于效率目标，介入社会分配链的公共组织更侧重于公平目标。

第三，经济实力为公共组织提供权力来源。一般来说，经济实力越强，组织对公共决策的影响就越大。

第四，产业结构影响公共组织的发展。产业结构每一次调整，都会带来社会资源的重新配置，社会财富的重新分配，由此产生新的公共利益和领域，迫使公共组织进行结构的重建或目标的重塑。

文化环境是公共组织行为方式的凝固表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境

和经济环境而言较迟缓，但作用时间更长，组织变革必须在文化延续过程中进行。文化环境的要素包括：认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。

文化环境对公共组织的影响表现在：

第一，认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式；

第二，价值左右公共组织对待社会事务的态度；

第三，意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更加鲜明；

第四，行为规范决定公共组织如何与其他组织以合法合理的方式进行沟通交流；

第五，道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色，发挥角色功能。

技术环境本身是组织因素之一，制约着组织管理和活动的方式方法。技术环境的基本要素是经验技术、实体技术、和知识技术。

技术环境对公共组织的影响表现在：

第一，信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心化”的趋向。电子化沟通即可及时、方便地进行信息交流，集权化层级结构让位于扁平化网络。

第二，计算机网络的出现使公共组织管理方式发生了变化。科层制的上级控制管理正逐步转向下级自我管理，出现了特殊形式的组织--虚拟组织，不同地区的成员通过计算机网络联接起来以达到共同目标，组织管理者实施“远程管理”，其工作主要是协调而不是直接下指令。

第三，信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠条件，组织过程得到缩短，组织效率大幅提升，适应性不断增强。

第四，技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，创新、追求卓越成为组织管理者的职责，组织管理者具备越来越多的企业家精神。 舆论环境

舆论因素渗透于上述各种环境因素之中，并形成了相对独立的舆论环境。舆论在很大程度上左右公共组织的目标和行为，公共组织需要公众支持。

由于舆论的重要性，政府组织重视与媒体的关系和公共宣传战略，例如，政府定期出版时事通讯并对重要会议进行电视转播，尽可能树立政府在媒体中的良好形象。

备考提示

1.本章以选择题、简答题为主。

2.重点复习：第一节三；第二节二、四；第三节二