分税制改革
分税制改革
关键词:分税制 土地财政 综述
地方政府对分税制改革采取的重要应对措施之一为:以土地相
关收入,如土地出让金收入和土地税费收入等作为地方政府重要的
财源,该措施被称为“土地财政”。这种以地生财的政府行为既产
生一些正面效应,如缓解了地方政府财政资金短缺的困难;加快了
我国城市化的发展进程。又产生一些负面效应,且更为明显:如当
前的房价过高与此相关;在征地过程中农民利益受损;带来了巨大
的财政风险和金融风险等。土地财政问题及其带来的风险已经开始
令世人警醒和反思。近几年来,许多学者已经对土地财政的相关问
题进行了卓有成效的研究。对这些研究成果进行梳理和提炼对于彻
底解决土地财政问题具有重要的意义。
在中国知网—中国期刊全文数据库(以下简称全文数据库)中以
“土地财政”为主题进行搜索有记录250条(1999-2010年)(本文
如无特别说明,检索的时间跨度均为1999-2010年);以“土地财
政”为关键词的搜索记录为70条;以篇名中包含有“土地财政”
为条件进行搜索,共有记录97条,且几乎均是2004年以后发表的
文章。据笔者的收集,标题中含有“土地财政”的著作只有一本—
《中国土地财政制度改革研究》(作者为朱秋霞,出版于2007年)。
在全文数据库中以“物业税”为关键词检索共有记录1495条;以
“房地产税”为关键词进行检索共有记录740条;以“土地出让金”
为关键词检索有记录627条。与“土地财政”相关的著作近几年也
出版了一些,但大都未对“土地财政”问题进行系统的研究,而只
是在书中一些章节中略有涉及。从上述检索的相关数据看,对土地
财政的相关研究,如土地出让金、物业税、房地产税等的研究比较
多,有较强针对性(主要指以“土地财政”为篇名的)的研究并不
多见。国内“土地财政”问题的研究者几乎全是经济学者,其局限
的领域也基本为经济学,更确切地说是财政学。
根据笔者掌握的现有资料,关于“土地财政”问题的研究主要包
括以下方面的内容。
土地财政的概念
绝大多数学者对土地财政都没有作精确的界定,大多数文献对该
词的界定都采取了一种描述性的方式,而且对土地财政概念的认识
也并不统一。朱秋霞(2007)认为,土地财政是指地方政府利用土
地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。刘守英
等(2005)认为“政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,
预算外靠土地出让收入,成为名副其实的土地财政。陈国富等
(2009)认为:在一般意义上,土地财政是指以政府为主体、围绕
土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。但在中国的语境下,
土地财政主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金,以此作为
其财政收入来源的经济关系。董再平(2008)指出:土地财政是学
界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称,通常指地方政府的
财政收入主要依靠土地运作来增加收益。有学者认为:土地财政是
指地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活
动和利益分配关系,包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土
地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为(程
瑶,2009)。还有学者指出,从狭义上看,土地财政就是地方政府
通过出让土地获得土地出让金收入,以此作为地方政府财政收入的
重要补充。从广义上看,除土地出让金以外,土地财政还包括与土
地有关的城镇土地使用税、房产税、契税、耕地占用税、土地增值
税等收入(黄燕芬等,2006)。
土地财政的收入形式
土地财政的收入形式,也有学者称之为土地财政实现财税收入最
大化的途径(程瑶,2009)。岳桂宁等认为,土地财政作为我国地
方政府利用土地换取财政收入的一种较为普遍的做法,其主要形式
有:通过出让土地获得土地出让金收入;以对工业开发用地实行低
价甚至免费使用的方式招商引资,以期获得的企业进入后的税收;
以大拆大建的方式进行城市扩张,由城市扩张、土地占用以及房地
产开发带来税收;以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向
银行进行土地抵押融资收入。蒋省三等(2006)认为土地财政的收
入形式有两种:一是城市扩张带来的以房地产业为主的税收收入,
二是土地出让收入。董再平(2008)则认为,地方政府土地财政的
收入形式是:通过出让土地获取土地出让金;通过发展建筑业和房
地产带来相关税费收入的增加;以土地为抵押获取债务收入。
土地财政的影响
土地财政的影响可理解为土地财政引发的风险或土地财政带来的
效应。中国社会科学院发布的《2007年:中国社会形势分析与预测》
蓝皮书指出土地财政存在着以下五个显著风险:财政风险,金融风
险,投资过热风险,社会风险,行政腐败风险(黄燕芬等,2006)。
岳桂宁等(2009)认为土地财政有双重效应:正效应和负效应。正
效应表现为增加了地方政府可支配财力,促进了地方城市化的进
程。负效应表现在,浪费土地,造成农民失业;推高房价,加剧城
市居民购房困难;积累财政、金融风险。赵国玲(2008)认为 土
地财政的正外部效应为政府自身利益最大化,促进城市化进程的加
快。负外部效应为农民“失地”又“失业”和地方政府“届际”之
间的不公平。程瑶(2009)认为土地财政暴露了一些制度缺陷:如
寻租问题;土地资源利用的代际不公问题;土地资源配置效率问题;
收入分配公平问题,财政风险问题。上述对土地财政的影响的阐述
更多的是定性分析,杜雪君等(2009)则采用实证分析的方法得出
结论:土地财政对经济增长存在显著的正影响。
土地财政的成因
中国社会科学院发布的《2007年中国社会形势分析与预测》蓝皮
书认为:土地财政形成的原因为地方政府财权与事权不相匹配、土
地市场管理的不规范、地方政府的短期行为(黄燕芬等,2006)。
有学者认为土地财政的成因为:现行税制的制度性缺陷;土地出让
金的诱惑;与土地相关的其他收费的诱惑;政府对建设用地一级市
场的垄断;政府背景贷款的诱惑(岳桂宁等,2009)。有学者认为
土地财政产生的原因是:现行财政体制不合理;现行土地制度有缺
陷;土地资源的配置权过于集中;农民话语权缺失;监督失范(崔
艺红,2008)。程瑶(2009)认为土地财政的成因是:财力与事权
失衡;土地权益机制存在缺陷;激励约束机制不健全。董再平(2008)
认为土地财政由现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度
内收入、现行土地制度的缺陷、土地收益现有分配机制助长了土地
财政等原因导致。
对有关“土地财政的成因”的文献进行分析可以发现,学者对土
地财政成因的分析不尽相同,但学者们列举的原因中至少有两点是
共同的:一是财政体制的不足,二是土地制度的缺陷。
土地财政问题的解决策略
中国土地勘测规划院地政研究中心认为应从体制上消除地方政府
过度土地财政,具体而言有以下途径:结合政府职能转换,完善预
算制度;强化土地融资管理,规范地方政府土地融资行为;改革完
善土地税费制度,将征收重点逐步转向“占有性收益”;建立健全
分级国有资产管理体系将土地资产及收益管理纳入公共财政预算。
有学者指出应从以下方面着手解决土地财政问题:合理划分中央与
地方的事权与财权;完善土地税收体系;完善土地收益分配制度;
有学者认为土地财政的成因为:现行税制的制度性缺陷;土地出让
金的诱惑;与土地相关的其他收费的诱惑;政府对建设用地一级市
场的垄断;政府背景贷款的诱惑(岳桂宁等,2009)。有学者认为
土地财政产生的原因是:现行财政体制不合理;现行土地制度有缺
陷;土地资源的配置权过于集中;农民话语权缺失;监督失范(崔
艺红,2008)。程瑶(2009)认为土地财政的成因是:财力与事权
失衡;土地权益机制存在缺陷;激励约束机制不健全。董再平(2008)
认为土地财政由现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度
内收入、现行土地制度的缺陷、土地收益现有分配机制助长了土地
财政等原因导致。
对有关“土地财政的成因”的文献进行分析可以发现,学者对土
地财政成因的分析不尽相同,但学者们列举的原因中至少有两点是
共同的:一是财政体制的不足,二是土地制度的缺陷。
土地财政问题的解决策略
中国土地勘测规划院地政研究中心认为应从体制上消除地方政府
过度土地财政,具体而言有以下途径:结合政府职能转换,完善预
算制度;强化土地融资管理,规范地方政府土地融资行为;改革完
善土地税费制度,将征收重点逐步转向“占有性收益”;建立健全
分级国有资产管理体系将土地资产及收益管理纳入公共财政预算。
有学者指出应从以下方面着手解决土地财政问题:合理划分中央与
地方的事权与财权;完善土地税收体系;完善土地收益分配制度;
积极防范政府性质土地融资风险;发行市政债券,增加地方建设资
金来源渠道(岳桂宁等,2009)。崔艺红(2008)认为遏制土地财
政问题的法律对策可以概括为:建立和完善与事权相匹配的地方财
政体制;在尊重和保障集体土地所有权的基础上改革农地征收制
度;政府退出征地博弈;依法管理土地出让收入;加强对土地出让
金征收和使用情况的法律监督。
此外,与土地财政密切相关的专题研究同样引起经济学者们的高
度关注。例如土地出让金的相关问题—其性质、作用以及出让金制
度的改革;土地税收的相关问题;物业税的制定、财政分权问题等。
因土地产权制度的截然不同,国外学者对中国语境下的土地财政
问题的直接研究至今尚未搜索到。tiebout(蒂伯特)、musgrave(马
斯格雷夫)、oates(奥茨)、fischer(费雪)以及钱颖一等对土地
财政问题所涉的一些专题如财政联邦主义、财产税等的研究对本选
题的研究具有一定的借鉴意义。日本学者北野弘久(2009)的《日
本税法学原论》中“地方财政权”一章也涉及本选题的一些方面。
我国台湾学者焦祖涵所著的《土地法释论》中涉及土地税的相关内
容;葛克昌(1996)、黄俊杰(2004)等学者也对地方的财政权有
过一些论述,但直接针对土地财政问题的论述尚未发现。从文献的
整理现状来看,土地财政问题是真正的“中国”问题,国外及我国
台湾学者对此均没有深入地研究。
参考文献:
1.朱秋霞.中国土地财政制度改革研究.立信会计出版社,2007
2.刘守英,蒋省三.土地融资与财政和金融风险—来自东部一个发
达地区的个案.中国土地科学,2005(5)
3.陈国富,卿志琼.财政幻觉下的中国土地财政—一个法经济学视
角.南开学报(哲学社会科学版),2009(1)
4.董再平.地方政府土地财政的现状、成因和治理.理论导刊,2008
(12)
5.程瑶.制度经济学视角下的土地财政.经济体制改革,2009(1)
6.黄燕芬,李程,张坤.土地出让金与土地财政现状及改革.载于
汝信、陆学艺等主编:2007年中国社会形势分析与预测,社会科学
文献出版社,2006
7.岳桂宁等.我国地方政府“土地财政”问题研究.开放导报,2009
(3)
8.蒋省三,刘守英.土地财政的缘由与风险.新青年·权衡,2006
(3)
9.赵国玲等.土地财政的效应分析.生态经济,2008(7)
10.杜雪君等.中国土地财政与经济增长—基于省际面板数据的分
析.财贸经济,2009(1)
11.崔艺红.土地财政的法律终结.中国物价,2008(6)
12.中国土地勘测规划院地政研究中心.从体制上消除地方过度依
赖“土地财政”.中国土地,2006(7)
13.c.m.tiebout ,a pure theory of local expenditures ,the
journal of political economy,vol. 64.no. 5,oct.1956
14.oates.w,fiscal decentralization.new
york:harcourt,barce jovanovich,1972. qian yingyi and barry
r.weingast,federalism as a commitment to preserving market
incentives.journal of economist perspectives,1997,(4)
15.wallace e.oates, property taxation and local government
finance,lincoln institute of land
policy,cambridge,massachusetts.2001.buchanan, james m,an
economic theory of clubs,1965,economica 32
16.[日]北野弘久.日本税法学原论(第五版).郭美松,陈刚译.
中国检察出版社,2008
17.焦祖涵.土地法释论.三民书局,2002
18.葛克昌.国家学说与国家法—社会国、租税国与法治国理念.台
湾月旦出版公司,1996
19.黄俊杰.纳税者权利之保护.北京大学出版社,2004