美国政府审计的情况与特点

作者：丛敏

山东审计 2013年05期

　　一、审计机构

　　美国审计机关的独立性较强。美国审计机关分为联邦、州和地方审计机关。就联邦审计总署来说，不受行政部门管辖，直接对国会负责。正副审计长的任命，先由国会特别委员会向总统提出候选人名单，由总统从中遴选提名，交参议院审议同意，然后再由总统正式任命。各州审计机关有的属于州议会领导，有的与州议会和州政府平列。州审计长一般都由选民直接选举，并向选民负责，州审计长的地位大多与州长和州议会长平列。州以下审计部门称为地方审计机关。我们访谈的休斯顿市主计长办公室（相当于市审计局）独立于市长和市议会，主计长是通过选举产生的，是城市的CFO（首席财务官），作为“城市财政的看门犬”，对市民负责。正是这种独立性的制度安排，使得审计机关不受行政机关的干预，有效地开展审计工作，起到以权力制约权力的作用。

　　二、审计依据

　　美国各级审计机关实施审计的依据主要是联邦政府审计总署的黄皮书即《政府审计准则》，另外是内部审计师协会颁发的红皮书即国际职业审计实践指南（International Professional Practices Framework）。《政府审计准则》包括要求和指南，通常称作公认政府审计准则（GAGAS），准则适用于对政府机构、项目、活动和功能，以及对接受政府资助的承包人、非盈利组织和其他非政府组织的审计和鉴证业务。《政府审计准则》强调了审计在提高政府工作和保证政府责任方面的关键作用，通过更加规范的语言进一步明确审计人员的职责水平。主要内容包括：准则的适应性和应用方法、政府审计道德原则、一般准则、财务审计准则、鉴证业务准则和绩效审计准则等六个方面。一般准则和道德准则为审计工作的可信性奠定了基础。一般准则为实施财务审计、鉴证业务和绩效审计提供指导，它涵盖了独立性、专业判断、胜任能力以及质量控制和保证。财务审计准则强调审计师必须运用专业判断，计划和实施审计工作以获取充分、适当的审计证据，并合理发表意见，从而将审计风险限定在低水平。

　　政府审计准则在胜任能力、正直诚实、客观公正和独立性等方面为实施高质量的审计和鉴证业务提供了框架。法律、制度、合同、拨款协议和政策经常要求按照政府审计准则进行审计，许多审计师和审计组织也自愿根据政府审计准则实施审计。

　　三、审计类型

　　美国审计机关业务主要包括财务审计、鉴证业务、绩效审计，另外还包括调查相关业务、发表法律决定和意见、非审计服务和约定业务等。

　　财务审计是对被审计单位的财务状况、财务成果和资源的使用是否按照公认标准公允表达提供合理保证和独立评价。财务审计报告也涉及到内部控制、法律和制度的遵循、合同条款和拨款协议等。财务审计包括财务报表审计和其他类型财务审计。鉴证业务涉及广泛的财务或非财务目标，可以根据使用者的需要对被鉴证事项或陈述提供不同程度的保证。鉴证业务包括检查、审核和商定程序三种类型。

　　目前，美国政府审计已由传统的财务审计扩大到绩效审计。绩效审计是指依据既定的标准，如专门要求、特定标准或业务惯例，评价审计证据的充分性和适当性，从而提供保证或结论。最高审计机关第二届国际会议在审计范围内统一了这个名词：绩效审计是涉及公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价的审计。经济性是指在适当考虑质量的前提下，减少资源购置和使用的成本，即花得少；效率性是指产品、劳务或其他成果与消耗资源之间的关系，在投入已定时如何取得最大的产出或在产出已定时如何缩小投入，即花得好；效果性是指项目、计划和其他活动的预期目标与实际结果之间的关系，有关的方针目标、经营目标和其他预期的结果是否完成，即花得值。政府部门和立法机构可以利用绩效审计提供的客观分析提高项目的运作和绩效，降低成本，作出决策。将审计内容扩大到绩效审计，更有利于审计部门为政府的开支项目提供咨询意见，可以促进政府部门提高管理的效率和效益，促进政府加强会计责任和关注工作成果等。美国政府审计将对政府管辖下的各种项目的审计和评价结果公之于众，便于公众对政府业绩有深入的了解。

　　四、审计计划管理

　　美国审计机关对审计计划工作十分重视，在确定和编制审计项目计划过程中较早地运用了风险评估的方法，主要是对审计备选项目进行风险评估，根据风险评估结果和审计资源综合因素确定审计项目计划。休斯顿市主计长办公室审计计划作为工作文件经主计长批准后执行，年度期间审计计划会根据情况进行调整。1994年至2004年期间每5年借助外部的资源进行一次风险评估，根据外部提供的报告来规划年度审计计划，自2010年财政年度开始，审计计划由审计部内部人员进行风险评估（enterprise risk assessment，ERA），大约有3个全职员工进行该项工作，之后每年都要按照ERA选择被审计单位。

　　休斯顿市主计长办公室在确定审计项目时，通过收集被审计单位和项目信息，根据政府职能确立风险因素群，将所有政府预算单位进行特定风险因素比较来确定高风险的领域。具体步骤：一是对部门进行风险评定测验以确定等级，对以前年度认定的风险评价等级进行检查和及时更新；二是对以前年度审计发现问题的倾向和模式、影响程度以及根源进行分析，对问题的系统性、是否经常发生以及是否具有普遍性等与市长进行交流；三是对组织机构内部发生显著的或重大的事件予以考虑；四是对重大信息系统的考虑；五是考虑风险领域的变化，如服务类型、资源利用以及关键领导人的变化等；六是市长、市议会或部门的需求以及举报投诉。同时，审计计划的编制考虑到现有的人力资源、一般审计项目需要投入的时间、正在进行的其他非审计项目、市长、市议会或者其他部门领导临时的需求等。此外出于对审计资源的需求，或者出于影响审计的独立性或者重大政治敏感性的情况下，还会利用外部的审计资源。

　　五、审计业绩管理

　　美国审计机关非常注重审计工作投入与产出效果的管理。休斯顿市主计长办公室每位审计人员均记录投入每个审计项目的时间，按照每年52周、每周40小时，扣除单位开会等其他事项以及事假、病假等没有用于项目审计的时间进行统计，年末进行业绩计算，并向社会公布每年审计的项目个数、投入的时间（一般以小时计算）、审计成本以及为政府节约或者追回的资金。通过业绩管理，不仅促进单位降低审计成本，提高审计效率；同时通过公开审计业绩，提高了审计的公信度。

　　六、审计结果公开

　　美国审计报告通过不同方式对社会公告，美国政府审计网站向全社会公开，审计报告和被审单位的反馈意见一并在因特网上公开，不仅能起到震撼违规违纪现象的作用，同时对审计人员自身也起到了很大的监督作用。休斯顿市主计长办公室设有专门的网站，任何人都可以进入网站，网站上公开年度审计计划、主计长办公室年度报告、内部机构设置以及职责、每年中最重要的事项（highlights），以及每个审计项目的结果报告。另外，设有举报电话、也可以进入网站举报欺诈行为，对于每一项举报都有跟踪有结果。

　　七、审计队伍建设

　　美国审计人员的录用方式是向全社会招聘，涉及多个学科和专业，除了会计师外，还录用了一些法律、工程、工商管理、经济学、数学、计算机等方面的专家，不仅体现了较强的专业性而且还考虑到未来审计发展方向的要求来选配审计人才。每位审计人员每年必须接受一定时间的业务培训，不断提升审计人员的宏观意识和综合分析的能力。

作者介绍：丛敏，山东省审计厅