论中国二元户籍制度弊端与统筹城乡发展

论中国二元户籍制度弊端与统筹城乡发展

摘要: 中国城乡二元发展模式，导致中国城乡经济发展严重不平衡，农村经济发展的落后导致的社会问题已越来越突出并严重制约着中国整体经济的发展步伐。中国亟待转变这种发展模式，推行一系列制度改革，特别是采取措施推动三农发展，统筹城乡发展，以为中国经济的发展奠定坚实的基础。而其中户籍制度的改革首当其冲。这种城乡二元户籍制度严格控制户口迁移，严重制约了人口的合理流动，大大减缓了我国的城市化进程，而城市化是扩大内需促进国民经济持续快速增长的持久动力，户籍制度改革势在必行。户籍制度的改革，

关键词: 户籍制度 城市化 农村发展 城乡一体化

新中国户籍制度是在计划经济条件下建立起来的，在历史上曾支持了中国工业化的最初起步，但也为此付出了高昂的社会成本。国家通过这一制度的实施，最大程度地掌握了社会资源，在“一穷二白”的小农经济基础上，迅速完成了工业化起步的特殊历史阶段；同时，这一制度也使人口流动长期处于凝固状态，抑制了社会有机的活力。这一制度实行城乡人口的二元管理，控制了城市人口的膨胀，具有保护城市的功能，但同时也造成了城市化进程的迟滞，并造成农业生产率低下，农村人口贫困化，城乡差距拉大，以及“户籍崇拜”等一系列问题。改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立，现行户籍制度的弊端开始全面显现出来，有悖于现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则，已成为严重影响中国现代化进程的一项制度性障碍。

一：新中国户籍制度沿革与现状

我国的户籍制度从允许自由迁移政策到到严格控制再到目前的松动，大致经历

了一下发展阶段：

一、国家工业化战略和新中国户籍制度安排

《共同纲领》和1954年第一部宪法都明文规定:中华人民共和国公民有居住、

迁徙的自由权。1958年以后，新中国最终将限制人口自由迁徙的功能纳入户籍管

理，则是国家实施计划经济和优先发展重工业的工业化发展战略带来的制度效应，是在短缺经济下的被动选择。

新中国所处的相对封闭的国际环境，使国家工业化起动主要来自内部积累，农

业哺育工业，为国家工业化提供原始积累。重工业资金投入大，而吸纳劳动力的能

力较弱。随着重工业优先的工业化战略开始起动，城市粮食供应出现严重紧缺，国家由此实行了农产品统购统销制度。该制度的实行，骤然拉大了工农业剪刀差，形成了农村人口涌入城市强烈的利益驱动。大量农村劳动力进入工业领域，城市压力增大，国家开始将控制人口流动的功能引入户籍管理，并从户口管理、粮油供应、劳动用工和社会保障等方面对农民盲目流入城市进行控制。

在国民经济调整时期，国家还先后制定了一系列与户籍制度相配套的、在利益

指向上向城市倾斜的成文与非成文的辅助性制度，户籍因素向社会生活的各个领域全面渗透。城乡分割的二元结构的户籍管理制度由此得到固化。

这样，以户籍制度为中心，附着了住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供

给制度、生产资料供给制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻生育制度等十几项制度，构成了维护中国特有的城乡二元结构的制度壁垒。城市居民可以享受较高的生活福利和行政性硬性划给的就业机会，农民则被束缚在土地上，实际上没有得到与城市居民同等的国民待遇，从而演化为两种不同的身分制度，形成不平等的两个社会集团。它和农村人民公社体制与城市单位体制互为表里，行政性管理功能日益强化，成为强有力的社会控制手段，不仅限制了农村人口向城市的流动，也限制了城市间的流动。

“文化大革命”中，户籍制度承袭既往的框架，附着的限制性功能更加强化。

总之，当代户籍制度形成于国家工业化战略的实施，固化于国家工业化战略的

受挫。它不仅是计划体制下短缺经济的产物，而且是把生产和消费对立起来的片面工业化思维的产物。反映在国家发展战略上，则是应对人口压力巨大而资源匮乏，地域经济极大不平衡国情的一种制度选择。所产生的负面制度效应是，客观上割裂了城市化与工业化过程，使中国的城镇化一直滞后于工业化。

二、文革后户籍制度的调整和初步改革

“文化大革命”结束后，中国的现代化开始重新起动。在工业化发展战略还没

有发生根本转变的情况下，为了稳定城乡社会，国家继续执行了严格控制农村人口进入城镇的政策。

改革开放以后，国家的发展战略发生了根本的改变。国家出台了一些政策，对

户籍制度进行了一些局部性的调整，人员调动和“农转非”的政策有所放宽。

进入80年代以后，随着以市场经济为取向的体制改革的逐步开展，中国的社

会结构发生了重大变化。城乡二元对立的社会结构开始松动，城乡人口流动日益频繁。80年代后期，“民工潮”出现说明现行户籍制度的存在根据已经发生了根本性的动摇。随着我国城镇化进程加快，人才流动和人口流动速率日益加快，规模越来越大，户籍制度开始松动。

三、社会主义市场经济体制的建立与户籍制度的改革和制度创新

进入90年代以后，特别是确立了市场经济体制的改革目标以来，中国出现了

向工业社会快速转型的趋势，城市化步骤加快，人口流动的规模空前增大。附着在户籍制度上的其他各项制度已逐渐失去其原有功能，制度的负效应全面显现。国家围绕着建立市场经济体制，户籍制度进行了一些渐进改革，促进了人口的公平、有序、自由流动，促进了劳动力市场的发展，对我国经济增长起了巨大作用。

当前，全国建立城乡统一的户口登记制度的工作正在积极稳步地进行，改革城

乡分割体制方面已有重大进展。小城镇户籍制度改革已经全面推开，基本到位。大中城市的户籍制度改革也相继采取了大的动作，有了一些实质性的突破，并由此推动了城市就业、就学、劳动力与社会保障等诸多方面的改革。这对于解决“三农”问题，全面推进小康社会建设具有积极的制度创新的效益。

二：外国户籍制度借鉴 欧洲许多国家都有人的犯罪记录管理，很有效。这些国家表面看起来户口管理很松，其实很严，这与人口登记管理特别是

法国：户籍管理内容十分详尽，不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容，而且还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容。法国人的户籍信息与他们的就医、存款等日常生活紧密相关，一旦变动，意味着整个生活将发生较大变化，可谓牵一发而动全身。对于跨地区的人口流动—不论是城里人下乡，还是农村人进城，法国政府都没有任何强制性的行政措施，只要本人愿意，到哪儿扎根都没有人拦着。搬家的话，只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。

美国：实行的是“出生死亡登记大纲”。因为实行“户口登记”美国法律通不过，美国法律认为这样侵犯人权，故只进行公民出生、死亡登记，平时公民可以自由迁移、移民。但公民迁移和移居某地，其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定，如有一定的

住房面积，有稳定的收入能呆在该地。否则，有关部门将出面予以法律制裁，用这种方法维护一个城市的和谐和发展。

日本：实行的是“户口随人走”的制度，它以家庭为单位标明每个人的身份、夫妻关系、父子关系等。孩子在20岁的法定成人之前，无权独立设立自己的户籍，一旦成人，完全自由。但是日本最常用的户籍文本称为“住民票”，它以每个人的居住地为基础设立，标有此人的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等。

三：户籍制度改革迫切性

中国户籍制度通过名称符号与资源权利相结合，强化身份价值的等级性，加上

资源的高度集中控制，导致了城市与乡村鲜明分割和分治以及社会结构的层次化，而结构断裂和分割则增加社会整合成本进而制约了社会的协调发展和社会绩效。

中国当今的户籍制度与当今社会发展的的不适性主要表现在以下几个方面：

1 户籍制度剥夺了“公民有居住迁徙的自由”这一基本权利

户籍制度带来的歧视性成为社会不公平的重要诱因。只有改革甚至最终废除这

种户籍制度换迁徙自由以应有地位，才能激发人们的生产热情，才能调动人们的生产积极性，才能恢复社会的生机和活力，才能建立起公平的社会经济秩序。 2户籍制度户籍制度严重制约了我国城市化进程，阻碍了经济发展和社会主义市场经济体制的建立。

中国的问题在于过去没有正确认识到人口移动的必然性。中国在国家战略、

政策、和制度上没有积极认可和应对人口移动。中国今天出台的绝大部分城市规划，都是还没有考虑人口移动的前提下制定的。城市还远没有做好接纳大规模外来人口迁入的准备。

发展经济学家托达罗认为，在城市存在大量失业人口的情况下，仍有许多农

村劳动力前往城市的原因在于：决定农村向城市迁移流量的，不是城乡实际收入的差别，而是城乡实际收入的差别。

四：户籍制度改革与创新

1. 转换户籍制度管理的功能

2消除城乡户口划分，推进公民身份证制度

3改革户口迁移和转变的行政性控制

4剥离身份上的特权和不平等分配原则

5把户籍制度改革同劳动就业、土地产权制度、社会保障制度等各项社会改革结合起来，建立适应经济可持续发展的健全统一的社会保障体系。

6完善对户籍管理的立法，促进户口管理的法治化

现代社会，身份的平等已经不仅仅是一种政治理念，而且是现实的社会需要问题。平等并不简单指个人成就最终完全一样，而是指一种交换和选择的均等权利和机会。正如法人行动者理论所解释，社会生活中的权力是可以细分的，不论政府、团体或个人，都可以通过平等交换来达到关系的均衡。所以，秩序的构建并非要通过一种力量强行控制另一种力量来达到均衡和稳定，力量之间的呼唤同样可以达到均衡，而且还可能缓解力量间的对抗性。

平等的机制在竞争激烈的市场经济社会，将有助于社会风尚走向温和与协调，同时，平等机制也是市场经济的必然机制。然而，以人为划分人们之间差异、并强化个人之间差别为特点的户籍制度，显然是普遍主义的社会秩序和社会平等机制的重要障碍。改革户籍制度不仅是处在劣势身份地位的人们的要求，也是社会价值发展的共同趋势。真正的和谐、稳定、有利于社会可持续发展的社会秩序，因此，户籍制度的改革也将促进稳定、促进发展。

参考资料：

1. 《户籍制度——控制与社会差别》 陆益龙著 商务印书馆

2. 《城镇化与城乡可持续发展》 刘传江 郑凌云等著 科学出版社

3. 《城市化与经济发展——理论模式与政策》 成德宁著 科学出版社

4. 《大转折——解读城市化与中国经济发展模式》 周拇指主编 世界知识出版社

5. 《社会保障：从二元到三维——中国城乡社会保障制度的比较与统筹》 王国

军著 对外经济贸易大学出版社

6. 《中共党史研究——当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析》2003年第3

期