论我国环境问题的法律现状及其解决途径
论我国环境问题的法律现状及其解决途径 作者:汪明锐 徐梦晨 杨小凤
来源:《学理论·上》2015年第06期
摘 要:近些年,我国环境方面的立法越来越多,但相对粗略,缺少具体规范;制度设计、检查程序尚不完善;执法腐败、为经济发展让步等都阻碍了对环境的治理工作,造成了环境状况并没有得到明显改善。今后,应更加注重协调立法的原则性与具体性、全局性与地方性,在构建环境法律制度体系中融入市场元素,对环保行政部门的权力和职能重新进行合理分配,更好地解决我国雾霾的治理问题。
关键词:雾霾;新环保法;制度;监督
中图分类号:D920.4 ; 文献标志码:A ; 文章编号:1002-2589(2015)16-0156-02
随着城市化进程的加快,城市生态环境遭到了严重的威胁,空气质量下降,雾霾天气增多,危及身体健康和生态安全。随着雾霾愈加频繁地出现,影响范围的扩大,我国不少地区都把雾霾天气现象作为灾害性天气预警预报。雾霾出现的原因及危害为更多的群体所关注和了解,以雾霾为代表的环境污染不仅是政府官员、环境界专家、社会学者所关心和讨论的问题,在普通百姓中也引发了热议和广泛关注。
一、当今我国雾霾问题及立法现状
《中国环境发展报告(2014)》指出,自2012年底开始,一场持续的雾霾蔓延中国25个省区市,100余座大中城市不同程度地出现雾霾天气,约波及8亿人口。从京津冀地区到长三角地区,甚至再到珠三角,雾霾天气在巨大范围内给我国人民带来威胁[1]。
从2012年底环保部等三部委联合发布《重点区域大气污染防治“十二五”规划》到国务院于2013年9月发布《大气污染防治行动计划》十条措施,直指雾霾天气“元凶”PM2.5,再到2014年两会期间“雾霾议案”成众人大代表关注和讨论热点,我国的环境问题已被确定在一个重要的位置上,其解决措施在政策上被予以充分支持。
自1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》通过起,我国的现代环境法律体系建设拉开序幕。除综合性的环保法外,每一污染类别均有专门法律规制,如:《大气污染防治法》;各类资源的开发利用也陆续得到法律的保护,如《森林法》;特别领域的环境问题也受到法律法规约束,如《中国人民解放军环境保护条例》;此外,《刑法》中的破坏环境资源保护罪、《侵权责任法》中的环境侵权责任等也相应地对环境问题进行了补充和完善,对于诉讼法领域内的“环境民事公益诉讼”,最高院也于2014年12月8日出台司法解释。备受瞩目的新《环境保护法》在2015年1月正式实施,由此可见,我国的环境法建设迅速,体系日趋完善
[2]。
但是,我国环境法体系日趋完善的同时,环境状况并没有得到相对应的改善和解决,立法本身和执法程序上存在差距使得我国的环境未来仍然面临着许多挑战。
二、环境法在解决雾霾问题中仍存在的问题
2015年1月1日正式实施了新环保法,新环保法在出台之时因为其对环保问题的重视、处罚力度的加大、注重公众作用的发挥等原因受到好评,但在几个月的施行过程中,也遇到了很多问题。以雾霾为代表的范围广、流动性强、隐伏期长的环境问题的解决依然面临很大阻力。
(一)立法层面
1.立法侧重于方向性、原则性指导,政治色彩强,缺乏具体程序规范。法律的宽泛性为各地方性法规、行政部门规章因地制宜制定细则提供了较为自由的空间,但也带来了各地具体要求不一、进展时间不定、落实力度未知等隐患,配套的实施细则和具体办法的出台和实施缺少法律的保障和监督。
2.立法的滞后性在环境领域表现得更加突出[3]。由于环境领域涉及的主客体多样、可能发生的问题种类繁多且可预见性低、与其他法律领域交叉的内容多,使得立法难以涵盖所有环境领域,这对配套司法解释和实施细则的及时更新提出了更高的要求。
(二)制度层面
1.上级环保部委与下级政府环保部门之间的实施办法在衔接上没有相应的程序设计。新环保法出台后,相关各级环保行政与监察机关均会制定新的实施办法,可是这些办法的有效程度未得到考察,上下级的政策是否配套、实施行为是否能形成良性互动也未可知。
2.对于环保部门的监察和追责体系缺少制度安排。环保法规定了相关部门应当做什么,也鼓励了相关部门可以做什么,但是“面对环境污染,环保部门不查处怎么办?当地政府不作为怎么办?信息不公开怎么办?谁来启动追责?未来,或许可以让公众、人大或政协来启动追责,指望政府自己来启动追责程序有点难度”[4]。我们需要的不仅是原则性的监督规定,更需要严密的追责制度来加以保障。
(三)执法层面
1.环保部门与污染企业之间关系“暧昧”,环保执法腐败依然是严重症结。对于企业排污行为的批准、审核是由地方环保部门执行,对于污染企业来说,环保部门是决定方、执行方,也是监督方,这使环保部门的执法公正性受到影响。
2.地方政府承担环境保护的职责,环保执法容易为经济发展让步。当经济发展与环境保护相矛盾时,由于雾霾类环境问题的隐伏期较长,治理也不能达到立竿见影的效果,地方环保人员编制和经费受到地方政府控制,难免受到本级政府干涉,环保行政职能难以充分发挥。
三、针对雾霾问题提出的解决途径探讨
随着环境问题日益得到重视,新的政策、新的产品、新的市场相继出现,而如何将这些新兴事物真正融入法律之中,使得法律体系完善的同时能够切实解决问题是我们需要研究的重点。
(一)立法层面:注重协调立法的原则性与具体性、全局性与地方性
1.加强具体程序及标准规范建设。如新《环境保护法》中规定“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入,提高财政资金的使用效益。”“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励。”但并未规定“加大”“提高”“显著”等的具体判断标准,给予了地方政府很大自主权的同时,也给法律的贯彻落实留下隐患,法律有漏洞可钻。
2.注重地方立法的质量和更新。环境领域的多样性和区域性决定了地方立法的重要性,而现实中地方立法受政绩、指标等的影响往往重数量轻质量[5],只有重视地方立法的质量,切合地方实际并与国家立法相配合,环保立法的目的才能最终实现。此外,法律的滞后性与稳定性也是一对长久的矛盾,这就需要地方性的法规、规章发挥其相对灵活的作用,及时更新,与时俱进。
(二)制度层面:在构建环保体系中融入市场元素
1.推进排污量交易制度。在新环保法中,已经加大了实施重点污染物排放总量控制制度,以及排污许可管理制度的力度,从总量上对引起雾霾天气的大气污染物进行了控制,有利于解决大气污染物流动性强、排放后影响范围广、难以追责到具体个体等问题,而排污许可制度为环保部门提供了监管的依据。推进排污量交易制度是借鉴了《京都议定书》中提出的碳排放权交易,用市场机制为控制排污量增添新的活力,鼓励各企业进行技术创新,节能减排,降低企业购买排污量的成本,甚至可以凭借绿色技术出售排污量为企业带来新的收益。重度污染型企业若不加强绿色技术改革就会被市场所淘汰,这无疑增加了企业对于排污控制的重视程度和积极性。
2.加快发展绿色信贷、绿色证券等绿色金融服务。企业可通过绿色改革获得更多融资、投资的可能性,为企业业绩带来新的增长点。绿色金融不仅提高了企业的积极性,也为环保事业提供了市场的督促和监管,企业进行绿色贷款、购买绿色证券都将受到审核,市场的规律性、盈利的目的性使得这些审核作假风险大、真实度高、公正性强。
3.证监会对公司上市进行环境审核。促使企业为了长远的发展目标在节能减排等环境保护行动上控制硬数据,在社会责任、社会形象等方面增加企业软实力。证监会的审核与环保行政部门的监督审核并行,双重监督,审核结果相互比照、制约,给企业的守法行动、环保行政部门的执法工作都带来了压力。
(三)执法层面:对环保行政部门的权力和职能重新进行合理分配
1.环保部门经费摆脱地方支配,由上级环保部门根据地方实际情况拨款。避免地方政府干涉环保行政行为,“避缓就急”为经济发展硬指标让道。环保经费与经济发展经费分渠道拨款,地方环保成果纳入地方政府政绩考核范围,督促地方政府重视环境问题,且不与经济发展的管理相冲突。
2.对执法过程中的决定、执行、监督三个环节进行分权。对环保部门对于污染企业的决定和审核采用上级部门定期组建专家组抽查、举办听证会等形式进行监督。经济上的独立与执法过程中的分权相结合,既保证环保部门职能发挥不受干涉,又使得环保行政部门的权力在阳光下运行,提高真实性、公正性和有效性。
参考文献:
[1]中国环境发展报告(2014)[M].北京:社会科学文献出版社,2014.
[2]王灿发.中国现代环境立法的现状与未来展望[EB/OL].(2
011-03-10)[2015-03-24].http://lianghui.china.com.cn/2011
/2011-03/10/content_22098578.htm.
[3]代佼,操飞.国际环境法对我国环境保护的启示[J].中国环境管理干部学院学报,2013
(6):12-15.
[4]新环保法“利剑”将落仍面临诸多困境[EB/OL].(2014-12-
29)[2015-03-26].http://www.yicai.com/news/2014/12/4057
907.html.
[5]肖兴,姜素红.论我国地方环境立法之完善[J].中南林业科技大学学报:社会科学版,2007,1(4):19-22.