推进城乡基本公共服务均等化的路径

亢 犁 《 光明日报 》（ 2013年01月02日   03 版）

城乡基本公共服务均等化的实现，对于改善民生发展、维护社会公平，促进社会和谐建设、推动小康社会全面建成具有重要的意义。党和国家历来重视对城乡基本公共服务均等化的支持，出台了基本公共服务的“十二五”规划等诸多政策文件。党的十八大报告更是具体提出到2020年要达到“基本公共服务均等化总体实现”的宏伟目标，不仅对我国城乡基本公共服务均等化的发展提出了更高的要求，也为今后一段时间内我国城乡基本公共服务均等化的发展指明了方向。

近十多年来，我国在推进城乡基本公共服务均等化方面取得了历史性突破，加快了基本公共服务体系的建设，大幅度增加了基本公共服务的财政投入，基本公共服务水平和均等化程度显著提高，初步形成基本公共服务的制度框架。但与十八大报告提出的城乡基本服务目标要求相比，城乡基本公共服务均等化的发展还需要进一步通过制度完善加快推进，让人民能够切实共享改革发展的成果。

第一，建立城乡统一的公共服务体制。建立城乡统一的公共服务体制，就要通过体制改革和政策调整，改变长期形成的城乡公共服务二元结构，实现城乡公共服务的均衡发展。一是针对城乡公共服务均等化发展的需要，深化政府机构改革，特别是建立起促进城乡公共服务均等化发展的人事制度，加快公共服务事业单位的转制改革，加大城乡公共服务优质资源双向对流的力度。二是要建立城乡统一的义务教育体制，促进城乡义务教育的均衡发展，使城乡孩子享有均等的受教育机会。三是要建立城乡统一的公共医疗卫生体制，实现医疗机构和卫生资源在城乡合理配置。四是要建立城乡统一的社会保障体制，全面落实农村最低生活保障，加快全面推行新型农村合作医疗制度，提高统筹基金的比例，降低自费比例，减轻农民“看病难、看病贵”问题。五是要建立城乡统一的劳动力就业体制，将农村劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系，并建立起覆盖城乡困难群体的就业援助体系，实现城乡劳动力市场的统一。

第二，改革公共财政体制，提供财力保障。城乡基本公共服务均等化与公共财政体制改革二者之间存在供求关系，只有逐步改革公共财政体制，才能释放出满足推进城乡基本公共服务均等化所需要的相应财力和供给能力。一是要明确划分各级政府事权。在原有政府间事权划分原则的基础上，中央政府应以实现城乡基本公共服务均等化为目标，强化再分配职能。农村基本公共服务应由中央政府和地方政府共同提供。二是要建立财权和事权相对等的公共财政体制。根据财权和事权相统一的原则，赋予同各级政府部门供给责任相适应的财政权力，保证各级政府有充足的财力提供相应的公共服务。针对目前基层政府财力紧缺，农村基本公共服务供给滞后的现状，中央政府应加大对农村的财政投入，给予基层政府相对多的财力支撑。三是要完善财政转移支付制度，优化转移支付结构。要从实现城乡基本公共服务均等化的现实要求出发，逐步提高一般性转移支付的比重，增加对基层政府的转移支付，把更多的财力向基层转移，用于农村基本公共服务的供给。

第三，转变政府职能，逐步实现多元化治理。在城乡基本公共服务的供给过程中，要逐步形成政府主导、市场和社会共同参与的多元化治理模式。为此，一是要加快建立服务型政府，确立政府在基本公共服务提供上的主导地位，引导各级政府把更多的职能转向社会管理和公共服务，提高政府的服务和责任意识，促进其由管制型政府向服务型政府转变。二是要在基本公共服务供给中引入市场机制。通过招标采购、特许经营、财政贴息等形式，在明确产权的前提下，将原由政府承担的部分公共服务职能交由市场行使，以缓解基本公共服务供给中的“政府失灵”现象。三是要建立基本公共服务供给的社会参与机制。一方面，要大力培育社会组织，建立政府与社会组织在基本公共服务供给上的合作伙伴关系。另一方面，要充分发挥社区在基本公共服务供给中的作用，积极建设农村社区服务中心，在对现有相关资源整合的基础上，按照缺什么补什么的原则，在城乡两级，高起点、高标准规划改造和新建一批村（社区）公共服务中心，集行政服务、便民服务、文化体育服务、医疗保健服务、社会安全服务、党建服务六大功能为一体，提高农民对基本公共服务的可及性，改变长期以来政府公共服务在农村“边缘化”的问题。

第四，健全监督和约束机制。推进城乡基本公共服务的均等化离不开外部的监督和约束。一是要建立有效的监督机制来规范基层政府的行为，加强对基本公共服务供给的监督，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。二是要在明确划分中央和各级地方政府职责的基础上，建立一个按照基本公共服务均等化为导向的绩效考核指标体系和相应的政府问责制度，来强化政府对基本公共服务供给过程和结果的监管职责，强化各级政府部门的责任意识。在绩效考核方面，建立基本公共服务的各项指标，同时把农民对基本公共服务的满意度作为绩效考核的主要指标。在问责制方面，一方面，要严格实行过错责任追究制度，保证政府基本公共服务责任的充分落实；另一方面，要构建全流程、立体式的问责机制，使基本公共服务的决策、执行等各环节都纳入问责范围，使行政系统内部问责、立法机构与参政机构问责和社会舆论问责有机结合起来。绩效考核与问责制的推行，既对政府供给基本公共服务提供了动力，也施加了压力，必将有效推进城乡基本公共服务的均等化。（作者单位：西南大学）