政府间纵向关系的_德国模式_及其借鉴意义_薛立强

第35卷第2期2015年3月天津商业大学学报Journal of Tianjin University of Commerce Vol. 35No. 2Mar. 2015

政府间纵向关系的“德国模式”及其借鉴意义

2

薛立强1，

（1. 天津商业大学公共管理学院，天津300134；2. 天津大学管理与经济学部，天津300072）

【摘要】政府间纵向关系是政府系统的基本关系之一，受到“结构性要素”和“体制性要素”的制约。在结构性要素上，德国具有“集分结合”的特点。在体制性要素上，德国实行三级政府、职责异构的政府间职责配置、提供切实法制化的纵向监督。德国政府间纵向关系模式的借鉴意义是：处理好结构性要素上集中和财力保证的财政体制、

分散的关系；形成科学的纵向政府间职责、财权、财力配置；构建基于社会自主力量的、法制化的纵向监督体制。【关键词】政府间纵向关系；德国模式；借鉴【中图分类号】D822.3

【文献标识码】A

【文章编号】1674-2362（2015）02-0043-07

DOI:10.15963/j.cnki.cn12-1401/f.2015.02.004

政府间纵向关系是世界各国政府系统的基本关系之一，但由于国情不同，各国的政府间纵向关作为一个在经济社会各方面比较先系又各具特色。

进的国家，德国的政府间纵向关系有其自身的特点。改革开放以来，中国的政府间纵向关系已经经过了两大时期：一是20世纪80年代到90年代前期的“权力下放期”，二是90年代分税制实施以来到党的十八届三中全会之前的“收放结合期”。当前，随着十八届三中全会以来全面深化改革的进行，政府间纵向关系进入了“深入调整期”。在这一时期，适当参考和借鉴世界典型国家政府间纵向关系建设的基本经验，对于深入调整中国的政府间纵中国优势的政府间纵向关系，构建具有中国特色、向关系模式，推进国家治理体系和治理能力的现代化，无疑具有重大的理论和现实意义。本文旨在总结德国政府间纵向关系的特点，进而指出其对于完善中国政府间纵向关系的借鉴意义。

以根据三组要素对政府间纵向关系进行分析，即“结构性要素”、“体制性要素”和“调控性要素”。所谓结构性要素，是指构成一国政府间纵向结构的有关主体，它们在根本政治制度层次上形成并制约着一国的政府间纵向关系。所谓体制性要素，是指一国政府间一系列纵向管理权限的划分，这构成政府间纵向关系运行的“通道”。所谓调控性要素，是指在一定时期内，各种资源的掌控权在各级政府之间的不断调整，它表明的是一国特定时期政府间纵向

[1]

关系的变迁。就政府间纵向关系体制架构而言，主

“结构性要素”和纵向要受到根本政治制度层次的

体制层次的“体制性要素”的制约。具体而言，两类要素的内容如下：1.1

结构性要素

（1）主要政党。是指在较为稳定的政党制度下，能够长期单独执政，或者轮流执政的政党（包括作为主要参加者参与执政的政党）。现代政治是政党政治，作为一种政治活动的主体，政党在中央政府（联邦政府）和省级政府（州政府）层面发挥着重要的作用。

（2）各国家机关。主要包括立法机关、行政机关、司法机关。在一级政府中，这三大机关是一种

1分析政府间纵向关系的两组要素

政府间纵向关系是政府系统的基本关系之一，其变迁受到政府体制、历史地理状况、经济社会发展情况等一系列因素的影响和制约。在理论上，可

收稿日期：2014-11-19

基金项目：天津市社科规划项目“城镇化背景下的城市市容管理创新研究”（TJGL11-055）；中国博士后科学基金第52批面上资助项

目“城市生活垃圾管理中的府际合作研究”（2012M520576）

作者简介：薛立强（1977—），男，河北鹿泉人，法学博士，天津商业大学公共管理学院副教授，天津大学管理与经济学部博士后研究人

员，主要从事当代中国政府与政治、政治社会学研究。

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“横向关系”，但高层政府三大机关的互动结果———政策，却深刻影响着政府间纵向关系。例如，中央政府或联邦政府，以及较高层级政府制定的政策在很大程度上影响甚至决定着以下各层级政府的行为。

（3）各级各类政府。一国内部的各级各类政府作为政府间纵向关系的活动主体，一方面要遵守国家法律和上级政府的决定和命令，另一方面又有自身的诉求和利益，广泛参与着政府间纵向关系的博弈。

（4）社会自主力量。在现代国家，各类利益集团、社会组织、公民等社会自主力量都具有强烈的自主意识，他们将其利益诉求通过各种途径向各级政府进行表达，从而深刻影响着政府间纵向关系的状态及其变迁。1.2

体制性要素

（1）政府层级体制。主要表现为政府间的纵向层级划分，如三级制、五级制等。政府层级划分对政一般而言，层级越多，府间纵向关系有着重要影响。

政府间纵向关系越复杂；层级越少，政府间纵向关系越简单。然而，一国政府层级的设置，又受到人地域面积、民族构成、历史文化传统、经济社会口、

发展、交通通信状况等的制约。任何一个国家都应该寻求与其国情相适应的政府层级设置。

（2）职责配置体制。是指各种政府职责在各层级政府之间的配置。现代政府的职责包括诸多方面，如果将各层级政府看作一个系统的话，只有通过各种政府职责在各级政府间进行合理配置，才能实现政府系统的整体效能。

（3）财政体制。是指有关各级政府财政收入、财政府的政支出，以及政府间财政转移支付的体制。运行离不开财政支持，财政体制是制约政府行为和政府间纵向关系的重要方面。

（4）纵向监督体制。是指纵向政府之间的监督制约体制。纵向政府间存在着广泛的监督制约，单一制下中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督制约，联邦制下联邦政府对州政府和地方政府、州政府对地方政府的监督制约，是保证国家统一和中央政府（联邦政府）政策执行到底的重要因素。

的政府过程使各个要素有效地集中起来，形成一种“集分结合”的结构性要素。2.1

制度设计上分散的一面

（1）实行多党制。战后德国引进了两党制国家的单名选区制，与原来的比例代表制相结合，形成

[2]

—混合制，同时规定了了一种新型的选举制——

①

“5%门槛条款”。在这样的选举制度下，德国政党②③制度的发展经过了“两个半政党制”、“四党制”、④

三个阶段。当前，由联盟党和社民党“流动五党制”

[3]

“两党主导”的特征逐渐形成。除了联邦政府层面，

也有一些政党活跃在州政府层面。经过选举，联邦政府和各州政府由不同政党或政党联盟执政是一种常态。

（2）政治权力分别由不同的机构和部门掌握。联邦政府层面主要有五大机构：联邦议院（下院）、联邦参议院（代表各州）、联邦政府（总理和内阁）、联邦总统（国家元首）、联邦宪法法院。其中联邦议院和联邦参议院主要掌握立法权，联邦政府主要掌握行政权，联邦宪法法院主要掌握维护宪法权威的在州政府层面，不同的州实行不同的政府司法权。

例如，一般州实行一院制，巴伐利亚州则实行制度。

两院制；一般州实行内阁制，汉堡、不来梅两个城市德国的地方政府体制也不尽相州则采用市政院制。

同，例如，在乡镇层面，受普鲁士影响较大的黑森州和石荷州实行行政会议制（参事会制），乡镇委员会

⑤是权力核心；南部的巴登－符腾堡州和巴伐利亚州

实行乡镇议会制，公民选举的乡镇长领导下的行政

⑥

原法国占领区各州实行乡镇长机关是权力核心；

⑦

制，议会选举的乡镇长集立法权和行政权于一身；

原英国占领区的几个州实行“双轨制”，乡镇长是乡镇礼仪代表，乡镇总监是行政首脑。⑧

（3）实行联邦制和地方自治。德国在各级各类政府方面的体制是联邦制和地方自治。在德国，为了从宪政和制度层面防止中央集权制下的权力滥用，《基本法》的重要目标就是建立一个明确分权制的、新的、民主的德国，而其中各州扮演着重要的角

[4]色。此外，德国具有强势的地方自治传统。在中世

纪晚期，现今德国版图内的大多数城市曾经获得“自由市”的地位；1808年《普鲁士市镇法》赋予地方议会“不受限制地决定地方共同体所有事务的权力”，这开启了德国地方自治的先河。地方自治传统使得地方政府能够有效地维护自身利益，免受州政

2德国“集分结合”的结构性要素

在政府间纵向关系上，德国的结构性要素在静

态的制度设计上具有“分散”的一面，但又通过动态

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府和联邦政府的随意干预。战后，德国在纵向政府“地方整体从属原则”，强调下级政府制度上又突出

整体上对上级政府负责，这实际上保证了地方自治原则和地方政府组织的完整性。

（4）社会自主力量较为强大。20世纪60年代，随着欧洲学生抗议运动的兴起，德国兴起了大量的1969年波兰特总理宣地方性利益团体。迫于压力，

布“尝试实行更多的民主”，这促进了社会自主力量现今德国政治生活中活跃着大量的利益团的发展。

体，如国家层面的有贸易会、手工业协会、医生职业组织等，地方层面有外来移民咨议议事会、老年公民咨议会、残疾人咨议团、儿童和青少年咨议会等，广泛参与国家和地方治理。[4]2.2

政府过程上集中的一面

这主要表现在执政党对联邦政府各类机构的统一掌控，以及对国家元首或国家元首的政治代表人选的选择上。战后德国的创建者们有一个初衷，即希望政党能在国家政治经济活动中发挥一种中

[5]

正是在心角色，能够成为抵制反民主力量的堡垒。

较高程度的一致性。

3

3.1

德国比较成熟的体制性要素

三级政府

在纵向层级体制方面，德国实行三级政府，即

联邦政府、州政府、地方政府。目前，德国共有16个州之下的地方政府分为县政府和乡镇政府。其州。

中乡镇政府虽然在地域上“属于”县政府，但是按照“隶属”于德国法律，乡镇实行自治，因此乡镇并不县。乡镇有镇和乡之分：镇位于城市地区，人口规模较大；乡则位于农村地区，人口规模较小。乡镇的平均人口规模大约在8000人左右。乡镇之上是县政

⑩

责任与职能泾渭分明。近年府，二者之间的权利、

来，德国一些较大的镇和市呈现出乡镇政府与县政“合一化”的趋势，即在这些地方政府中出现了一府

种单一层级的治理结构，这种结构融城镇职能与县职能于一体，组成“城市县”。目前，这些“城市县”的职能仅限于镇或市本身的地域范围，并没有延伸至毗邻的较小的镇和乡。3.2

职责异构的政府间职责配置

职责异构是和职责同构相对应的政府间纵向职责、机构配置的状态，是指在政府间关系中，职能、

不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构配置上各不相同。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，每一级政府都管理不同的事情，并相应地配置不同的机构。德国的政府间纵向职责配置具有职责异构的总体特征。这一特征表现在如下几个方面：

（1）各级政府之间有明确的职责划分。联邦政国际交往、海关、全国性的交府主要负责国家安全、

通（包括跨地区高速公路、州际公路和铁路等重大、能源、邮政、电视、社会保障、公共债务交通建设）

和重点科技项目研发等事务。州政府承担着大量州一级的公共行政职能，如州政府的行政、社会保障、

[6]

文化、卫生、教育、治安和环境保护等大量事务。县

这一理念的指导下，德国的政治制度中政党与国家机构之间的关系非常密切，二者之间的渗透程度非首先，德国实行议会内阁制，获得联邦议院多常高。

数席位就意味着成为执政党，可以入主内阁。因此立法机关与行政机关为同一政党或政党联盟所控制。并且，按照德国《基本法》的规定，联邦议会只有以过半数同意的形式选举出继任总理后，现任总理才因不信任投票而下台。这在不进行重新选举的情况下几乎是不可能的，由此导致德国虽然实行多党其次，德国总统是制，但政府却保持着高度的稳定。虚位元首，他虽然能以形式上的超然态度对联邦政联邦政府各机构之间以及各派府与联邦议院之间、

系之间的矛盾发挥协调作用，但是他却是有党派身份的。在一般情况下，联邦总统由执政党联盟中的

⑨

这意味着，执政联盟把持执政伙伴政党领袖担任。

着总统职位，并通过它在政府、议院以及政党之间进行斡旋。这样，某个政党或政党联盟一旦成为执政党，就开始主导政治过程，成为国家政治生活的中心和政治过程的主体。执政党可以比较容易地将本党的意志上升为国家意志，并通过担任政府首脑、总统、议员的党员，把本党的纲领转化为国家政策。总之，通过这样的制度安排，虽然不同机构之间存在着权力划分和职责分工，但整个政府又保持着

和乡镇地方政府的自治职能主要有市镇发展规划；养老、儿童入托等社会政策职能；排供居民住房、

水、垃圾处理、公共交通、电、气供应等公共设施建设与管理；推进地方和地区经济发展；地方剧院、交响乐团、博物馆、公共图书馆、成人夜校和音乐学校等文化设施；城市改造、区域内的环境保护、失业救济等职责。

（2）各级政府之间也有密切的协调配合。各级

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政府之间一方面有明确的职责划分，另一方面又有“联合制定政策、合作执行政策以密切的协调配合。

[7]及政府间的相互协调充斥于行政管理的各个方面”。

要投资时，联邦政府可对州政府和地方政府给予财政援助。财政援助的种类经由联邦参议院批准，由联邦法律予以规定，或者根据联邦预算法由行政协议予以规定。

（2）财政收入。财政收入主要是税收。德国实行专享税和共享税并存，以共享税为主的分税制，按照适度集中、相对分散的原则，赋予各级政府一定的税收权。《基本法》规定，联邦专享税共18种，包括关税、消费税、保险税以及统一后征收的团结互包括财产税、机助税附加费等；州专享税有10种，动车辆税和啤酒税等；地方专属的税种共7种，有土地税、娱乐税、养犬税及猎钓税等。总的来看，将税收数额大、税源稳定的税种列为共享税，由联邦、州和地方政府按照一定的比例加以分配。[11]这造成联邦政府的收入在财政总收入中占较大比例。据统计，在德国三级政府财税收入中，联邦约占49%，州约占37%，地方约占14%。[12]

（3）财政转移支付。德国《基本法》规定，公民的为了实现这一目标，德国实行一生活标准应一致。

种较为特殊的“双层财政转移支付体制”。具体而言，政府间财政转移支付系统分为两个层次，即联邦政府对经济发展较为落后的州提供财政资金转移支付，以及各州向自身管辖范围内财政较为困难的地方政府提供财政资金转移支付。联邦政府对州政府提供的转移支付形式有三种：一是“差额拨款”，联邦政府从自身占有的增值税中提取2%补贴经济落后的州；二是为个别州提供固定数额的政策性引导补贴金，用以解决因特殊情况而出现的财政困难；三是由联邦政府设立“德国统一基金”，为原

輯輥

东德的5个州訛提高基础设施建设水平、改善环境

例如，地方政府要执行联邦政府和州政府的大量委办事项。这些事项分为两类，一是“强迫型任务”，即地方政府必须完成的事项，如重要的社会资助计划等。这样便产生了（大多数情况下是联邦的）密集的法律规制网络。二是“授权任务”，即联邦政府和州政府授权给地方政府执行，地方政府在执行时又有一定的选择权的事项。这些事项一般由行政部门完成，在行政职能上，当地方议会在这些授权的事务上无能力或者无责任处理时，它们又成为联邦政府或州政府的一种代理机构，并接受联邦政府或州政府的监督。

（3）对地方自治给予强有力的保障。在现代国家中，德国是对保障地方自治规定得最为明确的国德国地方自治的理论依据是“制度保障家之一。

说”，即对于涉及地方公众日常生活的重要制度应加以保护，使其免受立法者或者上层级政府的任意支配。对于地方制度而言，制度保障的目的在于：首先，担保其不被完全废除；其次，担保其秩序与规范的核心不被破坏。[8]3.3

提供切实财力保证的财政体制

各层级政府职责的有效履行需要切实的财力保证，而这则要通过财政体制来实现。德国财政体制组建的逻辑是：根据各级政府的职责确定其支出范围和应有的财力，在此基础上赋予各级政府一定的税收权限，同时，为了保证各地区的公共服务均等化和财力平衡，就要实行纵向和横向的转移支付

[9]

制度。具体而言，德国的财政体制表现在如下三个

方面：

（1）财政支出。主要是按照上述政府间职责划分确定支出项目。支出的原则是：是哪级政府的职责，其开支就由哪级政府支出。上级政府委托给下级政府的任务，其费用由上级政府承担，下级政府则保证专款专用。如果是两级以上政府共同承担的职责，则根据法律或通过一定的方法计算其支出比例。例如，根据《联邦教育促进法》，公立义务教育的财政支出由联邦政府承担65%，州政府承担35%。根据计算，联邦与州共同承担的改善地区经济结构的支出，联邦与州各自承担50%。[10]此外，根据《基本法》，为了平衡联邦领域内不同地区的经济实力，或者为了促进经济增长而有必要在州和地方做重

保护状况、实现经济结构转型和优化人民生活提供财政补贴。在各州与地方之间则实施“垂直财政平衡”，即当地方政府凭借其税收收入难以应付政府开支时，由州政府予以补贴，补贴资金中一部分专款专用，其余部分由地方财政自由支配。[6]总体而言，通过这样的财政体制，为各级政府的运行提供了切实的财力保证，使各级政府能够有效地履行其职责。3.4

法制化的纵向监督

德国实行地方自治，纵向政府间有明确的职责划分，各级政府在自己的管辖范围内履行法定职责。因此，纵向政府之间不是一般意义上的等级关系或隶属关系，而是具有一定“合作”性质的关系。

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[8]

但是，为了“维护国家的整体性价值”，联邦政府对会自主力量则较为强大。体制性要素上，中国是五级政府下的条块体制，德国则是实行“地方整体从和地方自治下的三级政府体制；中国在政属原则”

府间职责配置上具有职责同构的特点，德国则是职责异构；中国在1994年分税制后虽然实现了“财力上聚”，但仍然在进行财政体制改革，德国已经形成了基于政府职责的、较为成熟的财政体制；中国实

[14]

行自上而下的纵向监督体制，德国实行法制化的

州政府和地方政府、州政府对地方政府都要进行一不过，这些监督都有明确的法律保障且定的监督。

是在保障地方自治的基础上进行的。在立法监督、行政监督、司法监督、财政监督、宪法监督等多种纵向监督中，德国的行政监督较有特色。如前所述，德国纵向政府职责分为固有职责和授权任务，基于此，德国的行政监督分为合法性监督与专业监督。合法性监督是上级行政机关对下级政府固有职责履行方面的监督，旨在审查下级政府的行政行为是专业监督是上级监督机关对否符合国家法律法规。

下级政府授权事项的监督。监督机关可以对下级政府执法的程序、自由裁量权等加以规定。在行政监督形式上，德国主要分为两种。一种是事前监督，即下级政府所作的决定原则上不发生效力，直到上级监督机关同意为止。另一种是事后监督，包括对下级政府决定的撤销、对下级政府不作为的代执行等。在一些州还有一些特殊的监督手段，例如在北联邦政府可以派任地方自治莱茵－威斯特法伦州，

监察官，以便局部或者全部接管实行自治的地方政府事务。在巴登－符滕堡州，州政府可以对地方行政首长进行惩戒，在迫不得已时可以对其提前解职或者解散地方议会。

纵向监督。

结合当前中国政府间纵向关系进入“深度调整期”面临的问题和改革的任务，本文认为，德国政府间纵向关系在下述三个方面对中国具有借鉴意义。4.1

处理好结构性要素上集中和分散的关系如前所述，德国政府间纵向关系的结构性要素在静态制度设计上虽然有分散的一面，但通过动态政府过程的巧妙设计，使执政党能够有效地将关键性的结构性要素集中起来，形成一种“集分结合”的结构性要素模式。这对于加强中国政府间纵向关系中结构性要素的建设和改革具有重要的参考价值。国政府间纵向关系结构性要素中，中国共产党各级党组织发挥着统筹全局、协调各方的作用，形成较为集中的制度结构，这对于中央较好地“统治”地“集中力量办大事”的优势具有重方，发挥整个制度要意义。但是，另一方面，党组织之外的结构性要素的自主性和责任性不够，相互之间制度化的协调配合和必要的制约不够，在动态政府过程上又较为分散。这一问题阻碍了结构性要素整体功能的发挥，是纵向政府之间、政府机构和部门之间缺乏制约、相互扯皮、滥用权力、推卸责任等现象的重要渊薮。解决这些问题，可以适当借鉴德国政府间纵向关系结构性要素的特点，加强政府过程的“一体化”建设，强化政府系统内部纵横向间的权力制约。主要措施是：

（1）更好地发挥权力机关、司法机关与行政机关间的权力制约。通过进一步提升权力机关的实际地位和对行政机关的监督制约，使行政机关能够更好地依法行政；同时赋予较高层级司法机关处理政府间关系的权力，探索通过司法途径解决政府及其部门之间的纠纷。

（2）进一步加大县乡基层政府的自主权。通过继续推进行政审批制度改革，授予县级、乡级政府更大的自主权。县乡基层政府自主权的加大，可以使基层政府更好地履行其法定职责，更好地发挥其

4德国政府间纵向关系的借鉴意义

由于人口、地域面积、历史文化传统、国家结政府体制、经济社会发展水平、现实管理要求等构、

的不同，中德在政府间纵向关系上存在着巨大差别。例如，在国家结构上，中国实行单一制，中央政府可以对地方政府、上级政府可以对下级政府作出决定和命令，后者则有义务执行前者作出的决定和命令。德国实行联邦制和地方自治，州政府和地方政府的自治权获得充分保障，联邦政府不能以任何方式“侵犯”前二者的自治权。从政府间纵向关系的两组分析要素来看，在结构性要素上，中国是执政党———中国共产党“一条主线”贯穿到底，德国实行多党制，不同层级政府由不同的政党或政党联盟执政；在中国共产党的统一领导下，同一层级内的各个政府机关之间是一种“在一条船上的，为了一个

[13]

共同目标而行使不同的职权”的关系，德国则注

重不同机关之间在制度设计上的分权制衡；中国的社会自主力量虽然在改革开放以来有较快的发展，但直到目前对政府仍然有较大的依赖性，德国的社

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接近社会公众的优势。

（3）理顺政府流程。提炼各类管理事项的“习惯，并将其规定下来，通过政府流程的合理化性流程”

和规范化，加强政府过程的“一体化”。需要指出的是，中国长期以来较为强调政府部门在党的领导下的协调配合，对政府间的管理流程上的整合和制约重视不够。当前，应通过政府流程再造来理顺、整合政府流程，通过流程间的协调配合来解决权责不清、推诿扯皮、政府法制建设滞后等问题，从而提高政府的整体效率，更好地保证和加强党的领导核心作用。4.2

形成较为科学的纵向政府间职责、财权、财力的配置体制

如前所述，德国纵向政府间职责、财权、财力等体制性要素的配置是有清晰的逻辑的。首先，根据公共服务的性质和受益范围确定各级政府的职责。其次，在此基础上确定各级政府所需的基本财力。再次，确定各级政府的基本财权。最后，为了维护联保持地区的平衡和基本公共服务的邦政府的威信、

均等化、促进原东德地区经济社会的发展以及“收拢人心”，联邦政府集中了更多的财力并实行了多样化的转移支付制度。相对于德国而言，中国纵向职责不清，导致财权、财力的政府间由于层级过多、

配置仍然存在较为严重的问题，成为当前改革的重点之一。

借鉴德国政府间职责、财权、财力的配置模式，结合中国当前正在进行的省直管县、乡财县管等改革，本文认为，当前和今后一段时间，中国应着力构建财力与公共服务职责相匹配的体制。改革的步骤是：

（1）实现政府间公共服务职责的合理配置。其基本要求是：该是哪级政府的职责，就要配置到哪级政府；配置到哪级政府的职责，哪级政府就要负责到底（其难以直接“负责到底”的，可以委托相关的政府负责，不过要支付相应的开支）。一般说来，中央和省级政府主要履行宏观管理职责，地市级政府处在地方政府的中间，起承上启下作用，职责主要是统筹、协调和监督；县、区、乡、镇的基础性和微观性决定了其政府的执行性和直接面向基层的实务性，主要履行具体社会管理和公共服务职责。

（2）实现财力与公共服务职责的合理匹配。在确定各级政府应有的公共服务职责的基础上，通过进一步财政体制改革，为各级政府配备履行公共服

务职责的充足财力。一是通过规范省级以下政府间财政转移支付体制，保证县乡基层政府的充足财“硬化”各级政府的预算力；二是规范预算外财政，约束，防止地方政府及其部门在财政收支方面的不规范行为。[14]

（3）根据上述要求，进一步改革和调整各级政府的财权。基于中国五级政府的现实，借鉴德国等典型国家三级财权的经验，可以打破“一级政权、一级事权、一级财权”的固有思维，将财权适当集中在省级政府和县级政府，确立这三级政府中央政府、

的税基，同时配合财政转移支付制度改革，确保各级政府的财力。通过这样的改革，构建五级政府下的新型财政体制。

需要指出的是，上述的改革步骤主要是一种“逻辑顺序”，现实改革中可以打破这一顺序，抓住时机和突破口推进改革。4.3

构建基于社会自主力量的、法制化的纵向监督体制

德国社会自主力量强大，对政府形成了强有力的监督制约；同时，在地方整体从属原则和地方自治的基础上，又实行法制化的纵向监督，这对中国政府间纵向监督制度改革具有重要的借鉴意义。中国政府间监督制度的特点是自上而下的监督，监督不可否认，这种监督体系借助层层权威发挥作用。

体系的效力是强大的。但是，其问题在于，以“少数”来监督“多数”，监督力量势必不足且难以经常化。由此造成，一般公民以及政府部门的普通工作人员由于害怕打击报复而不敢向上反映本地区、本部门管理中的问题；上级很多情况下只能采取一些突击式、运动式的监督检查，监督检查之后则“一切照旧”，由此造成，下级政府在日常管理中的一些不规范行为往往难以被切实制止和纠正。借鉴德国纵向监督制度的优点，改进中国的纵向监督制度，一是促进社会自主力量成长，发挥其监督作用；二是加强纵向监督的法制化建设，变“突击式监督”为“长效化监督”。在第一方面，一是政府要改变观念，重新审视其与社会自主力量的关系。政府既要保持对社会全局的控制力，引导整个社会向着积极健康的方向发展；又要当好社会的管理者与服务者，提供良好的社会管理与公共服务。二是促进企业等市场经济主体和第三部门等社会主体的发展。可以说，只有各类企业和第三部门获得符合自身规律的发展，各类社会自主力量的发展才能获得坚实的基

第2期薛立强：政府间纵向关系的“德国模式”及其借鉴意义·49·

础。三是促进、引导公民自主意识的成长。政府应促进而不是压制公民自主意识的成长，但同时要注意公正、和谐、充满活力的社引导其方向，构建公平、会自主意识。在第二方面，一是应继续发挥自上而下体制内监督的优势。二是有选择地增强监督机关的独立性，变间歇监督为经常监督。具体而言，应增强党的纪检监督系统和行政监察系统的独立性，将一定层级的纪检监督系统和行政监察系统实行垂直管理，使其不受有关政府的干扰，以增强其监督力度，变原来的间歇性监督为经常监督。三是构建体制外监督转化为体制内监督的畅通通道。应构筑更多、更畅通普通公民、新闻媒体等体制外监督主体一般性表达意见，以及向专门监督机关反映问题的通道。同时应加强专门监督机关的主动性，积极听取、吸收、分析体制外监督信息，适时转化为体制内的监督行动。

最后，需要指出的是，德国的政府间纵向关系有其特点和优势，也有其问题和不足。例如，两德统一后联邦政府向原东德地区提供了数量庞大的转

[6]

当前，移支付，引起了东西各州之间的尖锐矛盾；

一旦当选乡镇长就当然是议会主席。乡镇长可以提议乡镇议会做出某一决定，并负责执行。

⑧其特点是：乡镇议会选举乡镇长作为乡镇礼仪代表。乡镇总监是

行政首脑，由乡镇议会选任或委派，类似于经理制。乡镇总监可以参加乡镇议会会议，但是没有表决权。⑨

也有例外，例如1998年首届“红绿联盟”联邦政府成立后，社民党是主要政党，而1999年的总统却同样由社民党人约翰内斯·劳担任，而不是绿党领袖菲舍尔。

⑩但是，如果一些地方事务的治理超出了一个乡镇的能力之外，

作为稍高一级的县级地方政府，就会被要求和有义务介入，并承担起这部分职责。

訛輯輥分别为梅克伦堡－前波莫瑞州、勃兰登堡州、萨克森－安哈特

州、萨克森州和图林根州。

参考文献：

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德国联邦政府的财政赤字和国债水平仍然较高，再加上欧债危机的困扰，政府间财政关系较为紧张。另一方面，中国的政府间纵向关系虽然存在很多问题，但也有若干优势。借鉴德国的政府间纵向关系

[15]

模式，应取长补短，学习其规律性、制度性的方面，同时做好本土化改造。注

释：

①即一个政党只有获得5%以上的选票，才有资格进入联邦议院。②即联盟党、社民党、自民党（由于力量较小，被称为半个政党），

战后到20世纪70年代末。

③即联盟党、社民党、自民党、绿党，20世纪80年代。④

即联盟党、社民党、自民党、绿党、民社党，20世纪90年代以来。

⑤其特点是：乡镇委员会是权力机关，由它产生负责行政事务的

行政会议。行政会议由乡镇长、副乡镇长及其助理组成。乡镇委员会的决议无需行政会议同意。乡镇长不是乡镇委员会的当然主席。

⑥其特点是：乡镇长是乡镇议会的当然主席，又是行政机关的首

其决议由以乡镇脑，由居民选举产生。乡镇长召集乡镇议会，长为首的行政机构负责执行。

⑦其特点是：乡镇议会主席和行政首脑是乡镇长，集立法权和行

乡镇长由议会选出，但其本身不必是议会议员，政权于一身。

（下转第54页）

·54·天津商业大学学报2015年

On Legal Attribute of Rebate Website Membership

———From the Perspective of Comparison with Advance Payment Membership

ZHANG Chun -pu, LI Zhan -lu

（School of Law ，Tianjin University of Commerce ，Tianjin 300134，China ）

Abstract ：Rebate website is a third -party shopping guide platform which is based on the marketing mode of commission and rebate. Rebate website membership is a relationship between consumers and rebate website ，which is based on the “user agreement ”signed by the two parties. According to the agreement ，rebate website will return a part of extractive commission back to members proportionally. What the members need to do is just to complete transactions with online re -tailers ，and the most important thing is that consumers must jump to the online retailers ’websites through rebate website. Rebate website membership has a lot of similarities with traditional membership such as the diversity and qualification of member ，the complexity of relationship between participants ，the diversity of membership function and the consistency of ultimate goal. At the same time ，the rebate website membership also has its own features in capital, technology and sub -ject.

Key words ：membership card ；membership card of advance payment ；membership card of non advance payment ；re -bate website

(责任编辑丁平)

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（上接第49页）

Longitudinal Intergovernmental Relation:

German Mode and Its Experience

2

XUE Li -qiang 1，

（1. School of Public Administration ，Tianjin University of Commerce ，Tianjin 300134，China ；

2. College of Management and Economics ，Tianjin University ，Tianjin 300072，China ）

Abstract ：Longitudinal intergovernmental relation, as one of the fundamental relations in government system ，is restric -ted by “structural elements ”and “systematic elements ”. In the “structural elements ”，Germany has the characteristics of “centralization and decentralization ”. In the “systematic elements ”，Germany has governments at three levels, intergo -vernmental heterogeneous responsibility allocation ，guaranteed financial system ，and longitudinal supervision of legaliza -tion. The experience of longitudinal intergovernmental relation of Germany is to deal with the relationship between cen -tralization and decentralization in the “structural elements ”，build the scientific division and allocation of responsibility ，financial power and financial resources and construct a longitudinal supervision system based on social forces and lega -lization.

Key words ：longitudinal intergovernmental relation ；German mode ；experience

（责任编辑丁平）