构建规范有序的工商行政管理法治监督机制

　　加强法治监督是推进工商行政管理机关法治化进程的关键环节和重要保障。随着依法治国基本方略的深入推进和工商行政管理履职要求的不断提升，改进工商行政管理法治监督工作，构建规范有序的监督机制势在必行。 　　 　　一、当前工商行政管理法治监督中存在的问题 　　 　　法治监督是由法定机关和人员依照一定的程序，对行政执法机关及其工作人员的行政行为进行检查、评议、督促、纠正的活动。工商行政管理机关恢复建制30年来，法治监督伴随着依法行政的进程和工商事业的发展而逐步规范，大体上经历了三个发展阶段：一是确立阶段(1989―1996)。随着《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》等一系列重要法律、法规的出台，工商行政管理机关初步确立了以推行行政执法责任制为主要内容的法治监督雏形。二是发展阶段(1996―2004)。1996年确立了依法治国的方略，1999年国家工商总局出台了《工商行政管理机关工商执法监督规定》，以此为标志，工商行政管理法治监督工作逐步走上了规范有序的发展道路。三是推进阶段(2004至今)。2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，同时，国家制定了一批规范政府行为的重要法律、法规，着力从实体和程序相结合的角度，建立和完善对行政行为进行事前、事中和事后全方位规范和监督的机制。各级各地工商行政管理机关依据依法行政的本质要求，相继制定出台了一系列的监督制度和保障措施。进一步明确和细化了监督的范围、程序、方法等内容，初步构建了一个较为完备的工商行政管理法治监督体系，在具体的监督实践中，取得了一定的效果。 　　在肯定成绩的同时，我们也应当清醒地看到，从当前依法行政的行政理念、与时俱进的发展思维、全面规范的履职要求来审视当前的工商法治监督的现状，还存在着监督范围不明确、程序不健全、措施不足、效力不够、能力不强、水平不高等问题，制约着监督作用的全面有效发挥。具体表现为： 　　(一)监督理念缺失导致了监督虚无的倾向。系统内普遍缺乏被监督的思想意识和价值观念，缺乏主动接受监督的法治精神。未能真正树立起正确的监督理念。未能处理好依法行使职权与接受监督之间的关系，导致了监督流于形式。存在着虚无主义的倾向。一些执法人员特别是领导干部存在一些错误的思想和认识：一是“监督无用论”。认为在目前的工商行政管理体制机制下，执法监管才是根本，是硬任务；法治监督依附于执法监管，是软任务。同时。法治监督属于内部的局部的调节与完善，发挥不了太大作用。不能从根本上解决队伍建设和执法监管中的问题。二是“行政成本论”。认为强化监督增加了办事程序与环节，增加了行政成本与行政相对人的办事成本。影响了行政机关履行职责的效率。三是“和谐关系论”。认为法治监督从形式上说是故意挑刺、找茬，容易引发矛盾，产生对立情绪，影响了内外部和谐关系的构建，不如正面引导等形式来得有效。而从监督主体来看，其理念上同样存在着一些偏差，表现为不愿监督、不能监督和不敢监督，影响了法治监督的成效。由于监督理念的缺失，导致了一些执法机关和执法人员假公济私，滥用权力。对公共目标和公共利益造成了危害。导致了一些执法人员在行使行政权力的过程中出现了违法违纪行为，引发了行政复议以及行政诉讼等。 　　(二)监督机制不畅导致了监督无序的倾向。工商行政管理法治监督机制不畅，监督未能真正实现有章可循、有据可依，属于“粗放型”的监督模式。一是监督内容不确定。长期以来把监督的重点放在对案件查处的监督上，对其它行政行为，如行政监管行为、行政维权行为以及机关内部行为未予以足够重视并实施有效监督。二是监督依据不充分。监督未能真正实现“依法而为”，未能在法律层面建立起一套完备实用的法治监督制度，将监督的职能目标、机构设置、权责划分、作用对象、裁量标准、惩罚手段、运行程序、协调方式等予以明确。从而为监督活动的开展提供充分的依据与必要的支撑。三是监督网络无合力。工商法治监督由外部监督和内部监督构成，外部监督有人大监督、司法监督、群众监督、舆论监督等形式，内部监督有纪委、监察、法制等多个部门负责。监督主体和监督渠道的多元化在表面上构筑了一个严密的监督网，但在实际运行中。由于没有统一的监督工作机制，监督主体职责、分工不明、主次不清。关注权力运作的角度不同，以及相互间缺乏协调配合等因素，使这样的监督网络难以形成监督合力，甚至出现相互推诿，导致了监督“负效应”的产生。四是监督主体无权威。作为内部监督主体的法制部门。作用发挥不够充分。除了在实施上级对下级的层级监督中，监督权威能够得到一定的保障外，在开展同级监督中，由于与被监督部门的级别一样，导致了监督的权威性不够。 　　(三)监督方法单一导致了监督失效的倾向。监督的形式、监督的手段与依法行政的要求和新的执法监督形势之间存有差距。一是重实体监督，程序监督不够。习惯于把监督重心放在执法的实体问题上，而对程序上是否符合法定要求不做过多的探究。二是重合法性监督。合理性监督不够。重点关注的是执法权的行使是否具有合法性，工商行政管理机关是否依法定职权作出行政行为，而对该行为是否合理、公正，还未形成有效监督。三是重事前和事后监督，事中监督不够。行政行为的跟踪监督制度尚未完全确立，认为监督就是查错纠偏，忽视了事前监督和事中监督这两个最重要的环节。导致违法行为得不到有效预防和控制。四是重对事的监督，对人的监督不够。由于受各种原因的制约，对于监督中发现的违法违规行政行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少。虽然违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受到相应的惩处，削弱了监督的严肃性与威慑力。 　　 　　二、当前工商行政管理法治监督的重点 　　 　　加强工商行政管理法治监督，必须紧扣工商职能和依法行政的要求，把监督的立足点放到尽心尽力维护公平竞争的市场秩序，尽心尽力保护消费者的合法权益上来。当前，工商行政管理法治监督应突出四个重点： 　　(一)围绕履职尽责要求，加强对行政监管行为的监督。从工商行政管理机关的职能看，国家赋予了监督管理市场主体经营行为、交易行为和维护市场经济秩序等法定职能，监管是核心和基础。监管使工商机关建之于法、存之于法、兴之于法。加强对行政监管行为的法治监督。是保证工商行政管理机关全面正确履行各项职能的重要途径，也是提升依法行政整体水平的有效举措。当前。从法律法规的要求和基层执法的现状看，加强对监管行为的法治监督，既要监督法定职责的履行情况，也要监督监管行为和监管结果，促使监管工作合乎三项标准：一是坚持依法监管，杜绝随意监管。树立“法无授权不可为”的行政理念，严格按照法定权限和程序行使监管职能，不得突破法律法规的授权和约束而随意行政，不得将部门或小团体的利益、个人的主观臆断凌驾

于法治之上。二是坚持主动监管，杜绝消极监管。行政法律关系的特点决定了行政职权和行政职责的统一性、法定性。行政职权一经确定。必须依法行使到位。否则就是行政不作为。坚持主动监管。就是不仅要对社会公众投诉举报的事项进行及时处理，更要根据法律的要求，主动地履行职责，构建能动工商、有为工商。三是坚持有限监管，杜绝越权监管。主动监管倡导工商监管要有所作为，有限监管则强调要有所不为，两者并不矛盾。坚持有限监管，就是执法人员在具体行使监管权时，必须遵循法律对监管主体、范围、程序、措施的限制性规定，找准职能定位，明晰职责所在。防止错位、越位。 　　(二)围绕合法合理要求。加强对行政处罚行为的监督。合法合理是工商机关行政执法工作必须遵循的重要理念。合法行政是工商工作的生命线，合理行政是合法行政的有益补充，也是一种更高标准和水准的依法行政。随着全社会法治观念的逐步增强。执法相对人在重视合法行政同时。更加关注合理行政，关注具体行政行为是否“公平、公正、恰当、合乎情理”。为此，在对行政处罚行为实施监督的过程中。也要遵循合法合理的原则。一是加强对执法程序的监督。坚持程序合法与实体合法并重。将程序合法作为行政行为是否合法的形式要件。看执法过程中是否跨越或颠倒了法定的必经程序，是否保障了相对人应享有的合法权利。二是加强对执法依据的监督。看执法工作是否以事实为依据，以法律为准绳，是否正确适用了法律条款，防止依据已经过时、失效或尚未生效的法律规范作出具体行政行为。三是加强对执法手段的监督。即作出的行政执法决定要切合实际，是否准确运用了行政建议、行政告诫、行政警示、行政处罚等手段，使行政执法得到有效执行。四是加强对执法尺度的监督。即正确把握自由裁量权。处罚尺度必须符合案件事实、违法情节轻重及当事人的具体情况，符合社会公共利益和立法目的，防止忽松忽严，畸轻畸重，权力滥用。 　　(三)围绕公平正义要求，加强对行政维权行为的监督。促进公平正义，实现社会和谐，要求我们审慎看待工商维权工作，牢固树立为民维权、促进发展、共创和谐的思想，努力实现依法行政与合理行政、履行职责与维护权益的有机统一。也就是说。工商工作必须更多地从“民本位”的角度。从促进社会和谐发展的高度，重新定位工商机关与监管服务对象的关系，把维护公众权益和公共秩序作为主要目的和职能基石。为此，加强对行政维权行为的监督势在必行：一是以监督促依法维权。即按照法定职责维权，不搞无原则、无依据维权，充分发挥职能作用，在维护公共利益的同时。依法维护市场主体和人民群众的合法权益。二是以监督促平等维权。即工商机关的维权不是保护特权，而是平等地保护各类市场主体和社会公众的合法权益，不分地域、不分亲疏、不分贫富给予同等维权。特别是要加大农村维权工作的力度。加大对青少年学生、残疾人、五保老人等弱势群体的维权力度，让广大公众平等地接受工商机关的公共服务。三是以监督促高效维权。维权工作是联系工商机关与社会公众的重要纽带，是展示工商机关执政为民、优质服务的形象窗口。只有提供优质高效的维权服务。才会提升人民群众对工商工作的认可度和支持度，才能提升工商工作的社会公信力。要牢固树立“为人民服务”的宗旨观，既要加强对维权工作的考核引导力度，也要遏制住维权工作中可能出现的趋利性和商业化苗头，既要维护消费者的合法权益，也要及时查处经营者的违者罚款法行为，促使维权工作达到维护公平正义的目标。 　　(四)围绕规范高效要求，加强对内部管理行为的监督。要实现工商行政管理机关全面履职的目标，必须通过建立一个规范有序、运转高效的内部管理机制来保障。因此。我们的法治监督除了要对各类具体行政行为实施监督外。也需要对我们内部的管理行为、组织运转实施有效监督。一要以监督保障内部行为的规范。监督各级组织解决规范意识不强、有令不行、有禁不止的现象，建立起以制度管人、管事、管权的机关运行保障机制；监督个人严格遵守职业道德和各项纪律，讲党性、重品行，守廉洁，堂堂正正做人，清清白白做事。二要以监督保障内部行为的高效。通过监督大力倡导高效率、高质量、快节奏的工作作风，切实解决“有岗不在岗、在岗不在行、在行不在状态”的问题。三要以监督保障内部行为的创优。通过监督解决工作应付、不思进取、因循守旧、墨守成规的情况；树立永不满足，永不停顿的进取精神，积极探索，先人一步，使管理有特色、有亮点、有成效。 　　 　　三、构建规范有序的工商行政管理法治监督机制的实现途径 　　 　　在国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出了完善法治监督的八条措施，具体到工商行政管理实践中，我们必须结合现有法治监督的现状。监督的重点与难点，坚持理念创新、制度创新与方法创新，构建起一个全新的富有工商特色的法治监督机制。具体可从五方面人手： 　　(一)以增强监督意识为前提。之所以强调监督意识的重要，一方面在于这种意识的缺失。另一方面也是依法行政要求的使然。依法行政不仅是法治政府的基本准则。也是人类社会发展的必然趋势。由于权利绝对私有制的时代离我们并不远。与之相联系的心里积淀、习惯模式、价值观念、风俗传统还在延续，因此依法行政首先是要“治官”与“治权”。“治权”就是要使权力受到监督与约束，与此带来的就是权力行使者的利益必将受到限制，从这层意义上来说，加强行政机关的法治监督无异于一场自我革命，而革命必须首先从思想上抓起。一要在全员中树立依法受监督的理念。国家法律法规在授予工商行政管理机关及其工作人员行政职权的同时，也赋予了其履行法治监督的义务，同时还授权了其他权力机关对工商部门实施监督的权力。因此，作为工商行政机关的一员，要把受监督作为一项必须履行的义务，无条件地接受来自内外部的各项监督。二要在领导中树立带头受监督的理念。推行法治监督，领导干部是关键，领导带头接受监督是权力正常运转的保证。各级领导要坚决纠正“上级监督是对自己不信任、同级监督是跟自己过不去、下级监督是对自己不尊重”的错误认识，带头执行各项监督制度，以身作则，当好表率。三要在执法人员中树立重点受监督的理念。要充分认识到法治监督在推进依法行政中起到的关键作用。只有加强法治监督。才能及时预防纠正各类违法违规的执法行为，才能保障公民、法人或者其他组织的合法权益不受侵犯，并为遭受的损害提供有效的救济途径，从而为工商机关树立执法权威与执法形象发挥积极的作用。 　　(二)以创新监督制度为重点。在构建规范有序的工商行政管理法治监督机制中，要把制度建设与创新作为工作的重点，遵循监督与推动相结合、纠正与促进相结合的原则，完善和改进各项监督制度，提高制度的执行力，从而提高监督的规范性、针对性和有效性。一要创新岗位职责制度实现监督对象的规范。通过合理划分行政职权和建立岗位职责体系，明确各个岗位的工作职责

与工作要求，划清岗位间工作联系与界限。实现制度、机构、岗位、人员的有机结合。为后续的监督及责任追究工作奠定基础。二要创新考核评议制度实现监督手段的规范。建立依法行政考评制度是开展法治监督的重要抓手，要通过考核评议制度依法对行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制等逐一加以评议，对行政不作为行为加以扼制，确保各项具体行政行为符合法治原则、合理性原则、公平原则和效率原则的要求。三要创新防范控制制度实现监督过程的规范。围绕事前防范。重点落实好法律、法规实施情况报告、规范性文件备案、规范性文件法律审核等制度；围绕事中控性，重点落实好案件核审、听证等制度；围绕事后纠正，落实好行政复议和行政赔偿等制度。 　　(三)以完善监督程序为支撑。工商行政管理内部法治监督包括一般监督和专门监督，一般监督是由法制部门组织实施的内部上下级、同级之间的监督。专门监督是由纪检监察部门和财审部门实施的行政监察监督和审计监督。在完善内部监督程序中，要统筹好一般监督与专门监督的关系，坚持一般监督的主体化和规范化，专门监督的制度化和常规化，一般监督与专门监督各司其职、综合运用，从而形成监督的合力。具体要把握好以下几个环节：一要保持监督主体的有序。坚持一般监督为主，专门监督为辅；同时注意保持两类监督主体的相对独立性。保证在人、财、物上不受制于被监督的对象，充分享有相应的物质与政治待遇。从而保障监督权的充分行使。二要保持监督过程的有序。各类监督必须严格按照相应的程序进行，做到操作上的合法合理、公平公开与高效便捷。而且被充分信任，具有监督的公信力与影响力。在监督的过程中。一方面要重点把握好“公开”二字，监督活动应当是完全公开的。既包括过程的公开。也包括结果的公开；另一方面也要体现效率原则，及时高效地开展各类监督，避免和纠正因此而产生的违法不当行为。三要保持监督责任追究的有序。确立起监督责任意识，对法律法规所规定的监督职责，监督主体必须自觉认真履行，否则，监督主体必须承担由此而引起的法律责任。因此。要通过建立监督责任追究制，对监督中的失职行为、不作为行为、形式主义行为和滥用职权的行为应予以追究，保证监督权的合法、合理行使。 　　(四)以扩大监督范围为补充。强化工商行政管理法治监督，也应当注重发挥外部的力量，内外结合，补充完善，形成立体化的监督格局。从而提高法治监督的层次与水平。从工商行政管理机关自身来说，一要善于接受社会监督。要通过多种途径、多种渠道积极主动地将所有的行政行为置于民主监督和群众监督之下，虚心听取和善于接受群众的批评与意见。具体来说，要按照《政府信息公开条例》的要求，进一步深化政务公开和行政权力公开透明运行工作，向社会全面公示行政许可、行政执法、人员职责等应当公示的内容，从而为广大群众参与监督提供可能。同时，要积极运用网上审批、办证、求助等信息技术。方便企业和群众办事，为群众监督、社会监督提供便利。认真做好人民来信来访等工作，建立起一个公民、法人、其他组织反映问题、解决问题的渠道。二要敢于接受司法监督。加强与公安、检察、法院等部门的执法协作，建立执法办案联席会议制度和专家咨询委员会制度，提升依法行政的能力。同时，按照《行政诉讼法》等法律法规的要求，提高办理行政诉讼案件的能力和水平，自觉接受司法监督。三要勇于接受舆论监督。舆论监督具有全民“公审”的强大威力，它能及时地把官僚主义和违法乱纪行为置于众目睽睽之下，产生无可抵御的批判力量。因此，要采取走出去、请进来等多种形式向新闻媒体、社会大众推介工商行政管理工作，主动接受舆论的评议与监督。 　　(五)以运用监督结果为保障。具体来说就是要把监督的结果转化为工作的实效，以监督推动整体工作水平的提升。一要把监督结果与评先评优结合起来。通过监督达到激励先进、鞭策后进的目的。将监督结果与单位绩效考核、评先评优等挂钩，将监督结果同个人业绩评定、奖励惩处、岗位调离、选拔任用等结合起来。二要把监督结果与促进工作结合起来。把改进和提高工作水平作为监督的出发点与立足点。对监督中发现的问题，属于制度层面的及时拾遗补缺，属于执行层面的及时纠正制止，属于优化层面的及时完善提高。三要把监督结果与责任追究结合起来。落实好过错责任追究等制度，对于工商行政管理机关及工作人员因故意或者过失造成的错误，应当本着过错与处分相当、教育与惩处相结合的原则，严肃追究相关部门、相关责任人员的过错责任。