把好土地利用政策,促进经济发展方式转变

把好土地利用政策，促进经济发展方式转变

为进一步坚持和落实科学发展观，强化土地利用管理，2010年8月下旬，市国土资源局韩文军副局长带领土地利用、行政审批、交易中心等部门负责同志，就“把好土地利用政策，促进经济发展方式转变”，到清浦区进行调研。与淮安市工业园区管委会负责同志以及清浦分局、工业园区分局领导和机关部门负责同志进行了座谈交流，并实地考察了淮安工业园区市政道路、桥梁等公共设施、拆迁农民安臵小区、部分工业项目开发建设情况。

一、运用土地利用政策，促进经济发展方式转变的基本情况

清浦区行政管辖面积276.8 平方公里，辖区有四个街道办事处，五个乡镇，已开发建设用地面积为4.5平方公里。土地开发率达到85.82%。近年来，该区积极探索利用土地政策，强化用地管理的有效措施，有力地促进了经济发展方式向又好又快转变。探索建立了土地节约集约利用评价考核体系，严把项目准入关，放宽了容积率和建筑高度，严格控制绿化率和建筑密度，不断提高土地开发强度；同时积极推进工业用地“腾笼换鸟”，着力挖掘存量土地的利用潜力，不断提高土地利用效率，从而为全区经济社会又好又快发展提供了较好的用地保障。

（一）统筹安排用地指标，科学保障了项目用地需求 近几年来，清浦区通过强化土地利用总体规划的宏观控制和引导作用，促进工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中，实行集聚发展。坚持建设用地“区别对待，有保有压，精打细算，统筹安排”的原则，体现“控增逼存”的要求，严格控制各类建设用地的规模、结构、布局和时序。通过控制农用地转为建设用地的总量和节奏，抑制固定资产投资的规模和增长速度。在严格执行国家土地利用计划的同时，用地指标优先保证能源、交通、水利等重要基础设施和重大产业项目用地，优先向优势产业、高新产业、以及高产出低耗能产业倾斜，向重点道路工程等城市基础设施项目、进园产业结构优化调整项目和经济适用房、农民征地拆迁安臵房等民生建设项目倾斜，优先保障以多层为主的农民拆迁安臵房建设。特别是对投资达1亿美元的外资及重大民资项目，积极争取省级点供计划，保证项目落户。

（二）强化土地供应管理，推动了产业结构调整与优化 根据国家、省土地供应政策要求，对建设用地项目供应严格实行政策标准。对没有合法的项目建设批准文书一律不供地，低水平重复建设项目一律不供地，严重浪费土地资源的“政绩工程”一律不供地，征地补偿安臵不落实、严重侵害农民利益的一律不供地。通过有保有压的供地政策优化产业结构，限制或防止盲目投资、重复建设。建立了土地利用

“批前早介入、批中严把关、批后重监督”的全程监管机制，从而保证了土地利用政策的落实。同时建立土地市场运行情况定期分析制度，在对土地市场动态监测研究的基础上，合理制定土地供应计划。对符合国家和地方产业政策的重点工业项目、高新技术项目等生产性用地供应予以保障，对列入“禁止、限制供地目录”的项目用地和不符合节约集约用地要求的生产性用地严格禁止或限制。

（三）推进节约集约用地，提高了土地资源利用效率 针对工业化、城市化快速发展带来用地需求旺盛的现状，进一步确立了科学发展的理念，大力推进节约集约用地，以土地利用方式的转变推动产业升级，促进经济发展方式的转变。一是土地单位面积投入强度和产出效益不断提高。对各类建设项目用地严格实行《江苏省建设用地指标（2006年版）》，同时采用用地投资强度和规划指标双控用地规模的管理方式。严格执行工业项目用地标准，坚决杜绝假借项目圈占土地、宽打宽用、浪费土地行为，明确规定除基础设施建设投资外，工业项目用地投资额每亩必须达到180万元。二是积极探索统筹城乡建设用地的有效途径。大力推行城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，既缓解了城市用地紧张矛盾，又促进了社会主义新农村建设。三是千方百计盘活存量建设用地。加大对批而未用、用而不足土地的清理力度，通过强力征收、强势分割、强制收回等手段，采取“退

城进园”、“腾笼换鸟”等手段，加大对占地大、效益差、不符合产业政策、达不到环保等要求的企业关闭搬迁力度，腾出土地用于发展高科技、低能耗、高效能项目。近几年来，该区通过上述方式，盘活存量用地2220亩。

（四）提高土地取得成本，发挥了经济杠杆调节作用。 培育和完善土地市场，是土地利用政策有效发挥作用的条件。近年来，该区通过深入推进土地使用制度改革，提高土地取得成本等来抑制囤积土地、闲臵土地、违法用地，积极发挥了经济杠杆在土地宏观调控中的配臵作用。一是抓好经营性用地招拍挂，土地资产效益充分显现。2005年以来，该区经营性用地挂牌成交64宗，面积5583.43亩，成交总额542535万元。为城市建设、国企改革和被征地农民的补偿安臵提供了有力的资金支持。二是推行工业用地市场化配臵。严格执行江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法和出让土地最低价标准。2007年7月1日以来，全区工业用地全部实行了挂牌出让，工业用地供应的有偿使用率达到了100%。同时，积极探索非国有资本投资的科研设计用地、金融保险项目用地、营利性公用设施用地、营利性教育用地、营利性医疗卫生用地等纳入有偿使用的范围。

（五）严肃查处违法行为，建立了耕地保护长效机制 在把好土地利用政策，促进经济发展方式转变的过程中，关键的一项措施是运用法律手段，特别是土地执法监察

手段。为此，该区认真落实严格的耕地保护措施，同时以开展土地执法百日行动、土地违法违规案件查处专项行动和土地执法卫片核查为契机，依法查处各类违法用地，严格执法，营造了依法用地的良好氛围，违法用地行为得到有效控制。一是强化政府的责任。严格实行省政府出台的耕地保护责任目标考核办法，明确各辖区负责人作为本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积的第一责任人。建立了耕地和基本农田保护规划制度、保护区制度、占用基本农田审批制度、占补平衡制度，从而确保了基本农田“总量不减少、用途不改变、质量不降低”，有效地提高了耕地特别是基本农田保护水平。二是完善土地执法动态巡查督查和发现机制。建立了区局、基层所动态巡查网络，合理划分巡查区域，明确各级巡查频率，将巡查责任落实到人员、落实到岗位。强化国土所的守土责任，实施执法“关口前移”，不断提高违法行为的发现率、制止率和查处率。三是坚决查处土地违法案件。针对一度出现的违法用地抬头，积极采取有力措施，依法依规、从严从快处理各类土地违法违规行为。对违法占地、非法交易，扰乱土地市场秩序的单位和个人，严格按照有关规定及时查处。

二、把好土地政策，促进经济发展方式转变工作中存在的问题

从近几年的实践看，把好土地政策是促进经济发展方式转变的重要方式，这是由我国特定的体制背景和特定的发展阶段所决定的。各地积极运用土地政策参与宏观调控，创新思路，积极探索，取得了明显的成绩，但与国家土地政策参与宏观调控的预期目标相比，特别是与全面落实科学发展观的要求相比，还有许多差距，必须正视和着力破解目前客观存在的一些深层次矛盾。

（一）指标紧张与用地效益的矛盾

在国家加强宏观调控，从严从紧控制规划和计划指标的形势下，基层普遍反映，社会经济发展迅猛对土地需求很大，年度用地计划初次分配到县（区）一般只有300-500亩，很难承载这个地区一年的新增建设用地。此外，用地结构性矛盾比较突出，产业结构调整仍然面临较大压力，就我市来说。工矿仓储用地继续保持较高比重，不少地方以重化工业拉动经济快速增长的态势没有根本性转变，固定资产投资增长较快，产业更新升级仍有很多工作要做。

（二）规划指标与发展空间的矛盾

一是规划指标紧张，社会经济实际发展水平已大大超过规划预期。城市化发展、新农村建设、工业区布局几无空间，规划指标的紧张程度某种程度上超过了计划。二是耕地后备资源不定。从长远发展考虑，需要适量储备补充耕地指标，耕地后备资源不足一定程度上将成为制约发展的瓶颈。三是

农村建设用地整理需要进一步加大力度。我市农村居民点空间分布比较分散，土地利用粗放，农村建设用地整理潜力很大。

（三）保护耕地与违法用地的矛盾

根据国务院文件规定，土地管理和耕地保护是地方政府的重要管理职责。从土地利用管理中存在的问题看，大部分违法占用耕地都是政府行为，甚至少数经营性用地也出现违法用地的现象。社会上依法依规用地的氛围还没有完全形成，土地执法查处的机制虽然建立，但有效落实存在一定难度。在建设用地供需矛盾日益突出的情况下，违法用地无法从根本上得到扭转，少数地方发案率还较高，违法用地的发生有着各种原因，有的是地方利益冲动，有的是因为审批程序繁琐，还有的是因为地方财政紧张等原因。

三、把好土地利用政策，促进经济发展方式转变的建议 经济发展方式转变不仅是我市经济发展所面临的资源环境硬约束日益加剧的客观要求，也是我市经济发展质量进一步提升的必然要求。当前，需要进一步探索和实践运用土地政策参与宏观调控的有效办法，更好地强化土地对科学发展的保障和支撑作用，引导和促进经济增长方式转变。

（一）深化改革，尽快形成有利于与土地利用方式转变的体制机制

一是要建立健全土地供应协调机制。按照“规划控制-计划引导-市场化运作”的思路，以土地的实际供给引导经济建设，结构转型对土地的需求，全面建立科学合理的土地供应调控体系，努力实行“供给引导需求”的土地供应新模式。强化土地利用总体规划的整体控制作用，促进转型升级行业和企业向开发区、工业园区集聚。积极改进规划编制和计划分解方法和手段，将指标分解与土地集约利用水平相挂钩，探索推行以产业发展规划为目标的分类下达用地指标方式。二是要深入推进审批制度改革。建议进一步完善建设用地审批和供应省、市、县三级分级审批制度，市县主要负责强化审批和管理责任，省厅可根据实际情况，将部分审批权下放到市县。通过推进审批制度改革，省、市、县三级各负其职，真正形成促进节约集约用地，促进经济转型升级的体制机制。三是要完善土地资源市场化配臵机制。加快建议能够反映市场供求关系、资源稀缺程度的价格机制、管理体制和利益约束机制，充分发挥价格在节约集约用地、抑制“两高”行业盲目扩张、调整经济结构中的杠杆作用，探索实行工业用地出让区别年期制，积极稳妥推进基础实施和社会事业用地有偿使用。

（二）完善政策，尽快形成有利于土地利用方式转变的正确导向

一是要实施差别化供地政策。在深入研究区域产业更替演变规律、综合土地节约集约利用目标的区域差异性和实现可行性等各方因素基础上，制定区域差别化的供地政策，按照优先发展产业优先供应土地的原则，主动引导产业项目用地投向；同时可根据实际情况对各类建设项目用地控制指标体系进行调整。二是要完善工业企业节地挖潜激励措施。围绕传统优势产业的转型升级，鼓励企业利用现有厂房、土地或通过淘汰后生产能力腾出空间开展技术改造。对工业企业开展技术改造，在不改变土地用途且符合城镇规划的前提下，通过压缩超标的绿地面积和辅助设施用地，扩大生产性用房的，或对厂房加层改造的、利用地下空间等途径提高工业用地容积率的，不再增收土地价款。三是要建立存量土地市场退出机制。降低占地收益提高保有成本，淘汰落后产能企业。在不改变用地主体，不重新开发建设等前提下，鼓励利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业。

（三）统筹安排城乡用地，推进农村建设用地整理 挖掘农村存量土地潜力，通过农村建设用地弥补城市建设用地的缺口，是缓解城镇建设用地紧张矛盾，促进社会主义新农村建设，加快社会经济及城乡统筹协调发展的有效途径。一要解放思想。要按照科学发展观的要求，深入开展农村建设用地整理，引导农民向城镇集中居住，为城市建设提

供发展空间，促进城乡建设用地布局集中优化，真正做到“用土有益”。二要把握方向。在社会主义新农村建设过程中，要谨慎建设新中心村以及村级图书室、体育等基础设施等，避免新一轮的重复浪费。要加大农村建设用地整理复垦力度，促进农民转移到城镇。进一步拓宽城乡建设用地增减挂钩渠道，深入探索研究用足用活挂钩政策，扩大试点规模，将农村建设用地整理建成耕地臵换部分用地指标用于城镇建设，并根据实际情况，做好上述建设用地指标的市内调剂工作。三要集聚资源。开展农村建设用地整理，引导农民向城镇集中居住，着力推进四大要素集聚：一是集聚建设用地资源，把农村散乱、粗放、低效的建设用地臵换到城镇；二是集聚耕地资源，实行大面积现代化的种植方式，大大减少对农业生态环境污染，同时减少沟渠田埂，增加了实际种植面积，有利于农业规模生产和农民致富；三是集聚劳动力资源，增加城镇人口人气，转移农村劳动力，产生新的就业机会；四是集聚市场资源，有利于加快形成新的市场，集中建设公共设施，促进服务业发展。四要持续发展。推进农民向城镇居民转变，要以一定的经济实力为基础。为此，要根据各地不同情况，逐步实施，不断完善管理机制。同时，要给予搬迁农民一定的城市社会保障，以调动农民向城镇转移的积极性。

（四）推进节约集约用地，倒逼经济发展方式转变

坚定不移地走新型工业化道路，以产业升级促进土地节约集约利用，以土地节约集约利用倒逼经济发展方式转变，从源头上缓解土地利用的压力。从严控制建设用地总规模和建设占用耕地规模，继续引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中。强化建设项目用地预审，提前介入项目管理，从源头上引导和控制项目用地。从严审查和监管新开工项目用地，有效遏止重复投资和低水平重复建设。坚持按建设用地控制指标和投资强度要求供地，提高建设用地容积率，鼓励建设多层标准厂房，鼓励企业利用存量土地增资扩股。完善节约集约用地考核制度，把节约用地列入地方政府年度目标考核内容，考核结果与用地计划分配挂钩，作为下达年度新增建设用地计划的一项重要依据。开展城镇建设用地潜力评价工作，把土地集约利用潜力的挖掘从传统的闲臵、空闲土地向城镇低效用地转变，提高土地的经济供给能力。

（五）落实耕地保护责任，保障经济的健康平稳运行 落实地方政府耕地保护责任，对各地耕地保有量和基本农田保护面积等目标考核的结果纳入政府第一责任人的工作业绩考核内容。实行最严格的土地管理制度，坚决杜绝违法用地。健全国土资源与公安、检察院、法院等多部门联合执法制度。加大对土地违法行为快速打击力度。探索推行对违法违规用地责令停工后法院先予执行的有效做法，解决土 11

地违法行为制止难、查处执行难的问题。强化土地执法奖惩机制，将土地执法监察与用地计划分配、建设用地审批挂钩。深入开展创建土地执法模范县活动，实行土地信访重点管理县、土地执法重点管理县制度，进一步健全土地执法监察的长效机制。

二〇一〇年十二月十日 12