福建省福州颁发失地农民补偿新标准

失地农民的现行安置措施

摘要：文章纵览了学术界对于失地农民安置措施的研究，从安置现状，以及现状的不足等角度对此问题进行了分析，最后提出了建立民主决策制度和征用回转制度等七项政策建议。

关键词：失地农民；安置；就业

一、引 言

随着我国社会经济的快速发展，以及城市化、工业化的不断推进，征地范围不断扩大，并且涉及到的被征地农民越来越多，征地工作的大量开展一方面促进了经济的发展，一方面也造成了日益严重的社会问题，尤其是被征地农民的权益保障等一系列问题。据有关调查显示，目前中国失地农民总数在4000万左右，到2030年这一群体将达到1.1亿人。从全国各地的实践情况来看，在征用土地过程中普遍存在着侵犯被征地农民权益的现象，失地农民逐渐成为社会中的一个边缘群体，处于“务农无地、经商无本、务工无厂、就业无岗、低保无份”的极端困境之中。正如陈锡文所言：“农民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，也不是市民，只能是社会游民，社会流民。”可见，失地农民的安置问题，已经成为一个需要刻不容缓地进行研究的重要课题。

二、研究综述

近些年来，关于失地农民的安置问题，学术界已经进行了大量、深入地研究。主要有以下几个方面的观点：

第一，提高征用土地的补偿标准。周森彪，朱海霞（2004）指出，解决被征地农民养老问题的最好方式无疑是在征地补偿中考虑到土地权益的补偿，按市场规则和成本权益合理分配土地溢价。将土地增值的部分按固定的较高比例分配给被征地农民，将农民因土地被征用而丧失的各项间接收益和由此所产生的间接损失都足额补偿给被征地农民。

第二，建立失地农民的社会保障体系。其一，将失地农民纳入城镇社会保障体系。吴刚，孙繁松，张良（2002）认为，将被征地农民纳入城镇社会保障体系是解决安置难、征地难的较佳途径。翟年祥，项光勤（2005）建议具体做法是将征地补偿费直接转变为社会保障基金，把征地农民直接纳入城镇社会保障体系。而舒畅（2005）却分析指出，在现有的法律制度和经济发展水平内，暂不可能实现被征地农民享有城镇居民同样的生活保障水平；其二，对失地农民根据征地性质进行有差别的社会保障安置。吴春建（2001）认为，对于因公共利益征地而失去土地的农民，应该向他们提供以社会保险为核心的补偿方式，以保障被征地人员的未来生活稳定；而对于因市场交易而失去土地的农民，安置与否与安置途径应该由交易双方协商确定。鲍海君，吴次芳（2002）则认为不论出于何种征地目的，都必须对征地农民实施社会保障安置，但在具体的社会保障安置方法上可以有所区别：对于公共利益征用土地的，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。非公共利益占用农民集体土地，用地单位应为失地农民办理失业、大病、养老等保险；其三，建立失地农民独立的社会保障体系。廖文寿（2002）认为对失去土地的农民，应当从征地补偿费和劳动力安置费中提取一定比例由村集体组织用于被征农民的养老保险和医疗统筹，对已全部征用土地并发放劳动力安置费的，可以由政府出一点、村集体出一点和农民出一点的办法解决。李新安（2005）则认为，要出台《失地农民保障条例》，为失地农民提供法律援助和保障，从法律法规上给失地农民提供最低生活保障、养老保障、医疗保障及受教育和培训机会。可是潘诚，张鸿雁（2005）通过对上海小城镇保险模式和浙江社会保险模式的比较分析，从经济学、保险学、城乡一体社会保障制度和城市化四个方面证明了为失地农民建立一个独立的社会保障体系，在理论和实践上都存在缺陷；其四，建立失地农民的养老基金。娄喻刚（2002）认为应该把养老保障费作为土地征用补偿费的重要项目，通过扩大土地征用补偿范围，提高土地征用补偿标准的方法筹集养老基金。

第三，部分学者并未提出具体安置措施，但就失地农民的权益保障方面提出了一些观点。杨翠迎（2004）认为，被征地农民养老保障制度是农村城市化的一项重要配套措施，在缓解征地矛盾、长远地解决失地农民的老年生活问题以及保护失地农民利益等方面，发挥着积极的作用。并通过对浙江省的案例分析指出，被征地农民的养老保障问题应该提早考虑，尽一切可能把问题解决在征地过程中；如果推后考虑这个问题，被征地农民的生活问题，以及由此而引起的征地矛盾会积重难返，这样，不但不利于问题的解决，反而会增加社会的不稳定因素，进而影响

城市化战略目标的实现。福建省农村社保模式及方案研究课题组（2004）认为，农民在出让承包土地或被征用土地的情况下，应当获得某种补偿，并且这种补偿应当被用来为其建立社会保险，这是实现由土地保障向社会保障转变的重要机制。河北省课题组（2005）认为，无论实行哪种原则，都不能忽视的一个问题是土地对农民的三种功能（一是现实生活维持功能，二是就业和发展功能，三是未来风险预防功能）所体现的市场价值是否包含在补偿费用之内。周诚（2006）则认为，对于农地自然增值的分配，应当遵循“全面产权观”，即在农地自然增值的分配中，全面顾及失地农民、国家和在耕农民的农地产权，并据此确定农地自然增值的公平分配。“全面产权观”意味着多个产权主体共同拥有农地权利，各个主体不得越限侵权；国家既是权利主体，又是权利调节者，它有必要代表社会出面调节农地权利。于建嵘指出我国土地制度的本质问题是官权强制民权，失地农民问题的根本原因就在于对农民正当权益的剥夺。

可见，对于失地农民的安置问题，学术界主要存在两种安置措施的争论，一种是建立失地农民的独立的社会保障制度，一种是直接将失地农民加入现有的城镇居民社会保障系统。总之，失地农民最大的问题就是养老、医疗和就业等权益保障问题。虽然国内出现了许多具有地域特色的安置办法，但对于全国具有普遍意义的解决办法尚未出现，具体的安置措施尚需理论界的研究以及实践中的进一步摸索。

三、失地农民的安置现状

（一）征地安置制度简介

全国农村的征地过程中，失地农民安置大致经历了20世纪80年代的招工安置、户口迁移，以及后来对年龄偏大落实不了工作的征地农民采取迁移户口、发放生活费，与目前已全部实行的货币安置三个阶段。

2004年修改的《土地管理法》第四十七条规定，“征收土地的，应按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6～10倍，征收耕地的安置补助费……为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍……土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”。由此可见，现行的法律文件规定的征地补偿费，是按照土地原有用途的平均年产值倍数来测算的，没有体现土地的潜在收益和利用价值，也没有考虑土地对农民承担的生产资料和保障资料的双重功能，更没有体现土地市场的供求状况，不符合市场经济规律。

根据2004年国土资源部下发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，征地的补偿标准是这样确定的：要考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素制定出省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准（这个标准是经过省级人民政府批准执行的）。根据这个标准，再确定给予多少土地补偿费和安置补助费。

对于补偿费用的处置，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归附着物及青苗的所有者所有；征用土地的安置费必须专款专用，不得挪作他用。很明显，失地农民个人能得到的补偿费只是地上附着物和青苗补偿费，只占全部补偿费的一小部分。

（二）当前失地农民的主要安置措施

1. 一次性货币安置

这在1999年以后是我国最普遍使用的征地补偿方式，是指对征地农民实行货币补偿，由其自谋职业，获得生活来源的做法。这种安置方式操作简单，但对失地农民的未来出路缺乏长远考虑，往往难以长期有效地解决失地农民的就业和创业问题，更难一劳永逸地解决失地农民的后顾之忧。此外，土地征地补偿费在被征地集体经济组织和农民之间分配不尽合理，使用管理较为混乱，缺少监督机制，个别乡村层层截留，实际上到农民手中的补偿费用很少，不但不能做到保值增值，往往又成为腐败和官僚主义产生的源头。

2. 基本生活保障安置

是指被征地农民参加社会基本生活保障（养老保险、医疗保险等），获得基本生活来源，所需经费由政府、村集体经济组织和个人共同承担。

3. 社区股份经济合作安置被征地农民

社区股份经济合作方式安置失地农民，就是把股份制的机制引入社区集体经济组织，在不改变土地和其它生产资料集体所有制的前提下，把部分集体资产量化折股到社员，同时适当吸收社员现金入股或以土地承包权折价入股，实行风险共担，按股分红。

4. 建好标准厂房，产权属村，出租获益

是指征用土地中，除了地上附属物和青苗补偿费付给农民个人外，不再支付土地补偿费和安置补助费，由政府修建标准厂房置换村集体土地，并保证其标准厂房返租的最低价（即村集体在其标准厂房出租困难时，也可以按协议价返租给政府）。同时，也可以采用村建设留用地置换综合用房的方式，这种方式适用于开发区、工业园区的征地安置。

5. 留地安置

是指在被征用的土地中按一定比例返还给被征地村合作经济组织，并免缴有关收费，用于发展二、三产业，获得稳定的经济收入。“留地安置”是基层创造的新经验，但这仅在土地资源充裕、经济较为发达的地方有所尝试，多数地方尚未普遍推行，不足以解决面广量大失地农民的安置问题。

6. 住房安置

这种安置方式将集体土地征为国有，以现代化城市小区为标准，在城乡结合部为农民建多层住宅，既可解决被征地农民的安居问题，又能依靠出租多余的房子增加收入，加快失地农民向市民过渡，是尽快解决被征地农民安置问题的有效途径。

7. 调整承包地安置

是指对人均耕地比较多，而被征用土地相对较少的村，对失地农民重新调整分配承包地，保障其生产生活需要的安置方式。这种安置方式不利于规模经营和城市化的推进。

8. 单位招工安置

招工安置是计划经济体制时期延存的一种老办法，是指在按照法定标准支付使用补偿费用后，由企业安置被征地农民，使其就业获得生活来源的做法。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的招工安置和农转非等办法，现在实施起来困难非常大，在实践中已失去原有的作用和意义。

四、失地农民安置措施的不足之处

目前失地农民安置效果不佳，主要是由于征地制度以及征地安置措施中出现的一系列问题所引起的。从表面上看，城市化过程使失地农民成为市民，解决了户籍关系，但实际由户籍制度衍生出来的就业制度、社会保险制度、医疗制度、住房制度、教育制度等没有相应配套，使失地农民成为弱势群体，比城市下岗人员还困难。

首先，就土地征用补偿制度的本质来看，我国现行的土地征用补偿制度实际上是二元社会体制的产物，是为了服从国家发展工业的需要。这项制度虽然一度有利于缩短国家的工业化进程，却是以牺牲农民的根本利益为代价的。在市场经济条件下，这种补偿方式若继续使用，将会极大地侵犯农民的权益，不利于“三农”问题的解决和整个社会经济的平稳发展。这种经济补偿标准形成于计划经济时代，既没有反映出土地的地理位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，又不能体现同一宗土地在不同投资水平或者不同投资情形下出现差别的真实价值，也没有考虑到市场经济条件下土地的增值收益和考虑到失地农民失去土地，由农民转变为市民之后按城市方式生活、生产所需的费用，剥夺了农民分享土地增值收益的权益。

其次，其各项补偿费用的标准都是以年产值的倍数来计算的，而年产值是农作物产量与价格的函数，其高低要受到所处地区的自然生产条件和社会经济条件的影响，而与被征地的区位等影响土地价格的因素没有关系。这不仅违背了市场经济环境下土地价值的体现方式，还将农民获得的补偿与征地前几年的不可控的自然因素联系了起来，造成了补偿费的人为可控性，加大了农民权益可能被侵害的几率，为一部分寻租、投机分子孕育了腐败的温床。

再次，“公共利益”说法造成了被征地农民之间获得补偿的不公平性。根据现行的征地制度，凡是因为公共利益所征得的土地的补偿低于其他土地被征用的补偿。这不仅容易引起部分贪官污吏的寻租行为，假借“公共利益”征地后进行商业用途，以从中渔利，而且这样的补偿制度对于部分因“公共利益”被征用土地而获得低价补偿的农民也非常有失公平。因为，土地对于农民来说，不仅意味着生活保障、就业保障，还意味着由于土地所能享受到的一系列权利，农民从土地上所获得收益只是与土地的肥力、区位等相关，而与被征用后的用途相关性很低，所以“公共利益”的成本由失地农民来承担是不适宜的，因“公共利益”的征地虽然日后会为当地农民的增收带来一定的拉动作用，为当地的经济发展起到一定的推动作用，或者引起了相邻土地的级差地租的提高，但这样的辐射是涉及到一定的区域的，故其成本单独由被征地农民来承担有失公平。

第四，土地利益主体的多元性与农民利益保护的相对脆弱性之间的矛盾。现阶段农地非农化市场的行为主体至少包括政府国土部门、其他相关部门、用地单位、乡镇政府、村、组集体经济组织和农民等，由于土地产权不清，农民作为出让土地价格收益分配博弈中的弱势一方，通常不能充分表达自己的意愿，只能被动接受现实，只能获得打了折扣的征地补偿费。《土地管理法实施条例》规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”；征地要实行公告，但公告是在征地已经批准后再进行的，以至于从某些程度上可以说，《土地管理法》是一部在保护农民利益方面不够完善的法律。而且从征地分配来看，征地补偿款分配的比例是各级政府部门所得大于农民和集体所得，所以近年来，看到土地增值空间扩大，经济较发达地区的农民并不情愿让自己的土地被征用。

第五，现在普遍采用的货币安置对于失地农民来说是一种极端不负责任的安置方式。货币安置方式操作简单，极大地降低了交易成本，虽然补偿费用相对很低，但一次性交付给农民还是较易获得认同的，可是微薄的补偿费用根本无法维持农民今后的正常生活，根据目前的多种估算，最多能够维持2～3年的生活，这不仅会产生一个新的弱势群体，也会威胁到今后的社会稳定。

最后，目前全国各地探索出的一些安置措施大多数出现在经济发达地区，虽然在一定程度上减轻了失地农民的生活负担，但是绝大多数地区的失地农民生活水平较以前有了一定的降低，这既不顺应目前新农村建设的社会背景，也不利于整个社会经济的持续增长。因而就需要国家大力支持、鼓励新的安置方式的出现，以探索出合理的安置措施。

五、政策建议

失地农民的安置问题之所以受到如此的关注，其中一个重要的原因就是失地农民这个群体的特殊性，它是在我国二元经济社会的背景下，在城市化的推进过程中形成的。在征地行为发生之后发生了两个根本性的转变，一个是土地用途和价值的转变，另一个就是农民身份的转变。农民失地，从表面上看是农民失地而导致的就业方式和养老方式的转变，实质上是其社会身份的转变，这种转变包括从务农到第二、三产业的职业转变，从农村到城市生存环境的转变，从农民到市民的身份转变等等。而失地农民的身份转变并非是一朝一夕就能形成的，由于历史和其他一些相关制度的约束，使其成为一个特殊的群体：与传统的普通农民相比，这个群体失去了作为生活依托的、作为生活最基本保障和身份象征的土地，与城市居民相比，他们的思想观念、生活方式并没有发生明显变化。他们与传统的农民没有多大的差别，并因为就业和社会保障问题而徘徊在城市的边缘，还没有真正从农业中脱离出来。因此，征对其特殊性，文章提出以下政策建议：

（一）建立民主决策制度和征用回转制度

为了保护被征地农民的权益，增强征地过程的群众性，建议实行村务、组务公开制度：对征地方案的确定和补偿费用的分配及使用，必须经三分之二以上被征地村民或者被征地村民代表同意。尤其是当只有少数村民的土地被征用时，更有必要让被征地的农民参与决策。同时，为了监督征地单位对被征用土地的使用，提高土地利用效率，还应当建立被征地回转制度，即规定土地在被征用后一定期限内没有使用的，被征地农民有权向土地主管部门申请恢复耕种。

（二）加强村集体资产管理，巩固发展村集体经济

要建立合理的集体经济组织经营管理和收益分配机制，以避免个别人员违法行为造成的集体资产流失，损害失地农民的利益。可以在村民大会或村民代表大会的三分之二以上通过的情况下，将集体资产投资到一些风险较小的项目，以保证其保值增值。

（三）建立合理的征地补偿和利益分享机制

首先，对失地农民进行补偿的标准应不仅仅依据相关规定，应该以增值后的土地市场价值为基础，让农民分享土地增值所带来的利益，同时保障失地农民的基本生活水平。因为，伴随着农地的非农化，土地的价值发生了巨大的变化，并且这一不可逆转的改变将为当地非农经济的发展做出巨大的贡献，离土的农民背井离乡本身就是一种精神上的牺牲，再加上其身份转变所带来的一系列损失，其有权分享土地的增值收益，就像当前大力提倡的农业产业化为农民所带来的农产品增值分享一样，要在尊重农民权益，促进当地经济发展的条件下，建立合理的征地补偿和利益分享机制。

其次，征地补偿安置标准的确定应该以失地农民的实际安置成本为基础，即主要应该以被征地所承载农民安置的实际社会成本来确定，而不是以土地用途来确定，失地农民在失去土地的同时还失去了与土地相关的一系列权益。如，政府对农民的技术、资金、农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这种支持的机会；农民作为产权主体，需要通过村民自治的民主投票和监督行动来制衡村级公共权力，失去土地的农民就自然失去了对村民自治的热情，也就失去了对民主自治权利的追求；此外，土地又是农民行使其他公民权利的基础，失去了土地，农民实现那些与土地密切相关的文化、教育等方面的权利就会受到极大的限制。可见，失地农民的生存权、经济权、就业权、财产权以及政治文化、教育等各方面的权利和利益，均因失地而受到不同程度的损害和影响，所以在确定农民的失地补偿费用时就要考虑到农民的这些隐性利益损失。

再次，征对失地农民的各项补偿不应该以平均年产值的30倍作为上限。因为30年只是目前所确定的一轮承包期的承包年限，而农民作为集体的一员享有的是土地的承包经营权，尚且不论如今政府提倡的不进行承包土地的大调整，即使进行土地承包调整，在一轮承包期满时，大多数农民仍然有权利直接进入下一轮承包期，所以在农民享有终身承包权的同时，不应该以一轮承包期限作为补偿费获得的依据。

最后，要给予被征地农民公平的征地补偿费。即使是公共利益用地，也不应降低征地价，因为其的存在会辐射引起周围地价的上升，这足以补偿其公共利益，且此处被征地农民不一定能分享到征地后的利益。在公共利益用地而降低征地价时，最多只能降低村集体经济组织的补偿标准，而不能随意降低农民个人的征地补偿费。

（四）建立医疗、养老等社会保障机制

我国二元经济体制下，农民的各项权益均与土地有着密切的联系，失去土地也就意味着失去了与土地相关的各项权益，土地对农民的社会保障功能可归纳为以下6个方面：第一，土地为农民提供基本的生活保障；第二，土地为农民提供就业机会；第三，土地为农民的后代提供土地继承权；第四，土地对农民有资产的增值功效；第五，土地对农民有直接收益功效；第六，土地还具有免得重新获取时掏大笔费用的效用。因此，土地相对农民来说就像国企相对工人一样，村集体为农民提供了稳定的就业环境—土地，并且带来了与土地相关的一系列权益，失去土地的农民就像城市的下岗职工失去职业一样成为弱势群体，农民本身就属于弱势群体，故而下岗农民的境况更加糟糕，这就需要社会更大地包容和优待。农民拿到补偿费失去土地和国企职工买断工龄走出工厂一样，实际上都属于失业，虽然农民的征地安置补助费比国企职工买断工龄的补助费高得多，但是工人参加了社会统筹保险，其后顾之忧比农民小，而国家尚未建立失地农民的社会保障制度，即使部分地区建立了社会保障制度，仍然是低水平的、不完善的保障，主要集中在养老保险，却忽视了医疗大病保险和失业保险等城市居民法定必须具有的基本社会保险项目。

从社会公平的原则讲，失地农民承受的社会风险理应由全体社会来承担，然而现实中，由于制度安排的缺陷，社会发展的成本完全转嫁到了农民的头上。在全面建设小康社会和新农村建设的社会大环境下，应该逐渐建立城乡一致的社会保障制度，而失地农民正是城市化进程中的贡献者和牺牲者，理应首先使其加入城市社会保障体系，为全社会的城乡统筹做好准备。可是，目前情况下，国家暂时还不能在农村建立现代社会保障制度。3亿多城市人口的社会保障的兑现，国家财政每年至少要补贴上千亿元，而社保的隐性债务已高达3万亿元，要30~40年才能还清，9亿农民的社会保障问题更是难以解决。因此，我们以为，应该根据财政的现状，集中社会力量，做到工业反哺农业，建立与城市社会保障相似的稍低水平的失地农民的社会保障体系，为以后城乡统筹的社会保障体系的建立做好准备，使农民在就业、医疗和养老保险等方面与城市居民享有同等待遇。

目前，失地农民养老保障制度主要采取“三个一点”的供给模式，即失地农民的养老保障基金的来源由政府、集体和个人三方共同承担，而其资金来源的本质，都是来自于土地价值款。政府出资来源土地出让金，集体承担部分来源土地补偿费，个人承担部分来源征地安置补助费。这种资金供给模式存在的最突出问题是，在现有土地补偿制度及补偿标准偏低的情况下，仅靠数千、数万元的土地安置补偿费，失地农民连目前的生活都难以保障，让失地农民用有限的“救命钱”为其将来的养老缴费有失合理性。应由征地单位一次性缴纳失地农民的社会保障各项

经费（根据国家统一的按失地农民年龄规定的缴纳年限），否则不予批准其在被征土地上的建设权，至于具体的费用来源比例，由征地单位、地方政府、村集体、农民四方商议协议拟定。

（五）建立再就业创新机制

由于失地农民是城市中的弱势群体，故可参照安置残疾人就业的办法，对于吸纳一定失地农民的单位给予税收政策上的一定优惠，或者是向未吸纳一定比例范围内失地农民的单位收取少量的赞助费，以专款扶持失地农民就业计划的执行。因为农民在计划经济时期为工业化做出的巨大贡献，又因为失地农民在当前城市化进程中的突出贡献，号召全社会工业反哺农业，为失地农民的社会保障做出一定的贡献也是合乎情理的。

（六）建立教育培训保障机制

失地农民的弱势还体现在其文化素质相对低下、劳动技能欠缺等方面，建立有效的教育培训保障机制主要体现在两个方面：学龄儿童的接受教育权利和劳动年龄农民劳动技能的培训。农民的子女在城市入学一直以来受到了很多限制，要交纳借读费等各项学杂费，对于承受不起高价的进城农民子女只能在城市非正式学校接受教育，且不说这类学校的教学质量与正式学校的巨大差距，就连其所发放的学历能否得到国家认可都是一个严重的问题，这无形中就造成了“民工的子女还是民工”的恶性循环，他们的子女被无理地剥夺了公平地接受九年义务教育的公民权益。与一般民工的子女相比，离乡进城的失地农民的子女更迫切需要生活所在城市教育部门的无偿接纳就读权益。

对于中青年失地农民来说，就业是其继续生活的唯一途径，因此需要政府利用征地补偿所得支付一定的培训费，帮助失地农民掌握一定的生存技能。具体可由私营职业培训机构投标，中标者负责安排相关培训工作，结业者需参加政府命题的统一考试，合格者颁发结业证书，在全国范围内予以承认，培训机构负责受培训人员的顺利结业，以利用市场机制保证培训工作的保质保量。

（七）改革目前的行政考核体制

我国现行的行政考核体制中对于政府官员的考核主要依靠当地的GDP，在招商引资异常活跃的今天，作为我国最稀缺的资源之一的土地成为大多数地区经济发展最大的生产要素，由于我国相关土地、征地制度的不完善，地方官员出于自身利益最大化的考虑，其行为必然会是想方设法地将尽可能多的农地非农化，这在一定程度上也造成了失地农民的困境，归根结底需要改革目前对各地各级政府官员的行政考核机制，以约束地方政府对土地的掠夺式开发。