试论如何完善基层院检察长列席审判委员会制度

浙江绍兴法律工作者徐良

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“以推进审判为中心的诉讼制度改革”，同时也提出了“加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”。由此可见，在以审判为中心的诉讼活动中，检察机关的法律监督职能提升到了更加重要的位置。

“以审判为中心”一般来讲是指在刑事诉讼各阶段的关系问题上，将刑事审判阶段作为整个刑事诉讼的中心，以期通过审判公正地实现国家的刑罚权①。审判委员会（以下简称审委会）作为法院的最高审判组织，在讨论案件时，更需要受到监督，而检察长列席审委会制度（以下简称列席制度）正好弥补了审委会制度缺乏监督制约的弊端，对于遏制和消除司法活动中隐藏的腐败，对于防止司法权的滥用和保障司法的公平正义，具有特别重大的意义。

但列席制度仍未充分发挥其应有的功效，主要原因在于列席制度本身仍有不少问题存在，未得到切实解决和完善，所以一定程度上阻碍了实践的开展。本文试以笔者所在基层院检察长列席审委会情况为视角，分析列席制度在基层院执行过程中遇到的问题及原因，有针对性地提出完善基层院检察长列席制度的建议。

一、检察长列席审委会制度的现状

图一

上述表格记录了笔者所在基层院近五年检察长列席审委会案件的概况。需要说明的是，考虑到审委会讨论内容有保密要求，本文尽量不涉及个案内容。

二、检察长列席审委会制度存在的问题及原因

（一）列席会议的次数过少。笔者所在院检察长列席审委会平均每年一次，由于次数过少所以监督案件的数量也相应过少，从而阻碍了列席制度效用的发挥，造成此问题的原因笔者认为主要是被制度层面的客观因素所制约。两高《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》（以下简称《实施意见》）规定：“人民法院审判委员会讨论下列案件或者议题，同级人民检察院检察长可以列席：（1）可能判处被告人无罪的公诉案件；（2）可能判处被告人死刑的案件；（3）人民检察院提出抗诉的案件；（4）与检察工作有关的其他议题。”首先，如笔者所在基层院自2013年至今，审查起诉后被法院判决无罪的案件为零，并且实际操作中检察院在审查起诉阶段就会对无罪案件作出不起诉决定，因此“可能判处被告人无罪的公诉案件”在实务中非常少见；其次，“判处被告人死刑的案件”一审最低由中级人民法院审理，而基层院检察长无法列席上级人民法院的审委会；再次，检察院提出抗诉后，二审审理法院除撤销原判发回重审的案件外，基层院检察长也同样无法列席上级法院的审委会；最后，“与检察工作有关的其他议题”这一规定比较模糊、笼统，实践操作中难以有效执行。

（二）启动程序暂无硬性规定。表格中的4起案件均不是由检察长主动提出列席，而是由人民法院通知启动。列席制度发展至今，从1954年《人民法院组织法》中检察长的“有权列席”演变至2010年《实施意见》中检察长的“可以列席”，可知列席制度目前在法律上除上述提到的四类案件法院应当通知检察院列席外，暂无其他硬性启动的规定，且加之实践中审委会讨论的秘密性，如无法院通知，基层检察院实难以执行《实施意见》中“对于人民法院审判委员会讨论的议题，人民检察院认为有必要的，可以向人民法院提出列席审判委员会会议”的规定。这亦是导致列席会议次数过少的原因之一。

（三）检察长的具体职责不明。《实施意见》中较笼统地规定了检察长列席审委会的任务是对于审委会讨论的案件和其他有关议题发表意见，依法履行法律监督职责，但并没有规定应对哪些具体方面进行法律监督。笔者就列席的职责应有的内涵以及是否只是监督审委会程序性活动等问题听取所在院副检察长的意见时，副检察长表示实践中既要针对案件就事实认定、证据采信和法律适用发表实体性意见，更要对审委会有无暗箱操作、违规讨论等程序性问题进行依法监督，但就其已列席的情况看，审委会讨论案件的程序基本均符合规定，因此较担心往后实践中难免会从实体意见发表转向重申起诉意见，如其他一些检察院将列席制度用于重申公诉主张渠道而忽视监督职责的情况已有发生，类似情况亟需引起高度重视，以免深陷扭曲列席制度内涵的误区。

三、完善检察长列席审委会制度的建议

随着以审判为中心诉讼制度改革的不断推进，人们对司法水平的要求不断提高，在现实司法运作中，基层法院审判权的行使和群众的权利义务更直接相关，影响更为重大。因此，我们应更好地完善基层院检察长列席审委会方面的制度，改革和祛除其现有弊端，发挥列席制度名副其实的作用②。建议从以下几点入手：

（一）细化列席制度的有关程序。

1.增加检察长列席审委会的案件、议题范围。在《实施意见》中规定的四种典型类型上，再另行增设、细化基层院检察长列席审委会的案件、议题类型，如：（1）法院、检察院对主要犯罪事实认定、法律适用以及量刑存在重大分歧的案件；（2）经检察院建议，法院决定再审的案件；（3）在本地区有重大影响、社会普遍关注的刑事、民事、行政案件③；（4）经法院、检察院协商后需要由检察长列席审判委员会会议的其他案件；（5）与检察机关密切相关的审判机关完善诉讼工作机制等议题；（6）讨论对类案证明标准、性质认定等实体问题的相关议题。

2.由“可以”向“应当”转变，提升检察长列席审委会的主动性。建议将现行《人民法院组织法》第十条第三款中关于检察长可以列席审委会的规定进行修改，即将条文中的“可以”修改为“应当”和“可以”两类情形。同时，在《人民法院审判委员会工作规则》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》等文件中规定检察长列席审委会时两院相互衔接的工作机制。此外，建议最高法和最高检在《实施意见》的基础上再联合出台规范性文件对“应当”、“可以”列席的情形分别作出具体规定，从而确保列席制度在基层院得到更好的落实。

（二）明确列席制度中检察长的职责。

1.检察长不是公诉人，而是监督者。实践表明，在具体落实列席制度时，一些检察长还是以刑事诉讼中公诉人的角色参与法院审委会讨论案件，未能实现“控诉”   “监督”角色的及时转换，违背了这一制度作为审判监督手段的应有之义。因此，必须彻底转变原有观念，特别是基层院检察长在列席审委会进行法律监督时更要把握好以下两个方面内容：一是监督审委会的各项程序是否符合法律规定进行；二是监督审委会的决定是否是在公平正义的情况下作出。因此，检察长应该对法官介绍案情的全面性、整个会议程序的合法性以及作出决定结论的合理性进行全面监督。同时，检察长也应就涉及案件方面的全部程序或实体问题作出全面的意见阐述，而不能是对起诉意见书或检察建议书的简单重复。

2.检察长不是出席方，而是列席方。之所以称该制度为“列席”而不是“出席”，是因为两者之间有本质的区别：“出席”是指有发言权和表决权的成员参加会议，“列席”是指参加会议有发言权而无表决权。④国家将列席制度作为法律监督的一种方式，再次表明审委会讨论案件的最终表决权应由审委会委员行使。检察长列席审委会时应当尊重审委会依法作出的决定，不得采用任何方式对审委会及委员施加不正当影响，不能代替行使本属于审委会委员的权利。因此在列席时，检察长应当依法正确履行法律监督职责，保障人民法院依法独立行使审判权。

注释：

①王永金：《加强对司法活动的监督—兼论其与以审判为中心的诉讼制度改革的关系》，出自《湖北省检察院党的十八届四中全会精神学习体会》

②蒋炳仁：《检察长列席审判委员会制度研究—兼论检察长列席审委会制度正当性》，《法学杂志》2011年第11期

③山东省肥城市人民检察院课题组：《检察长列席审委会制度研究》，《国家检察官学院学报》第18卷第1期

④查自汉辞网：www.hydcd.com