城市管理中的公众参与探索

城市管理 中的公众参与探索 ｛ 中 薛　 志提 要 ：城 市管 理 需要 公众 参 与 ，公 众 有参 与城 市 管理 的权 利 和义 务 。城 市社 区组织公 众　参 与既为 社 区建设 提供 坚实 的基 础 ，也 有利 于城 管水 平 的提 高 。提 高公 众 参 与要领 导重 视 ，广　 泛 宣 传 ， 同时让 公 众 在 参 与 中得 到信 心 和 实 惠 。 要研 究公 众 参 与 的特 点 、设 计 载体 ，巩 固成　果，不断创造条件，完善公众参与机制。 　 关 键词 ：城 市管理 公众参 与 途 径 机 制　 　 作 者薛 志 中，杭 州 市下城 区人 民政 府城 市管理 办公 室 （ 邮政编 码 ３ 　 ０ １ ０ ３）。 ０ 　随 着 打 造 国 内 “ 清 洁城 市 ”Ｔ作 的展 开 与　 最 深入 ，杭州 各城 区街道社 区的城管 工作 已成 为街道　 工作 中的一项 重要 内容 ，它既 适应 了杭州 作为 构建　“ 生活 品质之 城 ”的新形 势 ，又在加 强城 市基层 政　“ 市 管 理 为 了 人 民 ， 城 市 管 理 要 依 靠 人　 城 民” ，为 了推进城 市管 理 的科 学化 、民主化 、规范　 化 ，必 须调 动公众 参与城 市 管理 的积极性 。公众参　与城市 管理离 不开 社 区。社 区是 自治组织 ，也是组　 织公 众参 与城 市管理 的最 基层 部 门。社 区建设就是　权 建设 ，理顺 条块关 系 ，发挥 整体功 能 ，满 足广 大　人 民公众 （ 包括 外来 务工人 员 ）的物 质和文 化生 活　在政 府 帮助和指 导下 ，依 靠社 区力量 ，利用 社 区资　 源 、强 化社 区 功能 、解 决 社 区 问题 ，强 化社 区事　需要 等方面 增添 了生力 军 ，提供 了可 贵 的经验 。 　一、公 众 参与 城 市 管理 的理 论 依据 和 法律 依　业。社 区最大的力量来源于社区公众 ，既包括普通　 居 民 ，也包 含本辖 区企 事业单 位 ，机关 、部 队 、个　体 Ｔ 商 户 、外 来 务 丁人 员 等 所 有 的人 员 。实 践 证　明 ，城 市管理 离不 开社 区 ，涉及 公众 环境 的问题 ， 　据　“ 环境 公 共 财 产 ” 论认 为环 境 要 素 是 一 种 稀　 缺 资源 ，属 于全体居 民所共 有 。 “ 民环境 ”理 论　 　 公只有 社 区动员 公众广 泛参 与和解 决 ，社 区建 设才 能　认为 ，每一个公 民都享有在 良好环境下生活的权　利。 　有坚实的基础 ；作 为城市管理 “ 四层面”的社　 第区 ，有责任 也有 能力组 织公 众参 与城市 管理 ；提高　我 国 《 法 》明确 规 定 ： “ 民依 照法 律 规　 宪 　 人 定 ，通过 各种 途径 和形式 ，管理 国家事务 ，管理 经　 济和文 化事业 ，管 理社会 事务 ” 。 《 环境保 护 法 》 　 也 规定 ，一切单 位和个人都 有保 护环境 的义 务 ，并　城管水平靠城管部门孤军作战不行 ，也必须依靠社　区发动公 众来 共 同努力 。 　（ ）公 众参 与是城 市管理 的特 性决 定的　 一 首 先 城 市 管 理 为 了人 民 。近 年 来 城 管部 门在　 社 区开展 的背街 小巷 、庭 院改 善 、道路 修缮 、截 污　 纳管 、古井 保护 、公厕 提升 、停 车新政 等都是 为 了　 人 民公 众提 供 良好 的 Ｔ作 、生活 环境 ， “ 　 城管 上水　平 ，百 姓得 实惠 ”。 　有权对污染 、 破坏环境的单位和个人进行检举和控　告 。这 在法 律上 肯定 了公众 参与城 市管理 、监 督 的　 权利 。与此 同时 ，城市 管理有 关 的许 多法 律法 规也　均将公 众参 与的 内容 列入 其 中。 　其次 ，城市管理依靠人 民。环境的改善给公　二 、公 众参 与城 市 管理 的意 义和 作 用　 众 生活带来 便 利 ，提 升 了生活 品质 ，当然分 享成果　７　 ４城 市管理 中的公众 参与探 索　的公众 理应 也要 对公 共 资源 的 长效管 理 提供 义务 。 　再 次 ，大 家 的事 情 大 家 管 。城 市管 理 需 要 公　 众 参与 ，而只有 公众 广 泛参 与才 能显 示 出城 市管 理　 的可持续 发 展 。 　意见 ，虚 心 听取建 议 ，尽量 满 足公 众要 求 ，还请 大　 家献计 献 策 。越是 相信 、尊 重 ，就越 能 激发 广大 群　 众 的主人 翁责 任感 。这样 ，能 使广 大群 众既 能担 当　义务监 督 员 ，为 “ 民心 工程 ” 出谋 划策 ，同时也 可　（ ）公 众 参 与使 城 市 管 理 与 社 区建 设 获 得　 二双 赢　以帮 助城 管部 门向公众 做宣 传解 释 ，还 可 以对 城 管　 工 作 的理解 和 帮助 。 　（ ）广 泛 宣传城 市管理 工作 的重要 性　 二公 众 是 社 会 实 践 的主 体 ，社 会 的存 在 与 发 展　最终 取决 于公 众 ，把 公众 的 积极性 最 大 限度调 动 起　城 市 管 理 的逐 步深 人 ，不 仅 对公 众 有 一 个 理　 解 过程 ，就是 对从 事城 管 、社 区工作 的干部 职工来　 说 ，在 实践 和 理论 上也 有一 个 深化 的认识 过程 。公　来 并合 理地 发挥 出来 ，是 我 党坚 持依 靠群 众 的基 本　 工作 思路 ，也是城 市管理 各项 工作 取 得成 绩 的一 条　基 本经 验 。一方 面强 调公 众 参与 城市 管理 ，让 大 家　众 参 与不 是盲 目地 参 与 ，被 动 的参 与 ，只有认 清 意　 义 ，明确 目的 ，才 能提 高参 与 的主 动性 和积极 性 。 　事 实也 证 明 了这一 点 ，如在 杭 州市 “ 字城 管” 实　 数 施 初期 ，一些 社 区干部 和 企事业 单 位人 员也不 是从　一认 识城 市管 理和 发展 是 自己的事 、 自己的利益 ，使　 他 们 以主人 翁 的姿 态来参 与 自己最关 心 ，也最 迫 切　 需 要办 的事 情 ，体现 以人 为 本 的理念 。另 一 方面 ， 　 社 区在组 织 公众 参 与城市 管 理 中受到 广 大市 民和 新　 杭 州人 （ 来务 工人 员 ）的信任 ，使 他们 感 到有 了　 外 可 以反 映 民声 民意 的渠道 ，有 了能够 解决 问题 的窗　开 始 就 理解 和 支 持 的 ，有 的礼 区 干部 认 为 ，这　是 专业 部 门 的事为 什 么搞 到社 区来 ？有 的辖 区单 位　 认 为工 作 、生 产还 忙不 过来 ，哪有精 力 参加 。有 的　居 民则 认 为与 己无 关 。如 为 了提高 数字 城管 的处 置　口，在参与中增添共 同建设和谐家园的信心。 　（ ）公众 参 与使之 受到 教 育和 鼓舞　 三 通 过 参 与 会 使 公 众 受 到 教 育 和鼓 舞 、珍 惜 爱　 护 自己的劳 动成 果 ，形成 热 爱家 园 、热爱 社 区 、关　心 公共 事业 和城 市 发展 的 良好社 会风 气 。公 众也 在　率 ，及 时解 决 市容 环卫 、园林绿 化 、市 政管 道 、公　 用 设 施 等 方 面 的 问题 ，市 、区 城 管 部 门 和行 政 执　法 、街 道 社 区干部 加强 联 系沟 通 ，通 过 下社 区开 展　 咨询 、上 门走 访 、业 务 培 训 、经 验 交 流 、ＱＱ 台　 平从 中看 到 自己的智 慧和力 量 ，增 强 主人翁 意识 和 责　 任 感 ，积极 投人 于城 市 管理 各项 工作 中去 。 　三 、不断 提 高公 众 参 与 意识 的 有 效途 径　 公众积极参与是城市长效 管理的基础所在 ， 　 而不断 提 高公众 的参 与 意识 则是 调 动公众 参 与城 市　 管 理 积极 性 的前 提 。从 实 践 表 明 ，以下 ３ 方 面 须　 个引起重 视 ： 　 （ ）各级 领 导要 牢 固树 立群 众观 点　 一等途径 ，有针 对性 地 开展宣 传 。从小 的方面说 是 优　 化社 区 环 境 ，保 障设 施 安 全 ，打 造 生 态 环境 的需　 要 ，与 己与 民有利 ；从 大 的方 面来说 ，城市 管理 是　 党和 政府 为 了打造 “ 生活 品质 之城 ” 的一项 重要 工　 作 ，是 城 市发 展 的基础 ，是 抓 民生 、促 发展 ，也 是　生产 力 、竞争 力 。这样 就使 部 门与 街道 社 区 、城 管　工作人 员 与公 众都 感 到 目标 一 致 ，城 市 管理 人人 有　 责 ，大家 既是 参 与者 ，更 是受 益者 ，从 而参 与意 识　 逐步 提高 。许 多社 区无 论在 处 置 “ 数字 城管 ” 问题　 还是 在落 实街 巷保 洁 方面 都表 现 出从未 有过 的关 注　和认 真就 是最 好 的证 明 。 　（ ）要 让公 众得 实惠　 三最 基本 的就是 要 相 信群 众 ，始 终 应 注 意把　 握 ：一 是 一切 为 了人 民 ，全 心全 意 为人 民服 务 。二　是 对 于公众 的切身 利益 采取 严肃 认 真 的态度 ，尊重　城 管 部 门 在 开 展 相 关 ＿ 作 中 ，不 仅 要 向公 众　 Ｔ ＝ 讲 清 参与 城市 管理 新 理念 和具 体举 措 ，也必 须让 广　他们的意愿。比如在实施背街小巷 、庭院改善 、公　 厕 提 升 、截 污 纳 管 等 实 事 工 程 前 ，必 须 深 人 到 社　区开 展 “ 问 四权 ” （ 四 即坚持 “ 问情 于 民 、问计 于　 民 、问需 于 民 、问绩 于 民” ，落实 人 民群众 的 “ 知　 情权 、参 与权 、选 择权 、监 督权 ” ）。通过 座谈 、 　 问卷 调查 、公 示 、接受 来访 等 多种 途径 ，充分 征求　大市 民体会到参 与城 市管理的好处 。口惠而实不　 至 ，必将挫伤公众参 与积极性 ，应 当懂得若欲取　 之 ，必先 予 之这个 道 理 。下城 区河 东路 有 一段均 为　 饮食店家，曾有一个时期 ，因管道堵塞 ，每逢雨天　就成 了小 河 ，造 成低 洼积 水行 路难 ，附近 居 民和行　７　 ５杭州研究 ２ １年第 １ ００ 期　路 人 怨 声 载道 ， “ 字 城 管 ”也 多 次作 为 问题 采　 　 数 集 。区城 管办为尽 快解 决这 一顽症 ，先 是召 集市政　 部 门查 清 了产生 问题 的原 由 ，接着 抓住这 一涉 及公　密切合 作才得 以实现 的 。 　 ４ ．参 与 的互 惠性　城 市 管理 的最 终 目的是 要提 高人 民公 众 的 生　 活 品质 ，使人 民 “ 活更 美好 ” 。因此 ，在鼓 励 无　 生 私奉 献 的同时 ，必须 安排 必要 的资金投 入 。城 管部　 门更 要热 心指 导 、帮 助街道 神 区做好 ＿作 ，如开展　 丁咨询 、提供 物 资 、技 术等服 务 。在群众 有 困难 时 ， 　众切 身利益 的问题 ，多次与所 在朝 晖街道 、虹 团社　区 、店 家沟通 。经 过与相 关人 员一起 坐下来 分 析历　 史原 因 ，踏看 现场 ，牵头 提 出研 究解 难方 案 。沿 街　 店家理解 城管部 门为办理 这件实 事 的诚 意 和努力 ， 　 也 出资 出力 ，办 好 自家事 ，在店 内建 滤油池 ，而后　当做份 内事 ，第 一时 间赶到 现场 ，协助街 道社 区办　实 事 、解 难 事 等 。开 展 一 次 活 动 ，解 决 一 个 问题　安排 市政部 门又 重新埋 设管 道 ，铺 设人 行道板 ，将　污水 通 向道 路市政 污水 网 ，热点 问题终 于得 到彻底　 解决 ，这一 带居 民连声称 好 ，店家 直接受 益 ，也 了　时 ，平 等协 商 ，既讲 清 义务 和责任 ，更要 讲 明权 利　 和 受益之 处 ，使辖 区单位 和居 民都感 到 目标 是一 致　 的 ，责任 是共 同 的 ，利益 是相互 的 ，辖 区单 位和居　民也 就有 了参 与的动 力 。 　却后顾 之忧 。这样 的例子 还有很 多 ，看 到公众参 与　的效益 ，得 到的实 惠 ，参 与 的积极性 也就更 高 了。 　 四 、创造 条 件 ，完善 公 众参 与机 制　 （ ）研 究公 众参 与的新 特点　 一１．参 与 的广 泛 性　（ ）建 立 、完善 和创 新参 与载体　 二群 众 参 与 城 市 管 理 ，需 要 礼 区的 组织 领导 和　协 调 ，因此 必 须 建 立 相 适 应 的 载 体 ，并 不 断加 以　 完 善和创 新 。有 了这样 的载体 ，群众 参 与就有 了依　据 ，既利 于调 动积 极性 ，又便 于发挥 创造性 。 　一由于 街道 社 区职 能 是 综 合性 、全方 位 的 ，决　 定 了公众 的广 泛性 。特别 是街道 社 区不仅具 有辖 区　 内的市场 资源 、社会 资源 ，还有 党 的政 治 资源 ，对　 于组 织公众 参 与优势 明显 。当然 ，广泛 参与 是一个　 实践 过程 ，不可 能一下 子实 现 。广 泛性 的另一 层 意　 思是人 人参 与 ，社 区环境 、城 市环 境是 大家 的事 ， 　是 召 开 会 议 。规 模 大 的请 社 区 内 有 关 专　家 、楼 道党 支 部 成 员 、社 丁代 表 （ 要 是 分 管城　 主管 、卫 生 、绿 化 方 面人 员 ）、居 民代 表 等 一起 参　加 ，共 议共 商 “ 门 口” 的事 ；规 模小 的召集 党 团　 家 组 织 骨 干 、青 年 志 愿 者 和 居 民代 表 ，专 题 讨 论 研　 究 。这种 方式 发扬 了基层 社会 主 义民主 ，体现 了群　 众 参 政 议 政 。 由他 们 对城 市 管理 相 关 ＿ 实 行 监　 丁作督 ，增加 了社 区的凝 聚力 。便 如某社 区在一 次议 事　 中 ，群众要 求社 区能 否创 造条件 ，给大家晨 练 、晚　 练有一 个 比较规 范 的场 地 。社 区领 导带 着公 众意见　涉及 千家万户 和每个 单位 ，人 人有 责 。 　２ ．参 与的层次 性　根 据公 众 的年 龄 、职业 、专 长 ，身 体 状 况 等　条 件 以 及辖 区单 位 的性 质 、任 务 、人 员多 少 等情　 况 ，组织他 们参 与适合 自身 实际 的志愿 者活 动 。例　如打 扫路 面卫生 、清扫 卫生死 角 、植 树绿 化 、清除　 “ 牛皮 癣 ”等 ，注 重参 与的层 次性 就能有 效发 挥各　与管理 河道 的 区城 管办 提 出要求并 共 同商量 。双方　想 群众所 想 ，一 同踏看 了社 区的角 角落 落 ，选 择 了　一处 河边 ，调 整 了绿地 ，充分 利用 了闲置 空地 ，帮　区的群 众 十分开 心 。 　自的优 势 ，参 与 的积 极性 随之增 强 。 　３ ．参 与的合作 性　助社 区建 了一个 可供 近百 人活 动 的 “ 小广 场 ” ，社　二 是 志 愿 者 活 动 。 在 下城 区 ，志 愿 者 活 动可　合作是社会互动 中，人与人 、群体与群体之　间 为达到互 动 ，多方均 有某 种益处 的共 同 目标 而彼　谓 遍地 开花 ，搞得 十分 活跃 。源 于共青 团员 和学生　此相互配合的一种联合行动。在城市管理 中因责任　 为主的志愿者队伍几年问已扩大了几倍。许多青年　 主体的不明 、交叉 ，甚至 “ ｉ不管”肓区，有时没　 人 、共产 党员 们和退 休人 员也 主动 加入这 一行列 。 　有 合作就 难 以解 决发 现 的问题 。强调 合作是 因为要　 形 成合力 才能解 决 的难 点 、热点 问题 。街道 社 区具　 有 这方面 的优势 ，如拆 违章 建筑 、整 治无证 经营 、 　 城市 管理 中涉及 的环 境卫 生 、绿 化植 树等 总是在 活　动 中 唱 主 角 。 打造 “ 清 洁社 区 ” 的 目标 与城 市　 最管理 不谋 而合 。为此 ，社 区充分 运用这 一 载体 ，组　马路市场等 ，无一不是 由于各相关部门和居民群众　 织群众参与。从刚开始的学雷锋 日和爱国卫生月 ， 　７ 　 ６城市管理 中的公众参 与探 索 　到 如今 的几乎 每个 月 都有 大小 规模 不 一 的活 动 （ 劳　作做起 ，联系站站长每天上午就带领社工等人员开　展 半 Ｊｎ巡 查 ，确 保本 社 区街 巷楼 道 ，周边 环境 整　 ｌ－ ，， ｔ 洁卫 生 、整齐 、有 序 、安 全 、安 静 ，及 时处 置 和反　 馈 数 字城 管采 集 的本地 区的 问题 信 息 ，成 为城市 管　 理 的 “ 面手 ” 。他们 建 立 了一 系列工 作 制度 ，还　 多 组 织 突击 队 ，一旦 发 生暴 雨 、冰雪 等气 象灾 害 ，就　 会 像 专 业 队伍 那 样 ，第 一 时 问 赶 到 最 为 困难 的 现　 场 ，解 决 问题 。他 们 的 身 份 并 不 是 城 管 部 门 的专　业 人 员 ，除 了社 区工作 者 以外 ，都 是普 通 群众 ，正　动 ），如打 扫卫 生死 角 、 “ 道 革命 ” 、消 灭绿 地　 楼黄 土裸露 、清除 城市 “ 牛皮癣 ” 、清 洗 马路 上 的公 　共设 施 、植 树等 等 。社 区组织 的志愿 者 活动 号召 力　 强 ，内容丰 富 ，大部 分礼 区都是 一 呼百应 ，其在 城　 市 管理 中是 一支 不可 轻 视 的队伍 。志愿者 活 动在 公　 众 参与 中起 到 了带头 引 导作用 ，也 强化 了公 众参 与　意识。 　 （ ）巩 固城 管联 系站　 三由杭 州 市 人 民 政 府 城 市 管 理 办 公 室 牵 头 ， 　是这 些热 心群 众 在参 与城 市管 理 中发挥 了积极 的作　用。 　２ ０年 统一 在 全市各 街 道礼 区建 立 的城 管联 系 站 ， ０５ 　 是 城管 部 门在社 区的一 个 “ 口” ，同样也 在公 众　 窗 参 与 中发挥 了重要作 用 。近几年 ，城管 工作 重 心下　 移，外延 至全 市各 个社 区 ，成 为社 区建 设 的一 个重　要 职 能 ，既是 联 系丁作 的纽 带 ，也 是解 决 问题 的部　 门 。城 管联 系 站专 人负 责 ，专题 研 究 、专 用 电脑 、 　由 于 注 重 充 分 发 挥 街 道 、社 区和 公 众 参 与 城　 市管 理 的积极 性 ，近 年来 ，杭 州 各城 区市 政市 容 、 　 环卫 作 业 、数 字城管 、基础设 施 、园林绿 化 、停车　 管理 、气象 灾 害防御 等 均正 常运 转 ，并取 得 良好成　 效 ，城 区环境 面貌 明显 改观 ，公 众生 活更 加便 利 ， 　 生 态 环 境 有 效 改 善 。与 此 同时 ，社 区建 设 稳 步发　专 教 专用 ，与 礼 区其他 职 能窗 口人 员有 机 结合 ，有　力地发挥了处理问题和沟通协调作用。联系站工作　的开 展 ，为群 众联 系相 关 部 门解 决 城管 问题增 加 了　 新 的渠道 ，使 公众 参 与城 管工 作更 加经 常 化 和制度　化 ，同 时也加 强 了社 区建 设 的管 理力 度 ，形 成 了社 　展 ，街道实力不断增强。当然这个课题还有许多深　层 次 问题需 要探 讨 、发 展也 不平 衡 ，公众 参 与机制　刚刚起步 ，尚不成熟 ，有待于今后继续在实践中进　 步分 析研 究 ，为营造 一个 全社 会 关心 、全 民积极　一区服务 、治安 、 城管等几大体系 ，推进社区建设再　 参 与城 市管 理 的氛 围而 不懈 努力 。 　 上新 台阶。社 区为了加强城管工作 ， 从街道保洁工　参诸警 ㈣啊 缝展城管模》上： 法学版，９。 　大．探可续 的市理　 ：海 大出社１年 建 《 持发 ：讨 媸 式 　 　　 ９ ８同济大－ 出版社，２ ｏ ￣。 ９ ｏ４ 　 蔡 守秋 ： 《环境 政策 法律 问题 研 究》 ，北京 ：中国政　 吴德 隆、谷迎 春： 《中国城市社 区建设 》，北京 ：知识　 出版社 ，１ ９ ￣。 ９６