基层法院-立案难--一个法律样本的解读

基层法院“立案难＂：一个法律样本的解读

张永进

（西南政法大学司法研究中心，重庆４０００３１）

摘要：基层人民法院作为我国审判机关的前沿，是司法体系的基础，担负着全国法院８０％以上的一审案件的审理任务，在和谐社会构建上起着重要的减震器作用。立案程序则是社会纠纷进入基层人民法院的必经门槛，大量的社会纠纷通过人民法院的立案程序进入人民法院的审理视野，所以解决法院立案难问题的关键在基层法院。在当前司法地方化，缺乏公信力的背景下，基层法院立案难问题更加突出，其中既有司法考核、司法腐败等人为的因素，更有立案制度、监督制度、纠纷机制等制度因素。本文通过一个法律样本的解读，分析具体的司法场景下法院的选择，立案如何成为基层人民法院的一个难题，又应当如何解决。从而推进相关机制改革，完善立案制度，切实维护当事人的诉权。

关键词：基层法院；立案难；法律文本

中图分类号：Ｄ９２０．５文献标识码：Ａ文章编号：１６７４—９１７０１２０１０）０４－００３７－０６

尽管多元化纠纷解决机制已成为学术研究和实务界的热点，但是法院对于纠纷解决的作

用，仍然不可觑视。而立案则是《民事诉讼法》规定的法院解决纠纷的首要环节，也是公民行使诉权的第一道坎，倘若法院不立案，公民的诉权就无法实现，民事权利也就无法得到法律的保护。所以“立案难”现象是学术研究的重要着力点。

一、基层法院“立案难”——研究现状

由于我国大部分民商事案件，主要在摹层法院解决，所以通过研究基层法院“立案难”现象

来探讨我国“立案难”问题，具有一定的代表性。（以下文中所涉“立案难”均指基层法院“立案难”）。所谓“立案难”通俗的理解就是指在符合立案条件的情况下，法院以种种理由推托甚至拒绝立案。当前有关“立案难”现象经常见诸报端，引起了法院和社会关注。ｆｌｌ针对“立案难”现象，学界给与了认真对待。

有学者从《民事诉讼法》的技术操作层面对立案难问题进行了论述：以我国民诉法规定对

于不予立案的裁定可口头做出，堆需记入笔录。然而审判实践中，明显不宜全部适用。我国《民事诉讼法》第１４０条的前三项规定的情形，当事人享有上诉权，如果只是［１头裁定，当事人则缺乏相应的依据，不便上诉。从而建｝义对该条第三款应作适当的修改为：“裁定书由审判员、书记收稿日期：２０１０－０５－０６

作者简介：张永进（１９８６一）男，河北邯郸人，西南政法大学司法研究中心主任助理，硕士研究生。万方数据囱

员署名，加盖人民法院印章；确无必要制作裁定书的，可以口头裁定，并记人笔录；确因情况紧急口头裁定的，应当及时制作裁定书并送达当事人。”１２】也有学者从我国立案制度出发，指出“立案难”的表现大致包括：（１）《民事诉讼法》第１０８条设定的起诉条件过高，某些法院适用该条时掌握过严；（２）某些法院自行规定拔高起诉的门槛；（３）某些法院追求结案率存在“抽屉案”，即法院收到诉状后不及时立案，而将诉状搁置，等有空闲时才进入立案程序；（４）个别法官利用立案审查，故意刁难当事人，不作出不予受理的裁定，令当事人无法上诉；（５）某些法院利用立案审查权拒绝受理某些敏感案件，也往往拒不作出不予受理的裁定。可见，目前我国所存在的“立案难”问题，虽然有《民事诉讼法》第１０８条规定的起诉条件过高、规则较为模糊等原因，但绝大多数问题实际上是出在法律执行的层面，是司法实践对法律规定的背离。这些问题并不是通过引入立案登记制就可以解决的，所以认为，立案登记制难以解决“立案难”的现实问题。１３１也有学者则认为：“我国民事诉讼法第１０８条对当事人（尤其是原告）的规定，则暗含着对起诉当事人资格进行实体审查的要求，尤其是对原告与案件有直接利害关系的要求，对于启动民事诉讼程序的当事人来讲近乎苛刻。……从我国《民事诉讼法》第１０８条的规定看，我国立法与审判实践在确定当事人的标准上采纳的是当事人适格说。这无异于对原告的起诉附加了较为苛刻的条个

案

研件。【４】当然除了民事诉讼内在制度设计的缺陷外，外在的法院考评机制也对法院“立案”产生影响。尽管最高人民法院发布的《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》中明确规定：“人民法院不得因为提高结案率而在年底拒收当事人申请立案的请求。对符合立案条件的，不得延期

立案。当事人对人民法院因此拒收案件或延期立案的，可以向上级人民法院反映，上级人民法院应当核查；对情况属实的，在辖区内应予通报批评。”１５１但是由于法院考评体系的客观存在，导致年底立案难现象盛行。嘲

尽管当前的学术研究很大程度上直面了我国“立案难”的现象，并从法学规范的角度进行

了阐释，希冀通过修订民事诉讼的技术、制度、程序及完善法院的考评机制来改变我国“立案难”的现状。然而对于在“和潴社会”的政治话语下，很多法院总是要积极的走上街头，主动立案，解决纠纷。同这与学者所批评的“立案难”似乎有些反差，然而由于当事人向法院起诉要求法院立案，在很大程度上由于“私人”的性质，再加上我国当前并没有实行立案登记制度，立案是否真的很难，确实是一个在统计上很难把握的问题。笔者为了避免人云亦云的言说“立案难”，试图从社会中客观存在的个案出发，以纠纷解决和规则治理的视角，通过个案的解剖来分析中国文本的“立案难”。②究

二、基层法院“立案难”——一个法律文本的提出

２００８年“１０月２９日，季成陪同来自山东、河南、福建等地区的９名三鹿婴幼儿奶粉受害患

儿童家属，将９份起诉三鹿的诉状递交至河北石家庀新华区法院，共计索赔１３０多万元。法院当场口头表示，暂不立案。理由是，由于此次事件涉及面非常广泛，需要等待政府的赔偿方案，‘到那时，如果当事人对处理结果小满意，还可以再来起诉。’河北石家庀新华区法院立案庭１１月３日下午告诉《中国新闻周刊》。……７大的期限还没过去，不过河北石家庄新华区法院已经公开对媒体表示不会对三聚氰胺事件的赔付案件给予裁定。９月２２日，德衡律师集团（北京）事务所律师季成代理了国内消费者起诉毒奶粉首案，当时收到此案的河南省镇平县人民法院始终没有给出明确答复，而法院相关电话则处于无人接听状态。自三鹿婴幼儿奶粉事件之后，国内已经有多起起诉三鹿集团的诉讼案件，但是截至目前，全国范围内尚未有一起此类诉讼被法院立案，法院也均未出具不予受理通知书。‘实际上三鹿事件发生不久就已经开始着手考虑婴幼儿赔偿问题，方案一直在制定中。’企业重组工作组成员告诉《中国新闻周刊》，‘当时最高法院给了河北省３到６个月的时间，要求尽快解决这个问题，法院不可能一直不受理消费者的诉团讼’。”１８１最高法院行政庭副庭长李广宇在全国两会（十一届全国人大二次会议和全国政协十一

届二次会议）上解释说，“其实对三鹿奶粉案件，最高院并非没有作为。最高法院非常重视，第一万方数据

时间研究涉及的法律问题。分管院长直接负责，带民一庭协调这个事情。因为这个事情涉及的面太大，如果纯粹从诉讼层面，解决起来，不如在中央政府统一协调下用行政手段解决更好。”１９１

在三鹿奶粉赔偿案中，最高法院官员对于法院不受理受害人的起诉进行了解释，从他的描

述中，我们得知：最高法院对于三鹿奶粉受害者非常重视（在当前“和谐司法”的政治话语下，最高法院的重视是“司法为民”的体现），对涉案法律问题进行了研究（业务上的法律技术），但通过协调认为，此案涉及人数众多，案情复杂。然而即使对于涉案人数众多，案情复杂的案件，最高法院也并不能以此作为推脱管辖该案的法律责任，从而得出行政机关处理较为合理的结论。因为依照我国《民事诉讼法》第２ｌ条，《法院组织法》第３１条的规定，对于全国有影响的重大案件最高法院应当管辖。同时根据《法院组织法》第２９条的规定：最高法院只是监督各级法院的审判工作，而非领导，也就是说最高法院无权指令基层法院对于符合法律规定的案件基于行政处理更为合理的理由而拒绝受理。④并且现行法律还规定了对于法院拒绝受理符合法律要求的案件需要承担的法律责任，即可向上级法院提起上诉，上级法院应裁定指令下级法院立案。

法院为什么对于“符合立案条件”的案件公开违反法律规定而不予立案呢？在当前高度强

调“能动司法”和提升司法公信力的政法环境下，而与主流不符呢？正如有学者指出：“法院的‘不立案’不仅阻碍的当事人诉权的行使，而且无疑会构成对司法权威的挑战和司法公信力的削弱。尤其是，当“不立案”造成的司法公信力减低的现实，与现行宪法、法律以及司法规范性文件所彰显出来的庄严的司法承诺形成鲜明比照时，对司法公信力的冲击力会增强。”１１０ｌ

通过对此案的分析不难看出，在处理涉及多数人利益且较为敏感的案件时，法院总是推脱

责任，拒绝立案。如本案中由于三鹿毒奶粉，涉及人数众多，且有政府责任，法院拒绝受理。④当然涉案人员较多，并不是影响法院“不立案”的直接变量。呵见只有人数多，较为敏感，涉及政府一方，且町能造成直接群体性事件的案子才可能出现“立案难”。

三、基层法院“立案难＂——对策研究

１．作为纠纷解决机关的法院

从纠纷解决和规则之治的角度进行分析，我们能够看到除了制度解释外的其它真相。由于

中国现行政法体制中党的直接领导作用，中国共产党对于社会纠纷的应埘政策则会直接影响司法部门的反映。在中国基层法院的院长首先是法院党的干部，且接受同级党委的领导，依照中国共产党《关于实行党政领导干部Ｉ＇ⅡＪ责的暂行规定》，对于发生群体性事件的地方党政领导实行问责制，所以各级党政领导对于发生在本地的社会纠纷的解决要承担首要责任，尽管《宪法》第１２３条规定：中华人民共和围人民法院是国家的审判机关；第１２６条规定人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是作为承担纠纷解决职能的法院，并非对于“应当立案”的所有纠纷都应于解决。

在我国社会纠纷解决机制上是多元的，并且在中国“司法并不是社会正义的最后一道防

线”，所以众多的处理敏感性纠纷解决机制中，法院的“不立案”并不会造成矛盾的直接升级，毕竟还有政府和党委，法院作为审判机关，其掌握的资源较少，且主要适用技术方式来处理社会纠纷，即将社会问题转化成法律问题。这就需要纠纷应该是合乎法律的规则性纠纷，然而在转型期的中国，很多纠纷是非格式化的客观性纠纷。∞１｛把社会和谐等同于纠纷解决时，当纠纷解决成为政法机关的首要功能时，对于法院自身无法解决或者即使受理案件却不能取得良好社会效果的解决，法院常常缺席了。从而法院的缺席造就了“党和政府”的光荣和伟大（毕竟对于当事者来说谁解决问题就感恩谁），而“立案难”则作为一个法律人的问题提了出来。法院为了自身严守法治，遵守规则意识，对于敏感的案件不予理睬，从而当事人也无法通过法律内的监督程序得到救济，而法院并没有公开的违法，且保持了“司法公正和司法为民”的本色，因为它并没有使案子进入法院，从而避免了党政干预及因不能取得社会效果而引起的大众不满。

虽然对于当事人来说，诉权受到了侵犯，但是毕竟可能会获得更高一级党委和政府的关注

万方数据四

或者社会力量的同情。而关注和同情本身，必将开始引导案件的解决，只不过是没有经过法院罢了。所以“立案难”，难点不在法律技术是否完善与否，而在于党把化解矛盾和解决纠纷作为社会治安的综合治理肘，作为党领导下的纠纷解决机构之一的法院，常常面临着如何解决纠纷及解决哪些纠纷的选择。

２．解决“立案难”的对策

（１）彻底废除口头裁定的规定

我国民事案件立案难，很大程度上源于法院的“口头裁定不予立案”，所谓口头裁定不予立

案是指：负责立案审查工作的审判人员对当事人提起的诉讼进行审查，对于符合立案条件的所谓敏感性案件，既不予立案受理，又不出具书面裁定，只是口头告知当事人不予立案的情形。而口头告知不予立案却具有法律依据，堆是很多基层法院甚而连“口头告知”都没有，更奢谈记入笔录。没有不予立案通知书或不予受理裁定书，当事人就无法上诉，上一级法院也无法进行有效立案监督。“口头告知”实质上剥夺了当事人的诉权和通过司法程序解决纠纷的途径，使当事人告状无门，极易引发更大的冲突与纠纷，不利于社会稳定和谐。鉴于此，应在《民事诉讼法》个

案

研

究修改中，彻底废除有关“口头裁定”的规定，将原有立法修改为“人民法院对于不予受理的裁定，必须出具不予立案通知书或书面裁定”，而非有的学者所建议的保留“口头裁定，而及时发放裁定书”，立法修改应该一步到位，避免出现新的问题，从而保障当事人的上诉救济权，也便于人民法院系统内部的监督。

（２）力１１强法院内部监督

根据我国《宪法》及《人民法院组织法》的有关规定，我国上下级人民法院之间是审判监督

关系。所以上级人民法院可以对基层人民法院口头不立案或者立案不作为的行为进行审判监督，一旦基层法院立案不作为，当事人可直接向受诉法院的上一级法院申诉或者直接起诉，上一级人民法院根据当事人所提供的“案件资料”，认为案件符合受理条件的，应当直接受理；受理后可移交其他法院或指定下级法院审理，也可自行审理。通过加强人民法院内部监督，必将极大改善基层法院立案难现状，维护当事人的诉权。

（３）完善检察立案监督制度

人民检察院作为我国法律监督机关，依据《宪法》和《检察院组织法》相关规定可以对人民

法院的司法行为实施法律监督，而目前人民检察院对人民法院民商事案件的法律监督职能主要体现在对人民法院生效判决的抗诉上，而对于人民法院“口头不立案”或“立案不作为”行为并未纳入人民检察院法律监督范围内。基层人民法院立案不作为的行为，是对当事人诉权的漠视，是对法律赋予司法审判权的懈怠，而作为法律监督机关的人民检察院依据现有规定却无所作为。对此，从完善人民检察院法律监督职能人手，扩大检察机关民商事案件的法律监督权。《民事诉讼法》及《检察院组织法》应明确规定检察机关对于人民法院的立案不作为纳入监督范围，对于当事人的申诉，检察机关应于受理，人民检察院立案以后，应当及时指定检察人员对人民法院的立案活动进行审查。对于符合立案条件而法院不立案的，人民检察院应出具法律监督意见书，并根据情节对基层法院的司法懈怠行为进行督促和纠正。

（４）构建多无化纠纷解决机制

当前我国正处于社会转型期，转型期的纠纷并非都具有适法性和可诉性，对于一些政治

性、政策性、敏感性强的案件及历史遗留等问题，法院没有能力解决也解决不好的案件，立法对此应予审慎，不能仅仅出于“接近司法”的美好愿望，而有意降低法院受案门槛，使得一切矛盾纠纷皆涌进法院。因为在这些纠纷中有些案件本身就不能立案，如果立法规定可以立案，其结圆局往往是既耽误了法院正常审判工作，浪费了极其有限的司法资源，又让当事人走了弯路，给

他们增加了不必要的经济负担和心理负担。诉诸法院的纠纷应当具有解决的可能性和实效性，万方数据

从纠纷解决的社会效果出发，有些纠纷通过其他途径予以解决可能会产生更好的社会效果。故此解决立案难问题，应当考虑多元化纠纷解决机制的构建。即法院作为社会正义的最后防线，但并不等于要包揽一切社会纠纷。通过人民调解、仲裁程序、行政调解、专门机构等前置性程序的参与，形成党委领导、政府支持、司法能动的纠纷解决机制构建。从而使司法成为纠纷解决机制中最后一道防线，避免本已孱弱的司法形象因法院难以立案而使当事人丧失对社会公正的信心。纠纷解决分流机制的建立使得立案难问题从根本上得到解决。

四、结语

当纠纷解决成为司法的首要目标，法院对于通过纠纷解决而形成的规则治理就显得并不

重要；当司法廉政文化匮乏，希冀法官通过司法技术和司法知识解决基层法院“立案难”问题，无异于缘木求鱼。“立案难”与其说是法律制度的缺陷和不足，还不如说是国家纠纷解决政策在司法上的体现，是司法廉政文化缺失的反映。法律规则在社会纠纷中的实践，必然在特殊的政法背景下有所改变，而这种折扣性的改变总是能激发学者完善法律制度的激情和对理想法治的憧憬。

注释：

①我国《民事诉讼法》第１４０条规定：裁定适用下列范围（一）不予受理；（二）对管辖权有异议的；（三）驳回起诉；（四）财产保全和先予执行；（五）准许或者不准许撤诉；（六）中止或者终结诉讼；（七）补正判决书中的笔

误；（八）中止或者终结执行；（九）不予执行仲裁裁决；（十）不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文

书；（十一）其他需要裁定解决的事项。对前款第（一）、（二）、（三）项裁定，可以上诉。裁定仔由审判员、书记员

署名、加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。

（９本文的分析框架借用苏力老师在《送法下乡——中国基层司法制度研究》所探讨的基层法院主要的两种职能即纠纷解决和规则之治。参见：苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社２０００

年版。

③参见：《民事诉讼法》第２１条：最高人民法院管辖下列第一审民事案件：（一）在全国有重大影响的案件；（二）认为应当由本院审理的案件。《法院组织法》第２９条：最高人民法院足同家最高审判机关。最高人民法院监

督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。第３ｌ条最高人民法院审判Ｆ列案件：（一）法律、法令规定

由它管辖的和它认为应当由自己审判的第一审案件；（－－）对高级人民法院、专门人民法院判决和裁定的上诉

案件和抗诉案件；（三）最高人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。

④相似案件：如２０１０年３月１９日下午，一位怀疑自己孩子受到问题疫苗伤害的家长来到太原市迎泽区人民法院，欲起诉位于迎泽区的山西省疾病预防控制中心和北京华卫时代医药生物技术有限公司，被明确告知

“不立案”。而早在去年１月，另一位来自山西吕梁的家长向同一法院提交民事起诉状，请求法院判令两被

告赔偿，法院至今既不立案，也不驳回；去年８月，７位家长还来到法院门前击鼓“要求立案”，但也没有任何

效果。此外，另一位来自山西吕梁的家长王明亮也在去年１月向太原迎泽区法院提交民事起诉状，请求法

院判令山西省疾病预防控制中心和北京华可时代医药牛物技术有限公司二被告因其子注射二类变质乙肝

疫苗致死的人身损害各项费用共计３９０２８５．３４元，精神损害抚慰金５万元。易文龙和下明亮表示，法院至今

既不立案，也没有驳回。（参见：“山西数名家长就问题疫苗到法院请求立案被拒”，载《广州１３报）２０１０年３月

２１３。）

⑤如在涉及众多农民工讨要上资等可能引发群体性纠纷的案件中，法院总是积极立案。参见注释②。

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责任编校崔洁

Ｓｔｕｄｙ

个案研究ｏｎａＳａｍｐｌｅｏｆＬａｗ：ｔｈｅＤｉｆｆｉｃｕｌｔｙｉｎＦｉｌｉｎｇＣａｓｅｓｉｎｏｆＧｒａｓｓ－ｒｏｏｔｓＣｏｕｒｔｓＺＨＡＮＧＹｏｎｇｊｉｎ（ＣｅｎｔｅｒＪｕｓｔｉｃｅＳｔｕｄｙ，ＳｏｕｔｈｗｅｓｔＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＬａｗ，Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ４０００３１，

Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＡｓｔｈｅｆｒｏｎｔｉｅｒｏｆＣｈｉｎｅｓｅｊｕｄｉｃｉａｌｏｒｇａｎ，ｇｒａｓｓ－ｒｏｏｔｓｐｅｏｐｌｅ’ＳｃｏｕｒｔｓｃｏｎｓｔｉｔｕｔｅｔｈｅｂａｓｉｓｏｆＣｈｉｎｅｓｅ

ｃｏｕｐｓｊｕｄｉ—ｐｌａｙｃｉａｌｓｙｓｔｅｍａｎｄｓｈｏｕｌｄｅｒｔｈｅｈｅａｒｉｎｇｔａｓｋｏｆｍｏｒｅｔｈａｎ

ａｎ８０％ｏｆｔｈｅｆｉｒｓｔｔｒｉａｌｃａｓｅｓ．Ｇｒａｓｓ－ｒｏｏｔｓｐｅｏｐｌｅ’Ｓａｉｍｐｏｒｔａｎｔｒｏｌｅｏｆａｓｈｏｃｋａｂｓｏｒｂｅｒｉｎｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆ

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四

万方数据

基层法院"立案难":一个法律样本的解读

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英文刊名：

年，卷(期)：

被引用次数：张永进， ZHANG Yongjin西南政法大学,司法研究中心,重庆,400031廉政文化研究ANTI-CORRUPTION AND INTEGRITY CULTURE STUDIES2010,01(4)1次

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10. 李绍章 论"只收状子不立案子" 2010

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3. 伍贤华. 肖国耀 民事立案检察监督初探[期刊论文]-行政与法2001(3)

4. 李晓东 案例指导制度与社会管理创新一以人民法院积极参与为视角[期刊论文]-上海政法学院学报：法治论丛2011,26(5)

5. 谭同学. Tan Tongxue 社会人类学视角下的乡村法律实践者——以楚镇司法所为例[期刊论文]-云南大学学报（法学版）2008,21(1)

6. 高文新 探索事物本性 推进法律实践——《司法理论与司法模式》评介[期刊论文]-河北法学2008,26(1)

7. 蒋月. JIANG Yue 我国人民法院应当设立劳动法庭[期刊论文]-河北法学2007,25(11)

8. 游训龙 关于设立民事立案检察监督的理性思考[期刊论文]-广西社会科学2002(3)

9. 谢小岩 龙岩市基层法院人民陪审员制度实证研究[期刊论文]-合作经济与科技2011(10)

10. 黄小康 基于丰泽法院的司法与当事人-公众关系的探讨[学位论文]2008

引证文献(1条)

1. 李星星 行政诉讼立案难原因的类型化分析与破解对策[期刊论文]-工会论坛--山东管理学院学报 2013(6)

引用本文格式：张永进. ZHANG Yongjin 基层法院"立案难":一个法律样本的解读[期刊论文]-廉政文化研究2010(4)