村官违法违纪调查报告

日前，全国村干部廉洁自律建设专项督查调研组，分赴河北、江苏、青海、湖南等8个省进行了督查调研。

　　全国村务公开协调小组办公室主任詹成付表示，近些年，中央对“三农”问题的支持力度加大，有力地促进了农村经济发展和社会进步，但在一些地方，村干部违法违纪问题也凸显出来，并造成上访不断。这些问题引起了中央领导和社会各界的普遍关注。这样大规模的督查调研村干部违法违纪，在近些年尚属首次。

　　记者在湖南、辽宁走访了6个市7个县，通过直接入户调查，掌握了大量第一手资料，并探讨了村干部违法违纪的原因及其解决之道。

　　违纪违法村干部“一把手”居多

　　曾连续三届当选沈阳市人大代表，并多次获得全国、省、市劳动模范称号的徐宝文出事了。

　　徐宝文出事前是辽宁省沈阳市东陵区前进乡望花村党委书记、村委会主任、望花集团公司总经理。

　　几年来，有关部门曾根据群众的举报多次对徐宝文进行调查。调查组七进七出望花村，由于来自各方面的阻力，未能发现大的问题，致使愤怒的村民到省级机关上访近百次，进京上访20多次。

　　去年，沈阳市纪委排除各方阻力，会同信访、审计、公安等部门组成联合调查组，发现徐宝文在1998年，借所承包的村办集体企业望花啤酒厂转制之机，非法占有国有和集体资金1393万元。此外，他还有多起贪污受贿行为，违纪违法所得总计3124万元和8800美元。徐宝文现已被移送司法机关。

　　这只是村干部违法违纪典型案例之一。

　　湖南、辽宁两省纪检监察部门向记者提供的数字表明，xx年以来，湖南省共立案查处村干部违纪违法案件2996件；xx年以来，辽宁省共立案查处村干部违纪违法案件2975件。

　　在调研中，记者发现，违纪违法的村干部大
部分是在村里掌握实权的村支书、村委会主任和村会计，违法违纪涉及的数额少则几千元，多则几十万元、几百万元，甚至几千万元。一个显著的事实是，两省村干部违纪违法的主体，以党支书兼村主任的“一把手”居多，占村干部违纪违法案件总数的90％以上，民怨极大。

　　这些案件主要表现在利用职权，以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款，救灾救济、扶贫优抚款物以及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地等，贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等。

　　村干部违法违纪作案手法五花八门。有的相互勾结、合伙作案；有的收入不入账，直接侵吞。有的手段相当隐蔽，如以发补助、奖金的名义将公款私分，或借待客、跑项目、购物资等事项，虚列开支、虚报冒领；还有的设账外账，公款私存等等。

　　在调研中，记者发现，村干部违法违纪的现象十分普遍，有的情节甚为恶劣。督查组将其归纳为7种：一是借宗族势力，“拳头当权”，恃强欺弱，肆意侵犯村民人身权利；二是滥用职权，在土地转让、承包、处理纠纷、审批宅基地、计划生育指标等工作中卡拿索要；三是独断专行、办事不公开、不公正、不公平，剥夺群众的知情权、参与权、监督权；四是发包土地、工程，优亲厚友，以权谋私；五是参与赌博、挥霍公款；六是在任职期间外出打工，对村务疏于管理，失职渎职，造成严重后果；七是在换届选举中，制造假选票，进行不正当竞争，甚至贿选。

　　村干部违法违纪区域分布相对集中，主要在经济发达的城乡接合部和封闭的欠发达村。

　　经济发达的村，违纪违法行为主要表现在土地补偿、企业改制、选举和村务管理上，多体现为利益之争。而在欠发达地区，多是作风霸道、仗势欺人。

　　记者所在的调研二组组长，中组部全国基层党建协调小组办公室主任常月英深有感触地说：“村干部工作在基层第一线，我们一方面要关心他们，另外还要加强严格的管理和监督。基础不牢，地动山摇！”

　　村民自治负重前行

　　曾含泪上书总理，痛陈“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的李昌平在他的《我向百姓说实话》一书中，曾发出“24个为什么”的呐喊。呐喊之一就有“为什么法律允许村民自选村主任，而农民满意的村主任却越来越少了？”，“为什么法制越来越完善了，农村上访的人却越来越多了？”

　　尽管李昌平早已离开了湖北省监利县棋盘乡党委书记的职位，但他的疑问依然悬挂在中国乡村的地平线上。

　　当村民自治遭遇“386170部队”

　　辽宁省纪委纠风室副主任黄建华曾暗访过该省一个县的20户农民。村民告诉他，现在农村“脑子好的上学去了，脑子活的经商去了，健康的小伙当兵了，会手艺的打工去了，女孩子漂亮一点的也进城了”。

　　面对记者，黄建华叹了口气：“有的村，你要想找一个像样的人谈话都很难。8个党员7个牙（当地民谚，形容留守在农村的都是老人）！要选出像样的村干部谈何容易。”

　　在湖南，情形也不容乐观。

　　湖南省醴陵市官庄乡的乡干部反映，他们那里是“386170”部队（指
妇女、儿童、老人）。“在这种情况下，能留在村里被选上当村干部的，也只能是矬子里拔将军，同时，许多村支书仍是老党员，后备党员严重不足。”

　　湖南省有关部门曾调查过150名村民对村干部的评价，结果是：认为村干部能胜任或基本胜任本职工作的仅有26人，占17％。

　　抚顺市顺城区会元乡党委书记赵连生说，当前，在农民文化水平、法律水平都比较差的情况下，一些由宗族势力选出来的村干部，并不是村民真正想选的人。

　　辽宁省民政厅纪检组组长杨军则直言不讳：“在东北，你一进村，看房子谁家最好，肯定是村干部家。”

　　有一个村，原村干部工作作风霸道。后来村民一赌气选出来的村主任连小学文化都没有，大字不识一个。乡里有事，通知这位村委会主任到乡里开会，他从来不参加，说：“我是选出来的，你们想开会就到我村里来开！”

　　辽宁省抚顺市碾盘乡乡长张灵高的感慨是：“最先进的法律面对最落后的人群。”张所称的“最先进的法律”是指我国从1998年开始实施的《村民委员会组织法》。

　　民主治村、村务管理，该怎么办，按什么程序办，法律规定得清清楚楚。但目前一些村干部的综合素质不强，有的平时不学法，遇事不懂法。辽宁一村委会主任多次截留、挪用公款高达385万元，直到立案后，才知道触犯了法律。

　　湖南省衡阳市石鼓区计生局长刘卫国说，当前村干部年龄结构大，思想陈旧，后备干部严重不足。一些村干部经海选产生以后，坚持原则性不够，因担心下一次选举的选票，遇事不敢挺身而出。

　　谁来监督村官

　　村干部作为一个特殊群体，到底由谁来管，没有谁能真正说清。

　　大连市民政局副局长惠安成说，到目前为止，还没有明确哪个部门是管理村干部的主管部门，都管，又都不管，对村干部没有有效监督。

　　惠安成分析，村干部不同于公务员，不同于企事业单位领导，又不同于个体私营企业主，到底由哪个部门来管？是组织部门还是人事部门？还是民政部门？目前，许多村书记和村委会主任是“一肩挑”。在农村，工作方法往往是家长制，一个人或少数人说了算，这是村干部不能廉洁自律，走向犯罪的一个重要原因。

　　民政部基层政权和社区建设司农村处调研员韩全永认为，对于村干部，当前有关部门是按职能分工各管一段，缺乏协调机制。组织部门管党建，民政部门管选举，农委（农经）管集体资产和离任审计，违法违纪归纪检监察部门，刑事案件归公安，连村干部的基本情况和统计数据也要几个部门相互来凑。

　　其次，由于政务繁忙，人手不足，各部门对村干部违法违纪问题，基本上持“民不举，官不究”的态度。

　　以辽宁省抚顺市为例，该市基
层农业经管站的编制一般只有两个人，平时应付各种报表都很紧张，兼顾村干部的审计工作，就更吃力，遇上年度村委会集中换届（离任）审计，三县四区580个村，2140多个村干部，根本审计不过来。

　　从对两省的调研情况来看，乡镇 一级，对村干部监管则持“三不”态度，即“不能管，不敢管，不愿管”。

　　有的乡干部反映，按照法律规定，乡镇与村委会是指导关系，不是领导关系，政府不能对村干部进行监管。

　　有的乡镇领导说，很多村干部是乡镇的人大代表，乡镇干部要接受人大监督，管多了对自己不利，在监督上有顾虑。

　　在调研中，许多村民反映，村干部的违纪违法问题查处难度大，主要是人情干扰。有的乡镇干部与村干部有利害关系，乡里领导不但不愿管，有的甚至还会去四处说情包庇。

　　湖南省常德市一位人大代表说，大多数村干部违纪违法的背后往往都有着错综复杂的背景，包含着权力之争和利益关系。一些群众意见大、媒体曝过光、长年久拖不决的村干部违法违纪问题，往往都和少数地方政府领导的袒护有关。这造成了有些村干部违纪问题自恃“后台硬”不怕查。

　　“5％的村尚未实行村务公开”的背后

　　湖南省民政部门提供的数字表明，截至目前，湖南省有5％的村未实行村务公开。“村干部违纪违法问题的背景和成因十分复杂，这与村里的民主氛围、村务公开透明的程度密切相关。”中组部组织局三处干部鲁晓东说。

　　在一些经济发达地区，尽管取消了“三提五统”，但村级的支配权仍然很大。许多村的大小经济实体都由村里直接或间接支配，村干部可支配财力相当可观。

　　在经济不发达地区，由于近年来国家宏观调控向农村倾斜，政府粮食直补等转移支付款和土地等各种补偿金均数额较大，一些政策明文规定由村级集体负责分配。“招待费是个筐，什么都能往里装”，辽宁省有一个村子叫康乐村，该村原村主任光招待费平均每天289元。村级财政管理的混乱，使得村民自治流于形式。

　　过去基层政府主要精力放在抓民主选举上，对村务公开、民主管理，许多地方目前还处于制定方案和试点阶段。

　　同时，村务公开也缺乏具体的操作规范。在调研中基层干部反映，现在，上级对村务公开只规定了一些原则，没有具体明确的制度规范，不便于操作和监督。

　　调研组进村看到的事实是，各村对于村务公开，什么做法都有，弹性较大。有的村财务只按会计科目公开，群众看不到每笔开支，难以发现漏洞。很多地方对干部的财务审批权限没有规定，有的村干部自行对村支书、理财小组和村民代表会议的审批额度分别划杠杠。

　　除了村干部愿不愿意民主公开，还有村民想不想参与，会不会监督的问题。从调研组接触到的一些村民看，有些人认为只要不向自己收钱就行，对村里的事不关心。

　　湖南省第6次村委会换届选举已接近尾声，又一轮轰轰烈烈的村干部海选落下帷幕。那些因村级收入没有保障而导致的“空壳村”，基本上村里保持运转很难，属赤字运转。

　　据湖南省民政厅副厅长唐伯玉介绍，湖南省近80％的村没有任何经济积累，村平均负债18万元。

　　而辽宁省某县121个村，发生各种债务600万元。辽宁省规定，村干部借贷，谁借谁负责偿还。因此，村干部见到村里账上有钱就还债。丹东市长山镇山北村干部违规使用土地补偿费15万元，用途是垫付统筹款，抵充基础教育达标费、报销往年积累餐费等。

　　近期，湖南、辽宁两省对农村债务问题都进行了初步清理工作，但难度很大。久拖不决的村级债务问题，仍然是村干部违法违纪的一个诱因。

　　还是要靠民主解决问题

　　民选是关键，公开最有效，监督不能少

　　7月7日下午，中组部全国基层党建协调小组办公室主任常月英在辽宁省丹东市振兴区浪头镇滨江村，不断地向在座的村民发问：“对于村财乡管这一做法，大家有什么想法？”“村财乡管好是好，但乡里不能把村里的权给剥夺了，应主要放在监督上。”“你们中间有村民理财小组的成员吗？”“有，我是，我来说一说。农业税取消以后，农资上涨15％～20％左右，导致农民每亩种地成本上涨60元左右，农民没有得到什么实惠，这对农民增收显然不利。”

　　辽宁省民政厅纪检组组长杨军说，当前农业税取消之后，农村普遍存在“五好五不好”：“农村土地承包30年不变好，但一点不能变不好。”村干部容易在村里的机动土地上出问题。“农村税费都取消好，但村里没钱一点事办不成不好”。“一事一议”如今在村里很难办，村里还是有点提留好。“粮食直补农业好，但这头补，那头掏，农资水涨船高，政府不管不好。”“民主自治好，但没有监督不好”。有的村分几个派，村里要想定制度很难，连县里省里甚至中央下的文件都不认。

　　湖南省委组织部组织指导处处长邓群策建议：“一些村干部只求过得去，不求过得硬。当前非常关键的是村财务公开和民主知情权、监督权，这还是要用民主的办法来解决。”

　　在两省的村干部违法违纪案件，村民的土地补偿费被占用层出不穷。辽宁省丹东市国土局副局长程绍振建议，征地补偿费应用于被征地的村民组，不要村里统一使用，否则有失公平性。比如，某个村有5个村民组，此次征地只涉及到一组和二组。补偿费若由村里统一使用，对这两个组就不公平。

　　针对村干部人数众多，居住分散，工作流动性越来越大的状况。湖南省临澧县等地的干部深有体会地说，要管好村干部，“民选是关键，公开最有效，监督不能少”。

　　也有一些基层干部认为，目前村级组织“三合一”（党支部、村委会和集体经济组织）的体制，导致村干部的权力膨胀，实行“一肩挑”更容易形成“一言堂”。这种架构，在农村经济不发育的情况下问题不突出，但当经济发展到一定规模，就会凸显弊端。

　　常德市石门县一位乡长则说，尽管中央现在对农民重视了，但除了种粮直补以外，还应该集中一些钱，在农村兴修水利，办大事。

　　法律应界定何为贿选

　　从两省调研的情况看，在村委会换届选举中，村干部贿选问题屡禁不止，一方面反映了干部素质低，另一方面由于法律和制度本身不完善，贿选难以认定。“中央的政策好象都把农民当作大学生。对农民，不能搞复杂的程序，要简单易操作。”一位村干部这样说。

　　有的基层干部反映，《村民委员会组织法》对村干部的任职条件不加限定也值得思考。凡是未被剥夺政治权利的就能当村干部，有些因偷税漏税、账务不清已被关押，或刚刑满释放，或被检察院免予起诉的人也当选村委会主任，这些人如何领导村民民主自治？

　　更有甚者，少数村干部依靠黑恶势力称霸一方，致使村委会难以如期进行换届选举。目前，仅湖南省衡阳市就有67个村委会因情况复杂，未能换届。辽宁省村委会换届选举去年已基本完成，但因同样的情况，至今尚有40多个未能换届。

　　湖南省民政厅副厅长唐伯玉表示，当前，应积极研究解决好选举中的突出问题，尤其要明确候选人的条件，这是选人用人的关键环节。要对村级组织换届选举工作进行认真总结，研究制定相关法规政策，进一步规范和完善参选人竞选行为规范、村委会成员罢免等程序，促进农村民主选举健康发展。

　　村干部管理的“四个民主”

　　在两省的调研中，调研组认为，村干部管理最有效的途径是由村民进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这“四个民主”。

　　一些地方干部对农村选举中出现的一些问题有想法，认为民主是非常现代化的东西，农村群众素质低，不适合搞民主。但多数干部认为，民主选举好于任命制，因为责任与权力来源是相联系的，任命的干部只对上负责，选举的干部则必须对下负责。

　　在管理和监督上，各地也有不少新的尝试。湖南省从1997年以来，一直坚持民主评议
村干部制度，辽宁省实行村“两委”（村党支部和村委会）职能分工，并开展党员“设岗定责”活动。

　　此外，加强和改善村干部教育培训，全面提高村干部队伍素质也是解决之道。村干部自身的综合素质是拒腐防变的根本。

　　还要加大培养选拔农村后备干部的力度。要进一步扩大选人视野，拓宽选人渠道，积极探索从农村致富带头人、退伍军人、回乡大中专毕业生、外出务工经商人员、农村专业经济合作组织和行业协会成员中培养选拔村干部。

　　同时，指导各地采取面向社会公开招聘、选调大中专毕业生、选派机关干部到村任职等形式，充实农村基层干部队伍。利用远程教育手段，对村干部开展依法民主治村、民主兴村的系统性教育培训。

　　实施“村务公开阳光工程”，加快拒腐防变机制建设。“阳光”是抑制“腐败”最有效的手段。推行村务公开、民主管理，是继政务公开之后的又一项“阳光工程”。要尊重农村干部的首创精神，并尽快明确界定和划分村“两委”的工作职责。

　　加大群众民主监督的力度。进一步健全和完善村务监督制度、村民民主理财制度、村级财务收支审批制度、村级事务民主决策制度和民主评议村干部制度，切实保障村民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，强化对村干部的监督制约。目前，在湖南衡南、怀化等地，有些地方的群众开始评选“最不满意的村干部”。

　　理顺村干部管理体制。建立由纪检监察部门牵头抓总，组织、民政、涉农有关部门和司法机关密切配合的体制，将村干部管理工作纳入党风廉政建设体系，形成各相关部门齐抓共管的工作格局。要进一步明确乡镇党委政府对村级组织监督的职责，对监督不力造成严重后果的，要严肃追究乡镇党委政府和相关工作人员的责任。

　　化解村级债务，健全激励机制。村级债务是农村普遍存在的一项隐患，不能久拖不决。要认真研究解决农村基层组织面临的不良债务和资金运转困难问题，采取有效措施，化解乡村债务。

　　要积极建立健全村干部激励保障机制，落实村干部的待遇，为他们创造良好的工作环境和条件，逐步建立村级组织自我运转的经费保障机制，使村干部能够集中精力把农民的事情办好