"全国最安全城市"评价指标体系初探

为了应对入世带来的机遇和挑战，提高城市综合竞争力，确保实现“富民强市、加快发展”的战略目标，市委、市政府明确提出了“创建全国最安全城市”的要求。为将这一要求具体落实细化，形成可操作性的评价指标体系，由市委政法委牵头，市公安局、检察院、法院派员参加，专门成立了调研小组，在市统计局、科技局和有关高校、科研院所的指导配合下，对“创建全国最安全城市”的参照系（本文仅限于治安安全）进行了调查研究，初步形成了南京市“创建全国最安全城市”评价指标体系的基本设想和框架。 一、关于“全国最安全城市”的概念 对一个城市而言，环境就是资源，就是竞争力。而城市安全，是最重要的投资环境，也是最有吸引力的招商资源。创建“全国最安全城市”，正是为了营造城市安全环境，增强城市综合竞争力。参照国内外相关学科研究成果，结合维护城市安全工作实际，笔者认为，“全国最安全城市”的概念应由三个基本概念组成： 1、城市 所谓城市，《辞海》中规范的解释是：“人口集中，工商业发达，居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。”我国对于城市本质和特征的最权威的提法，已写入了《中共中央关于经济体制改革的决定》之中，即：“城市是我国经济、政治、科学技术和文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起主导作用。” 2、安全 关于安全，就其本质而言，即：没有危险，不受威胁，不出事故；从人们最关心的看，莫过于人身安全和财产安全。安全又有广义和狭义之分：广义上的安全，应涵盖政治、经济、社会、环境等一切因素；而狭义上的安全，主要指治安方面的安全。因本调研主要集中于政法、综治工作“创建全国 最安全城市”的目标、任务，故将此安全限定为治安安全，以便突出重点进行研究。 3、安全城市 安全城市，从理论上讲应当是没有危险，市民不受威胁，生产、生活不出事故，群众普遍有安全感的城市。但在城市现代化建设加快的现阶段，经济和社会结构的变革，利益关系的不平衡和贫富差距拉大，以及各种思想和价值观念的矛盾冲撞，许多新的犯罪诱因不断产生，各类违法犯罪案件的上升将是不以人们意志为转移的客观存在。因此，只要保障社会治安秩序稳定的控制力控制住危害社会治安秩序的破坏力，且破坏力的幅度控制在社会和群众能够承受的范围之内，那么城市社会治安就是平稳的、安全的，即为安全城市。这是目前国际、国内犯罪学研究的共识。 4、全国最安全城市 根据我国城市规模、行政等级的不同，城市间的可比差距加大。为科学、客观地进行比较分析，我们将国内15个副省级城市（含本市）作为参照城市，即：在全国同等城市（副省级市）中，治安安全最好的城市就是“全国最安全城市”。在此需要指出的是，“最安全”是相对的，而不是绝对的。文中所提出的指标体系基本设想，系以统计学和统计分析实践中常用的五级量表为依据，将15个副省级城市的测评情况分为5个档次，凡综合评价为第一档次的，即为“全国最安全城市”。 二、关于“全国最安全城市”评价指标体系的思考 “全国最安全城市”和对“全国最安全城市”的评价是两个不同的概念，“全国最安全城市”是客观存在的，而人们对“全国最安全城市”的评价或者说怎样才是“全国最安全城市”，则属于主观认识的范畴。所谓对“全国最安全城市”进行科学评价，就是要对评价范围进行科学界定，对评价标准进行科学确定，对评价方法进行科学选择，这就需要有一个科学合理、切合实际的评价指标体系。 （一）设立“全国最安全城市”评价指标体系的意义 目前，世界各国对“全国最安全城市”的评价尚没有一套完整的指标体系，许多国家和地区都把警方登记的刑事案件数量作为衡量是否安全的主要指标，如日本主要依据警方报告的案件数，台湾地区主要依据暴力案件和盗窃案件的升幅，香港特别行政区主要依据报警案件数等等。以刑事案件立案数作为评价是否安全的主要指标，这虽然是世界通行做法，但其弊端也是显而易见的。因此，借鉴西方发达国家对城市安全评价的研究成果，如英国警务专家从社会学角度提出的七项评价指标，美国学者提出的九项评估指标，法国开展的全面犯罪调查，澳大利亚学者按照“社会契约”学说提出的三项指标等，结合我国城市安全实际，设立“全国最安全城市”评价指标体系，有利于我们正确把握社会治安真实情况和监测城市安全状况，有利于规范对城市安全的评价和正确制定政策，有利于有的放矢地开展工作和进行正确的分类指导，以起到事半功倍之效。从我市而言，通过把本市与国内同等城市的各有关指标进行比较，可以明确而具体地看到本市的排列位置、强项和弱项，然后通过对各量化指标的详细分析，制定出符合实际的工作规划，采取具体有效的措施，加快城市安全进程，使南京市早日成为“全国最安全城市”。 （二）关于“全国最安全城市”评价范围的界定 科学界定“全国最安全城市”的评价范围，是科学评价城市达到最安全目标的前提。从我国国情和城市治安状况的实际以及公安机关现有条件出发，我们认为，对城市安全的评价，范围和涵盖面都不宜过大，否则内容繁多又不易量化；但也不能太小，仅限于对构成治安状况的某一方面进行评价，涉及面窄，难以得出比较全面、系统的结论。过去经验式评价治安是否安全，常用违法犯罪案件发案数的高低这一单一指标进行分析，发案上升了，就认为治安变坏了，发案下降了，社会治安就好转了。事实上，社会治安状况的发展变化并非如此。当保证城市治安秩序稳定的控制力与对城市治安秩序和公共安全构成威胁的破坏力适应或基本适应时，城市治安状况就稳定或基本稳定，市民就感到安全；当控制力小于破坏力，不能有效地控制和消除违法犯罪对城市

治安秩序的冲击时，城市治安状况就会不稳定，市民就感到不安全。这就是为什么美国等西方发达国家虽然犯罪率大大高于我国，而城市治安状况仍较稳定、市民仍有较高安全感的原因所在。 因此，对城市安全的评价应当取适中的范围，界定在可以量化的、具有可比性的、较为稳定的、对城市治安安全影响较大的三个方面，即：危害城市治安秩序的主要破坏力指标、维护城市治安秩序的控制力指标以及公众安全感这一主观社会指标。只有将描述客观现象的破坏力、控制力指标，同反映公众安全感状况的主观社会指标有机结合起来，互相印证，才能科学评价城市安全状况，反之则不然。 （三）关于“全国最安全城市”评价指标体系的基本设想 我们调研的“全国最安全城市”指标体系，是为综合反映和说明城市治安安全状况而设计的一组具有内在联系的社会指标，即评价我国城市治安安全状况的标准。它应该处于能综合考察城市治安状况破坏力与控制力的动态平衡状态，是客观指标与主观指标的统一，具有可计量性和可比较性的特征。 1、危害城市治安秩序的破坏力指标 影响城市治安秩序的因素很多，但最主要和最直接影响的还是违法犯罪案件的发案数量和质量。违法犯罪案件的多少与轻重，不仅从数量方面揭示了一定区域、一定时期内违法犯罪对社会治安秩序的危害程度，而且从质量方面反映了违法犯罪对社会治安秩序的破坏状况。仅将违法犯罪案件的发案数和发案率作为评估社会治安状况的唯一标准是不正确的，然而任何忽视违法犯罪的数量和质量这一重要依据去评估社会治安状况更是错误的。 ①刑事案件发案率 刑事案件发案率是指每年度依法侦查或确认的符合刑事案件构成标准的案件数与年平均人口的万分比。发案率比发案数更易于横向对比，具有更强的可比性和说服力，因为犯罪的发生随着人口的变化而必然变化。发案率可以考察各地刑事犯罪对社会治安的危害程度，目前在国际上普遍使用。其公式为：刑事案件发案率=年刑事案件发案总数/该区域年平均人口数×10000。 注：从目前掌握情况看，我市在14个副省级城市（厦门市未收集到刑案资料）中，xx年刑事案件发案率排在第6位（从高到低），呈中等偏上水平。但再从市区人口占全市总人口比重来看，我市在15个城市中排居第5位（如除去厦门市，我市排在第4位），城市化程度较高。从社会学、犯罪学角度说，犯罪活动随着人、财、物向城市转移集中而转移集中。在我国社会主义初级阶段城市化进程中，由于城市化的一般规律和社会管理机制往往滞后于社会发展，城市化程度越高，城市人口所占比重越大，犯罪也就越多，这是一个难以避免的社会历史现象。因此，可以基本认定，在国内副省级城市同比中，凡刑事案件发案率排位后于市区人口比重排位的城市，发案率将是相对平稳的。但由于我市发案率与市区人口比重在同等城市中排位接近，因而有效遏制案件上升势头仍是十分重要的。（副省级城市发案率、市区人口比重见图一、图二） ②八类暴力型案件比重 犯罪类型、手段、动机、作案的环境不同，对社会治安危害的程度是不一样的。考察对城市治安构成威胁的破坏力，不仅要考察违法犯罪的总量，更要考察其危害的严重程度和结构。而八类暴力型案件（杀人、抢劫、伤害、xx、放火、爆炸、劫持、绑架）就是各类犯罪中对城市安全和市民安全感造成严重影响的案件，显然一起杀人案件比一起盗窃案件的社会危害要严重得多。因此，在评价犯罪对城市治安造成的严重程度和影响大小时，需要用八类暴力型案件比重来进行衡量。其公式为：八类暴力型案件比重=一定时期发生的八类暴力型案件数/同一时期发生的全部刑事案件数×100。 注：从目前掌握的12个副省级市的八类案件比重情况看，我市处最低水平，每100起刑事案件中仅有暴力型案件6.5起，由此反映出我市暴力案件对城市治安的危害程度相对较小。（见图三） ③不发生全国有重大影响的严重恶性暴力案件和重特大治安事件。 在全国有重大影响的严重恶性暴力案件和重特大治安事件，往往是手段极其残忍、杀伤力极大、对社会危害极其严重或严重涉外暴力案件以及影响极大、性质极其严重的围堵、冲击铁路、公路、桥梁等交通要道和党政机关的治安事件，对城市的安全造成非常大的损害，其对市民和外来人员安全感的影响常常不可估量。因此，“全国最安全城市”应不发生此类极其严重的恶性暴力案件和重特大治安事件。 ④外来人口犯罪比重 随着改革开放和城市化进程的加快，越来越多的流动人口涌向城市。人口的流动性，使得原有的社会控制力弱化。据国家有关部门统计，目前城市流动人口约有2/3来自农村。农村劳动力的大转移，总体上激活了生产要素，沟通了城乡关系，为城市建设作出了重大贡献。然而伴随着流动人口的到来，混迹其间的违法犯罪分子也不断增多，成为城市治安安全的主要隐患。因此，从外来人口犯罪占全部作案成员的比重大致可以看出，各城市对流动人口管理、控制的力度（不排除同等城市中流动人口数量的多少也相对造成犯罪的高低），从一个方面也反映出该城市社会面上治安管理的成效。外来人口犯罪比重的公式为：外来人口犯罪比重=一定时期抓获的外来人口刑事案件作案成员数/同一时期抓获的全部刑事案件作案成员数×100。 注：在xx年12个副省级城市中，我市外来人口作案成员所占比重比最高的广州低20个百分点，比最低的济南、沈阳两市高10.1个百分点。控制外来流动人口犯罪是我市当前乃至未来城市安全的重要任务。（见图四） ⑤失业率 在考察违法犯罪对城市安全危害的同时，失业率也是一个重要的指标。一方面，在城市现代化进程中，人口城市化的加快和大量流动人口的涌入，导致城市就业人口的供给超过需求，形成了一定数量的失业人口；另一方面，随着入世和

现代化大生产的发展，社会就业中脑力劳动、专业技术岗位比重上升，一大批文化素质不高、技术素质低下、劳动技能单一的劳动者被分流下岗，成为失业人员。失业会加剧贫困，贫困则可能导致犯罪增多。据美国霍普金斯大学调查，美国失业率每增加1%，杀人、盗窃犯罪率就增加5.7%，进监狱的人数就增加4%。因此，失业率应当列入评价城市治安安全的主要指标。 注：据市统计局反映，由于失业率测算较为复杂，且目前全国各地对失业人口统计口径不一，横向对比的可比性不强。但从xx年15个副省级市的统计看，我市失业人口较高，为10.84万人，严峻的失业形势对社会治安的冲击与影响，应引起高度重视。 除上述5项指标外，青少年在校学生违法犯罪率和刑释解教人员重新犯罪率也应作为破坏力指标。这是因为青少年在校学生违法犯罪率可以直接反映出该区域法制教育状况和居民人口素质，而刑释解教人员重新犯罪率则反映了社会治安管理的力度和成效。如果青少年在校学生违法犯罪人数占在校生总人数比重较高，就说明该区域社会治安环境不良，青少年受社会负面影响较大；而如果刑释解教人员重新犯罪率高，则说明该地区社会治安管理较弱、安置帮教工作不力。由于这两项指标目前尚不具备横向对比条件，因此暂不列入本指标体系，但做好预防青少年在校学生违法犯罪工作和遏制刑释解教人员重新犯罪，则是创建最安全城市中的重要工作，必须在党委、政府领导下，动员全社会各方面力量齐抓共管，切实将这两项工作做好。 2、维护城市治安秩序的控制力指标 违法犯罪案件是影响城市治安状况的基本因素，但对城市治安起决定因素的还是控制力状况。控制力强不仅可以将城市治安控制在稳定或基本稳定的状态下，而且可以抑制和减少违法犯罪案件的发生，减少对城市安全的危害。城市治安控制力是一个综合指标，从可以量化的测评指标而言，主要包括警力配备、经费保障、破案率、警情反应速度及专业协警力量配备等方面。 ①警力配备率 在我国城市安全方面，一般采用警力配置等资源保障指标来衡量城市安全的程度。一些国家特别是发达国家的经验表明，犯罪率之所以能够得以有效控制，其中重要的原因就是国家配置了充足的警力，为城市治安提供了资源保障。警力配备状况公式为：警力配备率=公安民警总人数/同期全市人口总数×10000。 注：从已掌握的xx年11个副省级城市警力配备情况看，我市居第4位，是最高的广州市警力配备率的一半，比最低的宁波市高出近八成。从我市加快发展的需求出发，加强警力的配置仍显十分重要。（见图五） ②警务经费保障 在城市治安秩序控制职能逐渐由全社会转为主要靠由司法机关来承担的情况下，警务经费保障应列入城市控制力指标的一个重要方面。目前警务经费保障通常用两项指标进行衡量：a、警务经费占财政支出的比例：指年度警务经费占财政经费中支出的百分比；b、警察人均经费数：指年度中平均每名警察实际占有的经费数额。其中，警务经费占财政支出的比例一般为5%，而特大城市的警务经费应远远高于其他中小城市。 注：近年来，我市十分重视加大警务经费投入，仅“110进社区”购置巡逻车就先后投入了600余万元，最近又投入1000余万元，购置了100辆派力奥轿车作为110巡逻车，使我市警务经费投入又达到一个新水平。但由于目前上述两项指标均未收集到同等城市的有关情况，建议可用其中一项便于收集、对比的指标作为指标体系中考察的内容。 ③警情反应速度 警情反应速度，是指从接警到警察赶赴现场的时间。警情反应速度越快，制止和抓获犯罪的效率就越高。据美国警方统计，在特急情况下，能够在现场或现场不远地方抓获作案人的警情反应时间平均为4.1分钟，不能现场抓获作案人的警情反应时间平均为6.3分钟。根据我国长期治安实践，公安部将接警到赶赴现场的时间规定为城市5分钟内，郊区和农村15分钟内，这是比较科学合理的。正是警情反应速度对犯罪的重要控制作用，使得世界第三次警务革命的立足点将警力重点摆在街面上，以缩短警察赶赴现场的时间。从城市治安安全角度而言，警情反应速度是考察城市治安控制力状况的重要指标。 注：该项指标并不便于横向对比，在考察中只要我市警方达到了国家规定要求，就可评价为是同等城市中最好的之一。 ④公安民警人均破案数 侦破各类刑事案件，是公安机关的首要职能。国际上各国警方通常以破案率作为衡量警察战斗力的主要指标。破案率直接反映了公安机关对违法犯罪案件的侦破能力，也在一定程度上反映了对违法犯罪活动打击惩处力度。破案率的高低，直接关系到控制犯罪、打击犯罪、稳定治安的效能。案件及时破获，就能为消除因违法犯罪案件发生带来的消极影响奠定基础，反之则会使犯罪愈演愈烈。但从目前我国公安机关统计工作情况看，一度时期立、破案水份较大，衡量总体破案能力的全部案件破案率不能准确评估各地破案状况。因此，本指标体系提出，目前可将公安民警人均破案数列入考察指标。通过民警人均破获刑事案件数量的多少，可以从一定程度上反映公安机关的整体战斗力和破案实效。其公式为：公安民警人均破案数=年破获刑事案件总数（含年前、外地案件）/该区域公安民警总人数。今后随着公安机关统计质量的提高，可转变为测评全部刑事案件破案率。 ⑤专业协警力量配置和经费投入 由于我国警力配备分别大大低于发达国家和发展中国家的平均水平，在现代城市治安工作中，专业协警力量就显得尤为重要。专业协警力量作为一支具有中国特色的群防群治队伍，在一定程度上补充了警力的不足，同时也使城市治安工作融入人民群众之中，使之社会化。随着违法犯罪的日益广泛化、智能化、科技化，单纯警力的局限性愈来愈突出。一方面，面对警力与治安需要之间的差距，社会力量必须加以弥补；另一方面，城市治安工作只有融入市民群众之中，才富有生命力，

也才能朝着可持续发展的方向迈进，治安工作社会化是治安工作必然的归宿。为便于横向对比分析，目前可将年度各级地方财政用于专业协警力量的投入经费及专业协警人员数作为评价指标。今后随着治安工作社会化程度的提高，作为民间治保力量，应该既有政治的，又有产业的，还有公益的，考察指标也可随之而变动。 注：目前国内大城市中上海、广州、大连、青岛、济南等市，近年来均由各级财政拨专款，聘用下岗职工及低保人员等，组成社区治安巡防队、联防队、保安队等专业协警队伍，参与社区安全防范、夜间巡逻等协警工作，有效补充了社区警力的不足，控制了可防性案件的发生，逐步形成了一种市民广泛参与维护城市安全的氛围。据了解，xx年，上海市聘用了11000余名下岗职工等组成社区保安队，统一着装、统一管理，工资由地方财政拨款一部分、再就业部门补贴一部分、公安专项收费提成一部分予以解决；大连市由市财政拨款3000万元，聘用4000名下岗工人，成立社区巡防队，用于4个城区的社区治安防范，6个县财政拨款约500万元，聘用下岗及低保人员1000名，用于本县的治安防范。我市今年以来在六城区及部分郊县地区，也相继由区、街（镇）两级财政出资，招聘下岗工人，成立了专职社区保安队或辅警队，用于居民小区的治安防范工作，目前已投资1700余万元，组成了2600余人的专职社区保安队，有效维护了全市社区安全。今后我们要不断加大对专业协警力量的投入，以适应市场经济条件下维护城市安全的要求。 除上述5项指标外，法治环境也应作为一项控制力指标。这是因为社会治安是受国家法律、法规和社会规范调节的一种社会秩序，一定时空范围的法治环境对该范围的治安状况影响颇大。一方面，应从立法上对建立良好的城市治安秩序进行规范，并由基层组织通过村规民约、小区公约、职工守则等条例，来引导群众自觉守法、讲究公德；另一方面，要通过加大～宣传力度，大张旗鼓地宣传维护城市安全人人有责，形成一种强烈的社会氛围，提高市民的道德水平，实施“以德治市”，使预防犯罪工作从矫正反道德行为开始，真正做到“关口前移”。由于这项指标目前不具有可比性，暂不列入指标体系，但这项工作我市应多借鉴外地的经验，力争上水平、升层次，为创建“全国最安全城市”提供条件。 3、公众安全感 社会治安状况，既是一种客观存在，又是一种主观感受。衡量城市治安，不仅要考察客观指标，而且要考察城市居民的主观感受。城市安全与否，必须以是否超出了市民的心理承受能力和社会承受度为衡量标准，通过公众安全感进行测评。公众安全感不同于个人安全感，它是个人安全感的集合，是一种群体意识，具有社会的相对稳定性。如果说犯罪受不同社会环境、条件及统计标准的影响，其发案数、立案数可比性不足的话，那么公众安全感则不受地域和时间限制，可比性很强。公众安全感是市民对社会治安状况的直接感受和综合反映，也反映了社会治安的破坏力和控制力的动态平衡状况。因此，公众安全感是考察和评价城市安全的重要指标，主要可以从4个方面进行测评：①群众对城市安全状况的评价；②群众对自身安全状态的感觉；③群众受到不法侵犯时的反应；④群众对司法机关提供城市安全保障状况的评价。 注：近几年，公安部、国家统计局、中央综治委组织进行了几次较大规模的测评，各地也都组织了一定区域内的安全感调查。其中xx年4月由公安部组织开展的国内30个城市（4个直辖市、26个省会城市）的千人问卷调查中，我市公众安全感在各市中排名第4位（群众对社会治安满意率为21%、基本满意率为66.2%、不满意率为12.8%），属较高水平。此外，xx年下半年由我省综治委委托省城调队，也组织了一次全省13个省辖市公众安全感测评，从测评结果看，我市群众认为社会治安“很好”的有2.77%，“较好”的有32.61%，合计为35.38%，高于全省平均水平，居第5位，属中上水平（我市作为副省级省会城市，与一般省辖市及中等城市具有一定的不可比性）。上述情况说明，我市作为特大型城市，公众安全感已达到了较高水平，是多年来努力工作的结果，但要保持或者超过现有水平，尚需做艰苦的努力。 （四）关于“全国最安全城市”指标体系的评价方法 本指标体系评价方法采用加权综合评分法，即各指标均以五级计分法测评，再确定各指标在体系中的权重，最后将各指标按权重所得评分加总，得出总分。15个副省级城市的综合得分由高到低分为：好、较好、一般、较差、差5个档次，如综合得分排名前3位，应视为全国同等城市中最安全城市之一，即为“全国最安全城市”。 1、确定权数值 为了便于计算，总的权数确定为100%。再根据各指标在评价指标体系中的重要性，确定各级指标。其中，一级指标权重为30%，二级指标权重为10%，三级指标权重为5%。 2、主要评价指标及所占权数值 第一、危害城市治安秩序的破坏力指标（35%） ①二级指标两项（20%）： a、八类暴力型案件比重（10%）； b、不发生全国有重大影响的严重恶性暴力案件和重特大治安事件（10%）。 ②三级指标三项（共15%）： a、刑事案件发案率（5%）； b、外来人口犯罪比重（5%）； c、失业率（5%）。 第二、维护城市治安秩序的控制力指标（35%） ①二级指标两项（20%）： a、警情反应速度（10%）； b、民警人均破案数（10%）。 ②三级指标三项（15%）： a、警力配备率（5%）； b、警务经费保障（5%）； c、专业协警力量配置和经费投入（5%）。 第三、公众安全感（30%） 由于公众安全感是衡量城市安全状况的最主要指标，因此该指标为本指标体系中唯一的一项一级指标，权重为30%。只有得到市民的广泛认可，我市才能迈入“全国最安全城市”的行列。 3、评分的具体方法 根据五级计分法要求，各指标经测评后，将15个副省级城市分为五个档次，由高到低五档次分别得分为：100分、75分、50分、25分、0分，再用权数值去乘，得出该指标实际得分。最后将各指标

实际得分相加即得出综合总分，满分为100分。根据综合总分再将各市分为5个档次，只有进入第一档次（即前3名）的市才可视为“全国最安全城市”。