在全县治理乱开荒乱移民工作会议上的讲话

同志们：
今天，县委、县政府决定召开全县治理“乱开荒、乱移民”工作会议，这是在县第十三次党代会结束之后召开的一次非常重要的专项会议，充分说明当前荒地资源和移民管理工作的重要性和紧迫性，会议的主要任务就是认真分析全县土地开发和移民管理工作面临的基本形势，动员各级干部群众进一步转变观念、统一认识，加大工作力度，严格落实县人大、县政府制定的各项政策措施，坚决制止乱开荒、乱移民现象。根据会议安排，下面我讲三个方面的问题。
一、近年来开荒、移民管理的基本情况
纵观这几年全县荒地资源管理的情况，大致经历了三个阶段。
（一）鼓励开荒阶段
xx年以前，由于受国家西部大开发战略在认识上的偏差影响，上下在主导思想上鼓励搞土地开发，把西部大开发变相的搞为大开荒，98年县政府出台了鼓励开荒的《暂行办法》，制定了谁投资、谁开发、谁所有、谁受益的开发政策，并通过向上争取资金，申报项目等方式，对土地开发给予了大力扶持，这一阶段，可以说是政策扶持，条件宽松，手续快捷，从而在全县掀起了轰轰烈烈的土地开发高潮。至xx年底，全县共开发荒地45833亩，占全部开荒面积的82.2%。在这一阶段由于政策上的鼓励和扶持，开发的荒地面积最大，现在看来对生态环境的破坏也最为严重。
(二)规范管理阶段
xx年10月，省委办公厅发出《关于严禁乱垦荒地的通知》后，地县相继下发了《关于严禁乱垦荒地的通知》，县上立即停止了一切形式的荒地开发审批，对以前审批的荒地进行了整顿规范。这个时期上下管理都还不到位，名义上管，实质上没有管理，开荒的势头虽有新缓解，但没有得到有效治理。xx年7月市人大作出《关于禁止无序开垦荒地资源的决定》后，县上对荒地开发采取严管禁开的政策，除国家立项的开发项目外，再没有审批开发项目，这一阶段，县上尽管花了一定的人力、物力，对荒地资源进行了加强管理，但乱开荒、乱移民的问题也还没有得到有效制止，开荒不断，移民迁入不断，治而不止，禁而不绝，由此而引发的矛盾也比较多，给以后的土地管理工作和社会稳定都留下了许多隐患。
(三)全面治理阶段
xx年7月，市人大做出《关于禁止无序开垦荒地资源的决定》后，县上对荒地开发下决心进行了全面整治，xx年3月，县人大出台了《关于禁止开发荒地资源的决定》、《关于禁止农村移民的决定》、《关于合理利用地下水资源的决定》等三个决定，县政府采取有效措施，立即开展工作，成立了领导小组，研究制定了工作方案，抽调近50名工作人员组成清查组，认真开展了各项清查活动，经过近2个月的地毯式排查，彻底摸清了全县乱开荒、乱移民的详细情况，全县98年至xx年3月，共有9515家单位、集体和个人开发荒地78178亩，至xx年3月，全县未入户移民共1081户，3939人。为了解决已经出现的问题和潜在的稳定隐患，县上统一出台了政策，对已发生的乱开荒、乱移民行为，稳妥进行了处理。对1998年至xx年底省、市、县《关于严禁乱垦荒地的通知》下发之前属于国家政策鼓励、支持开发的荒地，全部自xx年起计入纳税面积，再不做处理；对xx年1月至xx年3月县人大常委会发布《关于禁止开发荒地资源的决定》前而未经乡(镇)、村(组)同意开发的荒地，每亩处以30元的罚款，共处理乱开荒户2320户，面积7743亩，收缴罚款21万元。对自作主张，越权批准土地开发的乡、村组织，提出严厉的批评。对有住房，且与原住户办理了土地流转手续的；或者已经承包了乡、村组集体农场的土地，居住时间较长，有稳定的生活来源的未入户的移民，严格按照个人申请、村民讨论、村组两级研究同意、乡镇审核把关，公安局核实批准五个步骤，共为172户，563名移民办理了入户手续。通过xx年的清查治理，各级干部和广大农民群众对治理“四乱”问题有了一个比较明确的认识，有效的遏制住了乱开荒、乱移民的行为，对后期的治理产生了积极的作用。

xx年5月，随着农村税费改革的逐步深入，特别是减免农业税的政策出台后，多年来潜在在农村土地流转、开荒、移民等方面矛盾集中暴发，焦点集中到了土地的权属问题上，由于权属不清，分土地、争地权的问题此起彼伏，引发了大量的上访案件，有的甚至有组织的到省委、省政府上访，造成了非常恶劣的影响，县上从“保平安、保稳定”的高度出发，采取特事特办的方法，较好地解决了一批土地信访案件。为使土地纠纷得以彻底解决，县上研究出台了《金塔县加强农村土地管理实施办法》，对xx年3月以前开发的荒地进行了确权办证。对全县各乡镇10亩以下个人零星开发的20826亩荒地，乡镇按规定收取了国有土地使用费，全部纳入农村土地承包合同进行管理，并颁发了土地承包经营权证书。对10亩以上的57352亩新开荒地，由县国土资源局负责，乡村配合，按规定收取了国有土地使用费，办理《国有土地使用证》，同时，对二轮土地承包时，遗留下的一些承包合同不规范，土地承包档案不全，土地流转不正规，流转程序不合法，确需重新签定土地承包合同的15038亩土地，补签、补发了承包合同。在处理乱开荒问题的同时，对乱移民的问题一并作了处理，县上坚持户随地走的原则，对已经通过合法流转获得土地经营权，持土地经营权证和土地承包合同的移民，仍然按照五个步骤到现住地派出所办理了入户手续，全县共有500多户，1500多人办理了入户手续。通过xx年的工作，解决了荒地资源开发权属不清的问题，大大缓解了农村土地、移民矛盾带来的压力，维护了农村社会稳定。
二、存在问题及原因
04、05两年的清理清查和规范管理取得了一定效果，但由于缺乏持续性，工作中还有很多问题，特别是今年更为突出。
一是乱开荒现象没有得到彻底治理。近几年，虽然对乱开荒、乱移民的问题进行了全面治理，也制定了一些措施办法，可以说是解决这类问题的一些实招，但乱开荒的现象禁而未绝，乱移民的情况时有发生，特别是近几个月以来，全县乱开荒地的现象又有所抬头。
二是摞荒不耕、毁林复耕的现象时有发生。由于盲目开荒，缺乏对土质的全面分析，基础设施配套跟不上，使所开荒地无法耕种，一部分土地先开后荒，严重破坏植被，成为新的风沙源，有的为了达到开荒的目的，假借退耕还林和荒滩造林的名义开荒，今年是林地，明年变耕地。
三是引发了大量的信访案件，成为农村最不稳定的因素之一。由于乱开荒、乱移民，引发了诸多的矛盾和纠纷，调解和处理的难度非常大，有的已作了司法处理，仍然无休止地缠诉缠访，据统计，近年来，全县近40%的上访案件，都是由乱开荒、乱移民问题而引起。
分析造成这些问题的原因主要有四个方面：
一是上下认识不一致。首先在领导层中存有异义，有反对的、有支持的，有的认为我县荒地资源较多，农民可通过开荒增加一定的收入。有的甚至受利益的驱使，不认真贯彻县上的政策规定，对乱开荒、乱移民的现象予以默认，从一定的程度上助长了乱开荒、乱移民的风气。这一点在有些乡村表现的较为突出，有的乡村违法审批土地，收费卖地，搞协议开发，造成了许多矛盾和问题。
二是执法监管不得力，乡镇及有关部门对乱开荒、乱移民的问题管理不严，执法不力，一方面是由于开荒布点太多，主管部门人力有限，顾及不过来，更主要的是在执法方面手段不硬，措施不力，对一些典型案件没有严管重罚，执行不到位。
三是特殊情况不理解。这里面有两种情况，一种情况是我县正在实施国家批准立项的土地整理项目，群众误认为开荒是政策允许的，别人能开，自己也能开，所以就争着开、抢着开，另一种情况是为了堪界的需要，县上对边界区域实行特批的办法，只要在我县办理了土地使用权证的，充许其开发，这是特殊条件下的特别情况，也给乱开荒带来了负面影响，对这些情况群众不能正确对待，借机乱开荒。
四是各级管理不到位。首先是责任没有落实到位，土管部门审批与乡镇管理脱节，所开荒地有些是土地部门审批的，有些是乡村违法指定的，不管是土地部门审批的还是乡镇同意开发的土地，收取了费用后，缺乏跟踪监管，往往是审批的少，开发的多，审批和开发严重脱节。在移民入户的问题上，有些乡镇、村组不考虑有地没地，有些收取了相关费用办理了入户手续，有些收取了费用后，也没有给办理入户手续，造成了移民不服而上访不断。其次是管理的主体作用没有充分发挥出来，难以形成工作合力。有些乡镇认为土地管理是土地部门的事情，土地的审批、违法案件的查处都是他们的事，户口是公安部门管，与自己关系不大，没有形成工作合力，没有形成多管齐下的局面，致使乱开荒、乱移民行为时有发生，难以禁绝。
三、今后的工作要求及措施
针对目前全县土地和移民管理中存在的一些具体问题，县委、县政府研究决定，从12月5日到12月25日，利用20天时间对xx年3月份以后私自开发的荒地和移民进行一次全面彻底的清查，目的就是要摸清全县土地开发和非法移民清查处理结束以后，全县新开发的荒地和新增加的移民最新情况，清查结束后，如何处理，县委、县政府再行研究决定。这次关键是把底子摸清，数据靠实，地权弄明。政策上需要明确的是xx年3月以前，已确权办证的荒地再不做出处理，xx年以来违规开发的荒地，已做过处理的，再不做出处理。为了做好今后土地和移民管理工作，我强调六点。
(一)统一思想，切实提高认识。要做好全县土地和移民管理工作，首先要解决的是一个认识的问题，我们既要认清金塔的实际情况，又要着眼长远，统筹考虑，处理好经济发展与环境保护的关系，决不能为了短期内的经济诱惑而不惜一切的去牺牲生态环境。我认为制止乱开荒、乱移民工作是“三个迫切”的需要所决定的。一是水情的需要。大家清楚，金塔县是一个干旱缺水的县份，降水量不到60毫米，而蒸发量高达2300多毫米，全县42万亩耕地共需用水4.26亿立方米，而县内地表水和地下水可供水量只有3.2亿立方米，加之天然径流量逐年减少，水量缺口达1亿立方米。由于水资源紧缺，地下水超采问题非常严重，鸳鸯灌区地下水位与90年代相比下降了7-15米，年均下降0.35米，尤其是新开荒地挤占生态用水的问题，导致部分防护林干枯，每年新造林近三分之一的面积只能保证灌溉一次水，成活率降低，绿洲已呈严重退化、萎缩的趋势，因此，严峻的水情使我们必须治理乱开荒、乱移民。二是生态保护的需要。从全县沙漠化调查看，全县沙漠面积年均增加约1.5万亩，总趋势是一个加剧的过程，究其原因主要是大面积的开荒，毁坏天然植被，打井提灌，直接造成地下水位下降，严重影响地表植被的正常生长，使自然生态调节功能下降，加剧了自然灾害的发生。另外就是开垦后土壤沙大而无法耕种或林网不配套而撂荒，增加了新的沙源。因此，管好荒地资源既是人与自然和谐共处的基础，也是保护生态环境的根本。三是维护农村社会稳定的需要。近年来，土地和移民管理上暴发的矛盾纠纷不断增多，成为上访问题的焦点，大量开荒后私自从外地移民，这些移民乡镇无法管，县上又管不上，成为管理上的一个盲区，给文化教育、计划生育、社会综合治理、生活生产等一系列工作带来了困难，引发新的不安定因素，给全县经济发展和社会稳定带来很大压力，不利于构建和谐金塔，不利于金塔经济和社会的可持续发展，可以说近年来在解决农村土地和移民问题上，县上花费的时间太多，耗费的人力太大，现在我们如果不能遏制住乱开荒、乱移民的势头，各级组织就会被土地、移民纠纷所无止禁的纠缠，根本无法集中精力谋发展、抓建设。因此，各级干部必须转变观念、统一思想、提高认识，要把治理乱开荒、乱移民工作放在讲政治、落实科学发展观、构建和谐社会、保持全县社会稳定的高度来认识，变为贯彻落实县第十三次党代会精神的具体行动来体现，必须本着对历史、对人民、对子孙后代高度负责的态度，深刻认识乱开荒、乱移民的危害性，要认识上统一，思想上明确，工作上上手，下一步的工作就是靠今天参加会议的同志去抓落实，同时，要在正确认识的基础上，扎实做好群众的工作，取得群众的理解和支持。
(二)加大宣传，营造浓厚氛围。乱开荒、乱移民是当前金塔全社会关注的焦点，新闻宣传部门要认真做好宣传工作，近期要充分利用广播、电视等新闻媒体，开辟专栏，广泛深入地宣传土地政策法规和市县人大做出的关于治理“四乱”的决定、县政府关于加强荒地资源管理和治理“四乱”的通告以及县委、县政府制定的相关意见、通知和办法；各乡镇要通过张贴标语、利用政务公开栏加强对禁止乱开荒、乱移民政策的宣传，使县上治理乱开荒、乱移民的政策家喻户晓，人人皆知。要充分发挥群众的监督作用，设立公开举报电话，实行有奖举报，让群众互相监督，自我管理，引起全社会对农村土地、移民管理工作的关注，形成严禁“四乱”，保护生态的良好氛围。同时，结合这次清查整治活动，要盯住一些乱开荒、乱移民的典型案件，在新闻媒体上曝光，在全社会营造强大的声势，以增强震慑力。
(三)加强领导，加大工作力度。为了加强今后全县荒地资源管理工作，县上专门成立了领导小组，具体负责荒地资源管理工作的安排部署，检查和重大案件的处理。各乡镇党委、政府要高度负责，一把手要亲自抓，制定有力措施，把责任落实到位。县国土局对这次清理治理活动全权负责，乡镇土管员是这次清查活动的直接责任人，具体负责荒地资源的清理清查工作，抽调的工作人员具体负责清查工作的督促落实，要带着问题下去，带着问题回来，要沉得下，蹲得住，逐乡镇、逐村组进行督促检查和指导，严格按照这次清查明确的内容，做到不漏查、重查，确保清查的质量，各乡镇村级组织是土地清查和今后乱开荒管理工作的主体，要具体负责此次清查和今后管理的主要责任，公安、林业、水电、农牧、监察、法检两院等部门要给予积极配合，具体负责各自违法案件的查处和日常清查工作，大家要通力合作、密切配合、各司其职、各负其责，扎实有效地做好这项工作。
(四)明确措施，落实各项制度。为了把这次清查工作落到实处，会前，县委、县政府专门召开了会议，就这次清查的时间、范围、方式、职责、组织、执法等方面的工作逐一进行了研究，这次清查的主要内容是去年10月份全县土地开发和非法移民清查处理结束以后，全县私自开发荒地的面积、开发时间、开发类型、审批及耕种情况。乱移民主要清查移民姓名、性别、民族、出生年月、原户籍所在地，迁入县内时间、现居住地点，迁入原因、批准介绍单位和个人、住房情况、交纳入户费、目前生活状况等情况。荒地清查工作由土地部门牵头，移民清查工作由公安部门牵头，乡镇配合，清查小组督查，要逐乡镇、逐村、逐组、逐户进行清查，严格按清查内容、详细进行登记造册，清查时要通知开发农户到现场，同时邀请村(组)干部和群众代表参加，查完一个组就要进行汇总公布，接受群众监督，等群众无意见后，由涉及的本人或单位签字认可，乡镇、村（组）在汇总表分别加盖印章，并由乡镇和村委会主任(组长)签字确认，整个清查结果在村、组范围内张榜公示3天。在这里说明一点，这次清查是为全面制止乱开荒、乱移民行为发生，怎样处理是下一步的事，对xx年3月以前开发的荒地已做过处理的和xx年3月以后执法部门做过处理的不再追究，所有工作人员都要认真负责，不能马虎，特别是乡村两级对这次清查整治工作要积极支持，顾全大局，不能因为一些小的利益而影响全县的整体工作。
(五)严格执法，加强监察治理。各部门、各乡镇一定要严格执行《土地管理法》、省市《关于严禁乱垦荒地的通知》和市县人大《关于禁止无序开垦荒地资源的决定》，坚决贯彻“不准乱开荒、不准乱打井、不准乱移民、不准破坏植被”的政策，加强审批管理，严格依法办事。要进一步建立起“国土负总责，乡镇全力抓，部门搞配合”的工作机制，加强县、乡、村、组四级监察信息网络建设，坚持好动态巡查工作制度，做到及早预防，及时处理，有效遏制和预防乱开荒地行为的发生。为了彻底治理乱开荒、乱移民的问题，县政府将与相关部门和各乡镇签订单项目标责任书，将此列入部门和乡镇的双文明目标责任书考核之中，里面的内容非常清楚，其中“乡镇乱开荒面积超过100亩的”，这项工作乡镇实行一票否决，全县累计开荒面积超过1000亩”，土管部门行一票否决，并且在年终的考核中，领导不得评为优秀等次，这一条非常重要，也很关键，说明县委、县政府治理“四乱”的信心和决心，从明年开始，我们就按照责任书确定的内容进行落实，我们真诚地希望我们的领导干部，不要在这风头浪尖上出差错，制度定在前面，我们把话讲到、讲透，所以乡镇也好，部门也好，大家都要把这项工作摆上重要议事日程，切实落实领导责任，采取各种有利措施，常抓不懈，抓出成效。
（六）密切配合，督促检查到位。这次清查整治是在县土地管理领导小组的统一安排下开展工作，各有关部门和乡镇以及抽调的工作人员要紧密配合，多沟通、多联系、多商量，遇到具体问题要结合实际进行认认真真的分析研究，拿出行之有效的解决办法，各乡镇要打消顾虑，不要遮遮掩掩，认为查出乱开荒、乱移民的数目太大，可能会影响到自己的工作，或怕县上怪自己对本区域的工作监管不力，我们之所以抽调人员督促检查，就是为了彻底搞清底数，全面制止乱开荒、乱移民现象的发生。要配合联合执法小组对最近仍然心存侥幸，违纪开荒的案件进行严厉打击，坚决遏止住乱开荒、乱移民的现象发生。国土、公安、监察、法院、检察院要充分发挥职能作用，最大限度地支持好这项工作，对抽调的联合执法人员不得以任何借口中途将抽调人员叫回单位或调换，联合执法小组要加强土地动态巡查，查处案件办理要快，打击要狠，真正让其无力可图，促使荒地资源、移民管理工作走上法制化、规范化轨道。