深化高危无照经营分类管理分析建议

“高危无照经营”破坏了市场准入管理秩序，损害了公平竞争，给人民群众身体健康、生命财产安全和社会和谐稳定造成极大隐患。然而，从实际的执法成效来看，由于高危无照成因复杂、职能部门协调错位、基层执法资源匮乏等客观因素存在，造成“高危无照经营”执法成本高而行政效能低，常常出现“眉毛胡子一把抓”却又“灭而不绝、打而不死”的局面。如何治理这一顽疾？笔者结合**新区实情，对深化“高危无照经营”分类管理进行了积极的思考，并对突破高危无照经营管理瓶颈、实现长效监管提出了合理化建议。
【关键词】**新区 高危无照经营 分类管理 近期对策 远期思路
一、对“高危无照经营”实施分类管理的可行性分析
高危无照经营有其巨大危害性，但就无照成因、法律现状和执法实践等来看，决定了工商监管过程中很难用“一刀切”的执法方式加以根除。采取差别对待、分类管理措施，具有其一定的可行性。
1. 从无照成因分析。就**当前实际情况看，首先，大量的高危无照经营者是外来人员、下待岗职工、低保人员等弱势群体，其比例占无照从业人员的95％、在新区无照经营量最大的三林地区比例高达100％；其次，高危无照经营的行业大部分集中在餐饮、娱乐等第三产业，其经营场所91.3％集中在老城区、城乡结合部及农村等“草根经济”旺盛区域。这类高危无照的存在是不同层次、多元化产品和服务需求的衍生物，与受暴利驱使非法从事高风险行业无照经营有着本质区别，其以维持生计和满足低端需求为直接诱因，且对我区经济主要形式不足以构成冲击。如对他们不加区分，单纯采取取缔、清除等单一化管理方式，势必激化执法冲突、削弱监管效果、加大执法成本、增加就业压力、影响社会和谐、损害部门形象。
2.从监管实践分析。高危无照有其流动性、短期性、错时性等特点。针对这些特性，**工商部门群策群力，适时采取了“白加黑、5+2”等全天候监管措施，取得了良好成效。但实践中我们也看到，无照经营蔓延与执法资源短缺之间的矛盾，越来越成为治理的困局所在。**新区原辖区面积572平方公里，截至目前市场主体110364户，基层工商所在编人员291人，实行网格化监管以后，处于一线责任区监管人员151名，责任区监管干部与市场主体的比例为1：731，若加上无照经营数（截止2011年底为22382户），两者比例为1：879（通常以1：200为宜）。至南汇并入**后，管辖面积扩大一倍，执法资源短缺的制约影响将更加凸现。怎样在现有的执法资源上提高工商执法效益，创新监管方式、深化分类管理为高危无照监管打开了思路。
3.从准入管制分析。高危无照经营包含的行业几乎全部涉及前置审批，而市场准入管制的不协调是无照经营居高不下的一个重要原因。目前，经由**新区分局与文化部门研究、协商，取消了文化娱乐行业的噪音测评前置条件，两职能部门在降低市场准入门槛方面进行了有益的尝试。然而，我们也看到，这些有效调整的管制政策在众多无照经营面临的政策瓶颈前，还是微乎其微。目前，**因场地性质不符规定而无法办理营业执照的经营户，约占无照经营总数的53.19％。大量的“居改非”、违章搭建、部队用房等场地，因不符合有关文件规定，在申请办照的道路上举步维艰。部分职能部门趋利执法，在设置苛刻门槛的同时，怠于行使监管职责。对于这些因素导致的高危无照经营，工商部门不能一手包揽，“拿到篮中都是菜”，必须合理区分、分解责任、科学监管，否则就成了上接下档的守门员，劳而无功，不堪重负。
4.从经济规律分析。西方经济学的一个基本逻辑假定就是“经济人”，即在既定限制条件下追求个人效用最大化。高危无照正是力图突破现有社会资源和法律制度的约束，通过违反游戏规则来追求违法收益的最大化，而这正是我国现有二元结构解体、城乡差距加大、城乡加剧融合等特定背景下必然产生的社会现象，也是管制部门无法回避的现实。经济发展规律也告诉我们，市场经济活动都有从初级到高级、从无序到有序的过程。在我国现有的社会发展初级阶段，高危无照经营必然有一个规范的过程，市场竞争者最终将以合法的、经登记的主体参与市场竞争，获取更大经济利益。所以，对于高危无照经营监管，我们不能急功近利、一蹴而就，必须采取“大禹治水”的办法，顺应规律、抓住重点、分清步骤、细化措施，才能既保障社会发展的整体利益，又兼顾市场个体的经济利益，逐年逐步实现高危无照经营的管理控制目标。

二、对“高危无照经营”实施分类管理的原则
高危无照经营是“雷区”，若监管不到位，势必对人民群众生命财产安全构成严重威胁。因此，对高危无照经营实施分类管理，必须首先考虑安全性原则，结合差异性原则，兼顾平衡性原则、过渡性原则，以增强分类的科学性、有效性和可操作性。
1.安全性原则。高危无照经营事关人命关天的大事，也事关一线执法干部切身利益。确定高危无照经营类别时，要保证工商职责安全和公共利益安全。工商职责安全，是指高危无照经营要严格纳入日常监管体系，做到“可控、能控、善控”，否则要承担失职的责任。公共利益安全，是指在现有监管手段尚不完善、管制政策尚难突破的客观条件下，即要规范高危无照经营行为，为无照到有照创造条件；又要严厉查处其严重违法经营行为，一旦发现其将或已危及社会公共安全，立即将其从“缓冲带”中剔除，坚决查处取缔。
2.差异性原则。高危无照经营中，经营主体比较普遍的是外来人员、低收入等弱势群体，经营场所主要集中在城乡结合部、老城区等城市化程度欠发达区域，从事行业主要集中在餐饮、游戏机房等范围。治理此类违法经营行为，要首先考虑其中差异，如果把适合城市的高标准管理模式直接套用于该区域，不仅管理难度大，而且容易引发社会矛盾。
3.平衡性原则。高危无照的存在势必对有照形成冲击。一方面，要严格规范部分处于缓冲阶段的无照经营者有序参与竞争、交易，不破坏区域经济运行安全；另一方面，要充分考虑有照经营者市场准入成本、无照经营者特殊性、监管公正及市场环境运行的实情，寻求无照者与有照者竞争矛盾的平衡点，尽可能小地减少无照变有照的过渡阶段对有照形成的冲击。
4.过渡性原则。高危无照经营的分类管理，是工商部门正视现实，因地制宜，科学、创造性地提出的一种差别管理的模式。分类管理并不意味着一些高危无照者永远都是无照经营，而是特定时期内化整为零、逐个击破的权宜之计。要给有些经营者一段过渡时限，让无照经营变为有照经营，或是最终退出市场竞争。
三、对“高危无照经营”实施分类管理的对策思路
（一）近期对策
高危无照经营存在的原因错综复杂，既有主观因素、人为原因，也有宏观因素、体制原因。为解决当前实际困难，笔者综合考虑上述因素，将高危无照经营分门别类，差别管理，解决当前消除存量的问题。
1.针对危险易爆类型。危险化学品、易燃易爆物品、使用压力容器的沐浴室、旅馆等经营场所，如安全措施不到位，极易引发群体性事故，迫使监管部门面临重大生产经营事故行政问责危机。对此类型违法经营必须采取“严查、严管、严治”措施。我们一方面要加大此类经营者自身的违法经营成本，对那些经营条件差、安全隐患高、明知故犯、屡教不改、甚至公然对抗的违法经营户，要善抓典型，敢拔“钉子”，严管重罚；另一方面要加大对无照经营相关条件提供者的处罚力度，从根本上切断无照经营的首要生产要素，让无照经营无处扎根，无法生存。
2.针对维持生计类型。此类无照治理的关键，是降低其准入成本，促其合法经营。一方面工商及其他行政部门可为特殊群体（如外来人员、下岗失业、低收入等弱势群体经营者）实行费税减免政策，并由有关部门对前置审批的项目进行清理，简化前置审批项目，大幅降低前置审批的收费标准，使大批困于前置审批手续的无照经营户积极转入有照行列；另一方面要严格规范中介代理机构，严格审查其收费项目、收费标准及受理程序，严厉打击“黑中介”，切实减轻转嫁给经营者的申办证照的经济负担。
3.针对房屋性质类型。对城镇居民小区内的乱搭建房屋，应及时梳理、抄告建设、城管等部门坚决予以拆除，卫生、工商等部门不得为其办理许可证、执照；对农村等偏远区域利用农民自行搭建的房屋从事经营活动，其经营场所达到或经整改能达到安全要求的，经当地村（居）委出具场地使用证明，卫生、工商部门可依法为其办理许可证、营业执照；对利用居民楼下等非商业性质房屋、破墙开店开展经营活动的，如在经营中未产生油烟、噪音等污染，或经整改能达到条件的，经环保、消防等部门认可，并由当地街道办事处在所涉及小区进行公示无异议的，由卫生、工商部门核发营业执照；对造成严重污染，且经整改仍无法达标的，由于其严重影响了周围居民的正常生活，劝其转向经营；拒不改正的，由政府部门牵头，坚决依法取缔。
4.针对前置审批类型。高危无照经营行业涉及文化、公安消防、安检、卫生、工商等多个部门，如单靠一个部门执法，仅能从一个违法行为客观处理，极易造成越权执法或缺位监管，增加部门执法风险。因此，加大联合执法力度、提高行政抄告和行政建议的有效性是治理关键。一方面，我们要凸显各级政府部门的领导统筹作用，促成政府部门将高危治理与社区文明建设、综合治理工作有机结合起来，督促各职能部门严格遵守“谁审批、谁负责”原则，如因监管缺位导致社会危害后果的，严厉追究相关职能部门的行政过错责任；另一方面，要进一步完善行政抄告和行政建议制度，对相关抄告、建议建立跟踪和回访，提高部门协作的有效性。同时要完善联席制度，协调解决重大问题，及时通报市场监管情况，努力实现市场监管信息共享。
5.针对民族宗教类型。由民族宗教部门牵头，对少数民族开设的拉面馆、穆斯林饭店等高危无照经营场所进行清理，加强法律法规宣传，指导、协助整改，鼓励主动办照、补照，卫生、工商部门可主动上门为达到要求的经营户免费办理证照。对整改达不到要求的，由宗教部门牵头，劝其转向经营；对拒不办照的，经整改仍达不到要求拒不转向经营的，由民族宗教部门牵头，公安、工商、卫生、环保、执法等相关部门联合对其予以取缔。
（二）远期思路
高危无照经营本质上是一个综合性的城市建设问题，许多深层次问题还需从根本上解决。政府及部门管理者应遵循市场规律，从制度供求关系出发探求市场准入制度的均衡和可行性路径，从源头解决高危无照经营顽症。
1.降低准入门槛，强化行为监管。行政审批制度是市场准入制度的核心内容，要加快对审批事项、审批程序和审批效率的改革，特别要加快解决对同一行业、同一经营主体所制定的审批事项的协调综合问题。如对餐饮行业的市场准入中，应协调综合规划、环卫、消防、工商、税务等多个部门的审批事项和程序，对相关的审批措施和政策进行统一理念和框架下的整合清理。建议由市政府牵头，组织前置审批部门以法律、法规而不是部门规章为依据，对前置许可证的办证时限、许可证法定期限、收费标准、验收标准等进行清理，并由市政府统一向社会公布。通过大清理，简化繁杂环节、缩短办证时间、节约准入成本、促进经济发展。同时，要探索改革政策登记制度，将审批制逐步向核准制、登记制、备案制的方向转变，变身份监管为行为监管，提高事后监管效力。
2.合理配置资源，扶植个体发展。对无照经营行为管制的最终目标是要实现社会整体效益的最大化，既不能仅仅为了满足市场个体的生存、生产需要而忽略了市场秩序和城市发展，也不能只关注城市建设、社会管理价值而漠视民生安定和个体成长。近年来，**的社会管理和经济秩序得到了高速发展，但隐含在发展外观下的社会稳定问题、外来人口管理问题、社会就业问题、经营秩序和安全问题仍然存在，无照经营正是其直接表现形式。在加快实现社会利益更大化的同时，应对市场个体的就业机会、消费需求、经营环境等予以更多满足，为个体、尤其是弱势群体提供生存条件，从根本上铲除无照经营滋生的土壤。
3.加强良性互动，实现供求平衡。由于管制局限导致供求失衡是大量无照经营的制度根源，也为监管本身造成了制度障碍：一方面老百姓急需的文化娱乐消费等基本公共产品供给不足，大量无照因势而生；另一方面行政审批事项过多，严重制约甚至阻碍了市场准入。对此，政府部门一要主动加强动态调研，及时捕捉市场发展动态，发现市场运行的突出矛盾和问题，及时调整政策和措施；二要探索建立政府与市场的信息互动反馈和交流机制，利用政府部门信息优势，加强对市场的引导和规范；三要大力培育消费者、社区等非政府组织机构，定期召开听证、讨论会，完善制度的设计、制定、试验、反馈和调整机制；四要鼓励发展中介机构，培育政府与市场间的协调纽带，帮助经营户解决信息不对称等问题，从而减少交易成本，避免盲目投资。