关于县级卫生监督执法体系构建的调查报告

关于县级卫生监督执法体系构建的调查报告

——提高卫生监督综合执法

卫生监督执法是国家管理卫生事务的重要形式，是社会主义法制建设的重要组成部分。1997年1月，《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》中提出，“到2000年，初步建立起具有中国特色的包括卫生服务、医疗保障、卫生执法监督的卫生体系”的目标。2000年1月，国家卫生部印发《关于卫生监督体制改革的意见》。2000年2月，国务院办公厅转发《国务院体改办等8个部门关于城镇医药卫生体制改革指导意见》，提出“实行卫生工作全行业管理，理顺和完善卫生监督体制，依法行使卫生行政监督职责。”当前，全国上下卫生监督体制正在进行着一场重大改革，本文从县级区域出发，试就卫生监督执法体系构建提出初步思路。

一、加快县级卫生监督执法体系构建势在必行

随着我国经济模式的转轨，法制建设的不断完善，依法治国的逐渐深入，以及国家整体改革的推进给卫生系统带来了机遇和挑战，现行的卫生执法体系和运行方式变得越来越不适应深刻变化了的卫生国情。特别是县级卫生执法工作由于受机构、人力、经费、设备、环境以及执法形象等因素的制约，难度越来越大、力度越来越小。当前县级卫生监督执法工作存在的六大问题，改革势在必行。

（一），政府重视不够

我国是发展中国家，经济相对落后，发展不够平衡，县级以下大部分是农村地区，政府的主要精力是解决精力发展和稳定的问题，对于工商、税务、城建、公安等执法部门重视有加，而对于不能直接创造经济效益的卫生执法相对淡漠。甚至有个别地方政府担心卫生执法会限制、影响经济建设，明令取消、限制预防性卫生监督，往往以“先发展、后规范”、“先上车、后买票”为由取消或限制。

（二），执法机构不一

目前县级卫生执法分成五块：医政方面由卫生局医政科承担，公共卫生方面由卫生监督所承担，母婴保健由卫生局防保科或妇幼保健所承担、爱国卫生方面由爱卫办承担，红十字方面则由红十字会办公室承担。而公共卫生方面又分成若干小块，如传染病、消毒、食品卫生、公共场所卫生、化妆品卫生、放射卫生等，分别又由监督所下设的业务科室承担。将各项卫生执法工作分散在各项专业中开展，把有限的执法人力、设备分散使用，造成了多头执法、交叉执法，执法效率低下等等弊端。

（三），卫生政事不分

由于公共卫生之法由县级监督所承担，而自80年代中期以来，财政经费投入不足，卫生监督所靠开展有偿服务予以补偿，即一方面要开展执法工作，另一方面又要创收，而创收的大部分又是围绕着卫生执法有关内容的有偿服务。造成有

收入、好收费的工作抢着做，无收入的工作不原意作或无人作。同时，由于监督与监测是一家，自家人为自己做证据，容易产生执法不公。

（四），专业水平不高

县级卫生执法人员中公共卫生、法律专业人员较少，对专业法律法规的学习、理解、把握、适用有一个过程。此外，由于经费、时间、人员名额差异，大多数人员没有进行全面而系统的培训，执法水平层次不齐，普遍存在有柔软有余而刚性不足，俗称“秀才执法”。

（五），财政投入不足

由于政府重视不够，财政对卫生执法工作基本没有专项投入，即便有也是杯水车薪，执法工作靠挤占其他经费和开展有偿收入予以维持。

（六），普法宣传不广

众多的卫生法律、法规、规章，除了宣传周、纪念日的功能例行宣传外，其余基本是在颁布时间宣传一下，并且多半是在城区和个别大的乡镇。同时由于利用广播、电视等现代传媒形式宣传不多，力度不大，使普法宣传覆盖率比较低，部分群众对卫生法律法规不理解、难配合，甚至抗拒卫生执法。 现实中存在的实际问题，宏观经济体制，人民群众的健康需求以及入世后遭遇到的新的经济贸易规则等，均使传统的卫生监督执法体系受到了新的挑战，有必要重新予以审视和构

建。

二、建立集中统一的卫生监督执法机构----县卫生监督局 县级卫生行政部门是县级政府主管卫生工作的职能部门，又是行使卫生监督执法职责的法定机构。《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国执业医师法》、国务院的《医疗机构管理条例》等诸多卫生法律法规都明确规定，县级以上人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使卫生监督职责。由于现行的卫生行政管理部门从人力、经费、装备上不能直接承担大量而具体的卫生监督执法任务，因此，有必要建立一支集中而统一行使卫生监督执法职能的执行机构。2000年1月19日，国家卫生部下发了《关于卫生监督体制改革的意见》，提出与地方卫生行政部门要合理划分卫生监督与卫生技术服务职责，将原来由各卫生事业单位承担的各项卫生监督职能集中，根据实际情况，对原有机构适当加以精简、归并、调整，组建卫生监督所，专职承担卫生监督任务。根据这一文件精神，本文提出县级卫生监督体制改革应从以下几个方面入手。

（一），遵循指导思想的基本原则

卫生监督体制改革是卫生改革的重要组成部分。构建新的卫生监督执法体系，要以邓小平理论和党的十五大提出的依法治国的基本方略为指导，增强法制观念，促进依法行政，强化职能转变，使卫生行政管理从“办卫生”转变为运用法律

法规和政策等手段“管卫生”。按照依法行政、政事分开和综合管理的原则，调整卫生资源配置，理顺和完善现行的卫生监督体制，建立结构合理、运转协调、行为规范、程序明确、执法有力、办事高效率的卫生监督新体制。

构建的基本原则限额是：依法行政原则。强化政府卫生行政执法职能，实现卫生监督工作法制化的管理，加强和充实卫生监督力量，为卫生执法监督提供组织保障。政事分开原则。合理划分和明确卫生监督与卫生技术服务职责，理顺和完善卫生监督体系。综合管理原则。按照精简、效能的要求，组建统一的卫生监督执法机构，归口行使职能，依法规范行为，树立卫生监督执法的权威。

（二），明确卫生监督所的性质和主要职能

县级卫生监督所示县卫生行政部门在其管辖区内行使卫生监督职责的具体执行机构，应设置为不具有法人资格的卫生局内设机构，名称为XX 县卫生局卫生监督所。根据江苏省机构编制委员会办公室、江苏省卫生厅苏编办（2000）165号《关于印发市、县卫生监督和疾病控制嘎个实施意见的通知》，卫生监督所主要有9大职能，即：组织拟订县级卫生监督执法计划并组织实施；承担卫生行政许可、执业许可、专项技术服务许可、资格认证申请的受理，预防性卫生审查等事务工作；对管理相对人履行卫生法定义务的现状进行经常性卫生监督执法检查和现场监测、抽样；对管理相对人的

违法行为提出立案报告、实施调查取证，提出行政处罚意见，组织实施行政处罚、行政强制、行政控制等卫生监督执法过程中的具体事务；对新、改、扩建工程的选址、设计进行卫生审查并参加竣工 验收；对卫生污染、中毒事故、传染病疫情等公共卫生突发事件进行调查取证，采取必要的控制措施；承担卫生法制投诉、举报的受理和调查工作；承担对卫生监督员的法律和业务知识培训；负责卫生监督信息的收集整理，统计分析和评价报告；承担卫生局和上级卫生监督机构交办的其他卫生监督任务。

（三），合理设置人员编制和科室

人员编制以辖区人口为基数 ，一般以0.6-0.8 /万配备，再根据管辖的幅员面积适当增减。人员以职能划出单位原承担卫生监督工作的专业人员经选拔考试择优录用，并配备1至2名法律专业毕业人员。人员参照国家公务员管理。内设机构职责调整的基本原则是把为卫生许可服务的现场审核功能合并，集中管理；不按专业按环节和职能设置；体现集权与分权相结合，以权力制约权力。借鉴成功经验，一般可设置：综合办公室、稽查科、市场监督科、传染病医政监督科、预防性卫生监督科、许可受理科等6个科室。

（四），保证执法经费和设备

根据财政部、国家计委、卫生部财社（2000）17号《关于卫生事业补助政策的意见》，各级政府卫生行政部门及执法监

督机构履行卫生管理和监督职责所需经费同级财政预算支出。为此，卫生监督执法经费应由财政予以保证，根据卫生监督所的业务支出范围，将人员经费、公用经费、办案经费、设置购置经费、基础设施经费等纳入财政预算，统一核定和拨付。同时，原履行监督职能单位用于监督执法的设备和物资应划分到卫生监督所； 上级卫生行政部门也应为县卫生监督所配备必要的设备、车辆，不断改善执法条件。卫生监督执法收入纳入财政预算管理，罚没款一律上缴国库，并不得从事有偿业务，真正做到执法工作与有偿服务相分离，彻底扭转把执法等同于创收的不良认识和做法。

（五），提高卫生执法人员素质

必须加强对县级卫生执法人员的培训、考试、考核，提高每一位执法人员的素质，才能提高监督所的整体执法水平。培训要做到全面、系统、规范。要建立严格的培训、考试制度。对主要的卫生法律、法规、规章和行政法律要进行系统学习。并加强卫生专业知识的培训和刑法、民法、治安管理处罚条例等相关法律法规的培训。

（六），加强监督所自身建设

根据上级的统一要求，结合本地实际，因地制宜制定各种工作细则、操作规范，适时地调整工作目标和工作重点，分步分批地解决多年遗留下来的卫生顽症。 要完善各种制度，如监督审查制度、受理制度、索证认证制度、卫生质量定期

公示制度等，实行公开办事、接受社会监督，推行行政执法岗位责任制、执法定期考评制度和错案追究制，不断完善卫生监督所的内涵建设。

（七），大力宣传卫生法律法规

充分认识“舆论先行”的重要作用，采取多种形式加大宣传，特别要充分利用广播、电视等现代传媒进行宣传，使基层政府、相关部门和广大监督对象知晓卫生法律法规，让他们知道哪些可为、哪些不可为、哪些必须为，争取他们对卫生执法的支持和配合，营造良好的执法环境。

（八），加大执法力度、树立执法威严

县卫生监督所建立后，要逐项镇、逐户的进行监督检查，特别要重视以前的执法盲区、四角，对查出的违法行为，要冲破关系网、人情关，排除来自各方面的干扰，毫不手软的依法进行处罚，决不姑息迁就，真正做到“有法必依、执法必严、违法必究”。特别要通过对典型的违法行为人和事的处理，拔掉一些钉子户，以点带面对违法行为人起到震慑作用，教育广大群众自觉遵守卫生法律法规，树立卫生执法的威严。

（九），协调好卫生监督所与疾病控制中心的关系

卫生监督体制改革后，作为原履行卫生执法职能的卫生行政部门的内设科室人员思想波动不打，而卫生防疫站将会有较大的整体思想波动。卫生行政部门必须协调好卫生监督所与

疾病控制中心的关系。明确二者各自的职责和任务，使他们各司其责、各负其责，避免工作上大家或出现真空。要及时结局工作中随时出现的各种矛盾和分歧，加强沟通，避免互相拆台、互不支持。卫生监督所要通过加大执法力度为疾病控制中心扩展技术服务市场，疾病控制中心要通过不断提高监测、检测水平为监督所提供强有力的技术支持，做到共同发展。在改革之初，可由卫生局明确一名副职，同时分管两个机构的工作，便于及时协调。

三、建立乡镇卫生监督派驻所示强化农村监督执法的重要途径

县级区域的工作重点是在农村。农村工作面广量大，仅靠县卫生监督所单一的力量难以形成广覆盖、高强度的卫生监督执法效果。为此，可借鉴工商、税务、公安等执法机构管理体制，在乡镇建立卫生监督派驻所，选派卫生监督员，加大区域监督力度，提高监督频次，扩大监督覆盖面，以推进农村卫生事业发展，依法保护农民群众的健康权益。

（一），派驻所机构性质和管理体制

名称为XX 县卫生局XX 乡卫生监督派驻所，作为县卫生局在乡镇卫生监督工作的派出机构，负责辖区内卫生监督执法工作。县卫生监督所负责派驻所的管理，下达工作任务了，组织重大执法检查活动，并指导派驻所工作。派驻所日常事务委托乡镇卫生院或防保所代管。

（二），派驻所职责与任务

主要有7个职能：负责辖区内医疗服务市场检查，严肃查处非法行医、非法接生、非法诊疗性病行为，督促村级医疗机构规范医疗行为，做到主渠道购药；负责辖区内食品生产经营单位、公共场所服务单位及有职业危害工业企业的检查，督促其合法、规范生产经营；组织开展卫生法律法规宣传教育、培训考试；按照全县计划负责辖区内健康相关产品的采样送检；承办一般卫生行政违法案件，协助办理重大卫生行政违法案件；完成县下达的各项卫生监督目标任务；承担县卫生监督所交办的其他卫生监督工作。

（三），人员选聘

每个所聘任的2-3名卫生监督员。专职选聘条件必须是卫生系统的在职正式职工，具有专业技术；有强烈事业心、工作肯干、能干，有一定协调能力；年龄在40周岁以下；业务技术知识考核合格。专职卫生监督员由乡镇推荐拟任人员，经卫生局同意后送到县卫生监督所跟班培训学习，经理论与技能考核合格后聘任。兼职卫生监督员一般为现任乡镇卫生院长或防保所长。

（四），派驻所经费管理与人员工资考核发放办法

乡镇卫生院承担受聘专职卫生监督员工资，一次或分两次汇到县卫生监督所，并负责提供办公场所和照明、电话等办公费用。卫生监督所提供派驻所公务活动费用，每月对派驻所

工作进行考核，工资月考月兑，年终作回顾性平衡。

综上所述，根据国家卫生法律法规和有关文件规定，结合县级区域的实际，本人认为：建立县卫生监督所，在乡镇设立卫生监督派出机构，是适应农村经济社会发展，实现卫生依法行政的理想模式。

参考文献：

1、《国务院关于卫生改革与发展的决定》 国务院 1997.1.

2、《关于卫生监督体制改革的意见》 卫生部 2000.1.

3、卫生监督体制改革中需要探讨的几个问题，张鑫培，《中国卫生政策》， 2001. 11.

4、《中华人民共和国卫生法规汇编》(1998-2000) ，卫生部卫生法制与监督司法律出版社 2001年

5、基层卫生执法现状及思考，谭平烽 ，《中国卫生政策》 2002.3