中国城市的人口密度高吗?
中国城市的人口密度高吗?
丁成日1
马里兰大学 城市规划系
摘要
本文通过国际比较, 发现城市人口密度存在着巨大的时间(昼夜)和空间变化, 得出平均城市密度只能为城市规划与城市发展提供非常有限的信息的结论。因为城市人口密度反映的是午夜至凌晨6时的人口分布, 又因为在高度集聚的就业中心区里的居住的人数相当少,城市就业中的存在弱化了平均人口密度的规划价值。 同时, 通过理论分析, 本文阐述应该如何评价和衡量一个城市密度, 论述城市密度的机制, 希望为城市管理,规划, 发展道路提供建议,
关键词:人口密度, 就业密度, 城市密度决定机制
Abstract
This paper illustrates spatial and time variation of city population density through international comparison. It concludes that average urban population city density provides limited information in assisting urban planning and development management. This is partly because the existence of urban employment centers makes urban population density biased downward and partly because statistical data on urban population measure and reflect urban activities from the midnight to the 6:00 am. This paper also illustrates how to evaluate urban population density and mechanism of urban population 马里兰大学 城市规划系 副教授;马里兰大学城市理性增长国家中心, 林肯土地政策研究院 中国城市管理与土地政策部主任。 1996年获伊利诺依大学哲学博士,主攻城市经济,城市政策, 土地政策, 城市规划, 以及用经济学方法和数量方法进行政策和规划分析。 已发表十几篇英文论文, 并在美国房地产学会获最优论文奖(1999)。 已编著一本英文专著(合著)(2004年8月出版), 并正在编著另一本英文专著(合著)(2005年出版)。 Email: [email protected]。 1
density determination. These will be valuable for city management, planning, and urban development strategy.
Key Words: population density, employment density, mechanism of density determination.
1. 问题的由来
3月1日《(2002─2003)中国城市发展报告》在北京问世。该报告指出中国城市发展面临的五大挑战,首先就是中国城市群人口密度过大。 报告指出,“目前上海浦西区的人口密度为3.7万人/平方公里,北京和广州城区的人口密度分别为1.4万人/平方公里和1.3万人/平方公里,而目前世界主要大城市如东京只有1.3万人/平方公里,其余城市如纽约、伦敦、巴黎和香港的人口密度最多也只有8500人/平方公里。” 报告专家团的首席科学家、中国科学院可持续发展战略组组长牛文元在报告首发式上指出,“城市人口密度过大必然给城市的可持续发展带来挑战。”
中国城市的人口密度真的高了吗?应该用什么标准来评价和衡量一个城市密度的过高(过大)或过低? 能否通过国际城市的比较来评判一个城市或一个国家内诸多城市的人口密度过高或过低? 市场经济体系下,决定城市密度的机制是什么? 在城市规划, 城市管理, 城市发展等领域, 这些都是非常重要的问题。 这些问题的回答无疑对中国城市发展道路的选择, 城市政策和城市规划的制定,都有着深远的现实和指导意义。本文也进行了城市人口密度国际比较,借助城市经济理论, 试图回答这些问题,并对中国的城市发展和规划提供建议。
2. 城市人口密度国际比较
城市平均人口密度
Alain Bertaud (2003a)对世界48个主要城市的人口密度作了比较。表1 列出了其中的22个城市。从表1中我们可以看出,香港的平均人口密度为3.67万人/平方公里,孟买的人口密度为3.89万人/平方公里, 汉城为3.22万人/平方公里。 与亚
洲城市相比, 欧洲城市的人口密度小得多。 巴塞罗那为1.71万人/平方公里,彼兹堡(俄国)为1.21万人/平方公里,巴黎是0.88万人/平方公里,伦敦为0.62万人/平方公里。北美城市的人口密度就更低了。纽约大都市区为4千人/平方公里, 亚特兰大大都市区的人口密度就更低了, 仅为6百人/平方公里。 相比,中国城市的人口密度高于欧美城市,但低于亚洲其他城市。 尽管这些城市的人口密度存在着如此大的差别,他们都是各自国家国民经济的生力军, 是国家或地区经济的“龙头”。 城市人口密度空间变化
上面的资料表明的是城市平均人口密度。 平均人口密度等于总人口除以所占总面积。 如果将计算城市人口密度的空间面积单位(分母)缩小, 就会发现城市人口密度在空间上表现出极大的差距。 如, 巴黎市中心(105平方公里)的人口密度是20190人/平方公里。 东京23个区(Wards), 618平方公里的平均密度是13155人/平方公里, 纽约曼哈顿占的面积是61.4平方公里, 其人口密度为25684人/平方公里。 从所周知,统计学证明当方差很大时,用均值来说明样本间的差别有相当大的局限性。
城市人口密度昼夜变化
人口数据是按照居住地进行收集和统计的。 因而, 城市人口数据代表某地点或某地方的常住居住人口,即城市午夜至凌晨6时的人口规模。 白天人口活动的分布应由就业密度和非住宅建筑密度来反映。 就业数据可以从两个方面来统计:劳动力供给和劳动力需求。劳动力供给指的是劳动力的居住点。 包括可就业人数, 已就业人数, 待业人数等。 这些数据与常住人口呈正相关关系。 在很多国家或城市,劳动力就业资料与人口资料同时统计。 可见, 人口主要反映了劳动力的供给及其空间变化。 劳动力需求指的是劳动力的就业地点, 与经济活动密切相关。 就业相当集中的地方可能没有多少人居住, 如北京目前的义庄就是一个白天繁忙,晚上消停的就业城。 如果用人口密度来反映城市活动的强度,义庄一定是一个不活跃或“非热点”的地方。
对於人口川流不息的大都市来讲,以居驻地人口进行统计得出的数据与实际经济活动强度可能有著巨大的差别, 特别是当城市有一个大且高度集聚的就业中心时。 如,1995, 东京的四个中心区(Wards)的面积大约61平方公里,居住在该区的人口是不到五十二万, 人口密度为八千六百人/平方公里。 然而, 四个中心区提供了两百八十万人的就业机会, 加上居住人口, 白天(非周末)的总人口为三百三十多万, 人口密度高达每平方公里5.48万 人, 白天人口密度是夜晚人口密度的6.37倍(见表2)。
我们再来看一看美国的纽约。 纽约市的平均人口密度为4千人/平方公里, 远远低于亚洲的很多城市。 这容易使人们产生误解: 美国的地大物博, 人口稀少(与中国相比)是纽约较低的人口密度的原因。 实际上, 同东京一样, 纽约市的人口密度存在着很大的空间和昼夜变化。 曼哈顿占据着不到62平方公里的土地, 其居住人口为不到一百五十万(1995), 人口密度为2.42万人/平方公里。 这是大纽约平均人口密度的6.05倍。 另外, 曼哈顿提供了两百多万的就业机会。 这样,除周末外, 曼哈顿每天为近三百四十万人提供经济活动的舞台。 白天的人口密度(居住人口加上就业人口)为5.52万多人/平方公里, 是曼哈顿人口密度(统计资料)的
2.28倍 (见表2), 是大纽约平均人口密度的十几倍。
以城市统计人口密度为指标来衡量,东京内四区的人口密度仅为曼哈顿的三分之一;而从白天活动人口密度来看,东京却与曼哈顿水平相当。东京市中心与纽约曼哈顿如此高的城市活动, 与东京和纽约曼哈顿分别为日本和美国经济发展繁荣的象征相一致。 由此可见,用统计数据来反映城市经济活动强度的局限性。
东京四个中心区的就业人口密度与人口密度,在空间上巨大的差异, 是产生大流量的城市交通(城市通勤)的根本原因。 每天(除周末外), 有近三百七十万的人从东京大都市区(自中心, 覆至65公里)通勤至东京的四个中心区。 在整个东京大都市区内, 每天(除周末外)有五百多万人上下班(Haruya Hiroka, 2000)。 尽管东京有世界上最发达的城市轨道交通, 人均通勤时间是每天3小时。 如果东京的城市规划采用小汽车作为主要交通工具的话, 交通拥挤将不可想象, 人均通勤时间将是目前通勤时间的几倍, 甚至几十倍。
以大约60平方公里为分母来说明东京市中心与纽约曼哈顿的城市活动强调还是不够准确。 如, 911之前, 仅纽约曼哈顿的世贸双塔每天平均吸引十几万的游客,世贸双塔的城市经济活动密度可想而知。 表3例出了各国经济中心城市中心商务区的就业密度。纽约的中城商业中心区在3.11平方公里集聚了七十三万九千多的就业机会, 就业密度高达近23.4万人/平方公里, 下城商业中心区里(2.07平方公里)集聚了34万多就业人数。 纽约59街道以南23.4 平方公里的地区提供了一百九十六万七千人的就业机会, 平均密度为8.55万人/平方公里。 香港在1.67平方公里的中心区集聚了十九万三千多的就业机会, 就业密度高达17.1万多人/平方公里。香港的九龙区不到23平方公里集聚了一百一十万七千人的就业机会, 平均密度为7.7万人/平方公里。 汉城中央商务区里21平方公里多的面积集聚了一百二十二万七千人的就业, 密度为5.7万人/平方公里。 洛杉矶以低的城市密度著称,可是最高的就业密度也达4.5万人/平方公里。 表3说明,尽管欧洲城市有比北美城市高的人口密度,北美城市中心区就业密度却高于欧洲的城市。 其他城市都有着显著的经济中心(也叫中央商务区), 同时也是就业中心。 纽约,东京, 香港, 多伦多等城市有两个以上的经济中心。
无论从规模上,还是从密度和交通流上讲,东京和纽约等城市都是超一流的。 它们的经济功能也是国际一流的。 国际文献检索表明,没有证据可以证明, 如此高的密度会导致东京和纽约等城市经济活力不够,或者使这些城市规模大得不可以有效地管理。
当然,我们也不是说要把中国的城市都建设成东京或纽约样的城市。 只是想说明, 国际城市发展经验表明,城市的发展有其自身的规律, 东京及纽约等城市都是在经济规律的作用和驱动下建成的。 这不等于否认市场经济失效和城市规划的失败带来的城市建设的失当,影响城市的可持续发展。 如美国内城区的衰败, 城市交通发展政策与城市空间形态, 城市密度的脱节(如美国亚特兰大的城市地铁的建设与其城市密度的不相符和纽约没有制定相应的交通政策来限制私人小汽车的使用是美国两个典型的城市发展失效的例子)。
因为城市人口密度反映的是午夜至凌晨6时的人口分布, 又因为在高度集聚的就业中心区里的居住的人数相当少,城市就业中的存在弱化了平均人口密度的规
划价值。 单一的城市人口密度指标不能全面衡量城市的经济活动。 平均城市密度只能提供非常有限的信息,详细的城市密度资料(人口密度空间变化, 就业密度空间变化等)对城市规划才有意义。 城市人口密度的昼夜变化越大(城市白天与夜晚的人口数量有很大差别),城市就业中心的空间集聚强度也就越强, 人们的工作地点与居住地点的空间分离也就越明显。理论上,城市就业中心的人口密度可能是零或极低。 因而, 如果城市人口密度的昼夜变化大, 那么依据平均城市密度来制定城市规划和城市发展战略,很可能将城市发展指向错误的方向。
城市人口密度发展趋势
表4例出了24个城市的人口密度在过去40年里的变化(1960-2000年)。 除北京,上海,香港, 东京之外, 其他20个城市的人口密度至少有一个增长期(十年一个增长期)。2 特别是1990-2000年, 大多数城市的人口密度都在上升, 如洛杉矶,旧金山, 温哥华,丹佛, 伯特兰, 太阳城, 休斯敦等。 人口密度增加的趋势反映了通过对过去城市发展模式(低密度的,以私人汽车为主的城市发展模式)的反思, 认识到这种城市发展模式的不可持续性, 进而提出城市理性增长(Smart Growth)这一理念, 试图解决城市发展中的经济, 环境, 社会, 自然等方面的问题。 城市理性增长首先推崇高密度的,紧凑密集型的城市发展模式; 同时, 为减少对个人汽车的依赖, 主张土地利用与交通规划的高度整合,使公共交通的使用者感受到公共交通的便捷性和经济性。 在美国,城市理性增长越来越被广泛地用来指导城市发展与规划。
3. 城市空间结构及其度量
城市空间结构由以下方面来衡量: 人口密度、资本密度, 建筑密度, 就业密度等。 这些因子又与房地产价格和房地产市场有着非常密切的关系。 资本密度与建筑高度, 建筑密度, 容积率呈正相关关系。资本密度, 建筑密度, 就业密度和房地产价格等方面的资料收集起来非常困难,且成本极高。 相对而言,人口
密度资料比较容易地获取, 这也是人口密度被广泛利用的主要原因。人口密度、资本密度, 建筑密度, 就业密度等从不同的侧面描述城市空间结构。
人口密度只能在一定方面反映城市经济活动的强度。 人口密度(这里指的是居住人口密度)最高的地方不是资本密度(容积率或建筑高度)最高的地方。 工厂, 商务建筑等的密度(人)白天很高,晚上可能是零。 相反,宾馆, 住宅的密度白天可能低, 晚上将很高。 人口密度与资本密度(容积率或建筑高度)根据建筑用途呈现正祸负的正相关性。 对非住宅建筑,人口密度与资本密度呈负相关关系;对住宅建筑,人口密度与资本密度呈正相关关系。
尽管东京与纽约有大体相当的人口密度(内城区), 两者的资本密度(容积率或建筑高度)确有相当大的差别。 纽约曼哈顿资本密度远远高于东京市中心的资本密度。纽约曼哈顿高楼林立,东京市中心楼层大都不高(想见图, 可从下略网站上查看:http://www.mid-tokyo.com/map.e)。因而, 我们很容易地推出在东京生活与工作的人, 要比在纽约曼哈顿生活与工作的人享受的空间小, 东京市中心要比纽约曼哈顿拥挤得多。
东京过去几十年的持续发展说明了东京的经济聚集效益远大于东京大都市“病”给企业和个人带来的经济成本,这是东京城市增长的原动力。东京仍然闪烁着“魅力”, 吸引着企业和个人来寻求更大的经济机会。尽管东京市要比中国任何一个城市都要拥挤,它的高密度并没有影响它发挥经济功能, 也并没有降低东京在日本,亚洲,甚至世界范围内的经济地位。
正是因为城市就业密度与城市人口密度的差别, 我们应该非常谨慎地解读人口密度资料,更应该谨慎地用人口密度资料分析城市空间活动,非常谨慎地生用人口密度来指导城市规划和城市政策的制定。
4. 如何判断城市密度的合理性
个别城市因大都市区的边界有所掉整,有的城市的面积下降了, 这不等于说城市的建成区也跟着变小了。 2
判断城市密度合理性的理论基础
假定城市的商业中心(CBD)座落于一均质平原的几何中心。 所有对就业机会都集中在它的CBD, 而城市居民住在CBD的外围, 他们通勤到CBD。 假定交通是均质分布, 城市居民从居住地到CBD的总交通费用就只决定于距离(x)。 进一步假定所有城市居民具有相同的收入, 消费倾向, 和效用函数。在这些基础上, 城市经济理论模型推导出城市土地价格的空间变化, 以及与之相一致的城市密度空间分布(丁成日, 2001)。 土地价格和城市密度空间变化如见图1所示。3
图1说明了在一个有效的土地和资本市场中,城市人口密度的空间变化与土地价格的空间变化相一至,地价高,密度高,地价低, 密度低,土地利用和资本利用效率达到最高。 基本过程是:当地价越高,为了降低单位建筑面积成本以及获取更高利润, 开发商就会用更多的资本替代相对昂贵的土地, 从而提高资本密度(或建筑密度, 容积率)。因此,在地价高的市中心,开发商倾向于用较少的土地,开发高的楼层建筑。相反, 在远离市中心的地区,地价比较低, 为了降低单位建筑面积成本以及获取更高利润,开发商就会用更多的土地投入替代相对昂贵的资本投入, 从而减小资本密度, 稀疏建筑密度或降低建筑高度(丁成日, 2001)。
实证研究表明,在有土地市场的城市里(西方的城市),城市人口密度与土地价格的关系与理论模型预测的关系相当吻合。 如巴黎(图2)(Alain Bertaud, 2003b)。相反,在没有土地市场或土地市场不发育的城市里,人口密度与土地价格的关系与理论模型推断的结论相差甚远。如波兰首都华沙(图3)(Alain Bertaud, 2003b)。 从图3可得如下结论:在华沙市,土地价格对土地利用强度的支配作用差,土地投入与资本投入之间的替代关系很弱, 市场机制在资源的利用支配上发挥作用不大。 决定城市人口密度的市场机制
城市人口密度由房地产市场、城市规划法规和基础设施能力的相互作用共同确定(Bertraud and Malpezzi, 1999)。通常,人口密度由城市居民对建筑面积的市场需求来决定。如果城市房源不足,市场供不应求,居民的居住环境必然拥挤,人
口密度可能很高。如果城市房源充足,但房价太高,居民的购买能力不足以承担市场房价,居民同样面临无房可住,或几家人共用一套房子的处境,人口密度同样可能很高(Bertaud, 2003a)。
一般来说,城市规划法规只能控制资本密度和建筑密度,无法直接控制人口密度。我们知道,资本密度和建筑密度直接影响城市住房市场,而人口密度正取决于城市住房市场。因此,规划法规虽然不能直接控制城市人口密度,但是能够通过控制资本密度和建筑密度简介影响城市人口密度。目前很多土地使用法规试图通过减小土地使用面积和(或)限制容积率来降低密度,即通过限制建筑面积来达到限制人口密度的目的。 但事实上,控制容积率最直接的后果是减少了城市住宅供应量,一定程度上造成城市住房市场供不应求的现状。 供不应求导致房价提高。高房价势必降低住宅的可支付性,使更多的人因无力买房而挤住在一起。 因此控制容积率的最终结果不但不能降低城市人口密度,反而提高了人口密度。 与此同时,无论限制人口密度还是降低容积率,都会刺激土地消费的横向空间扩张,一方面增加基础设施的投资需求,另一方面降低了基础设施承载率,使地方政府财政负担加重(Alain Bertaud, 2003a)。
如果不顾市场规律,一味地想通过限制容积率来降低人口密度,就可能扰乱房地产市场,因住房供给不足, 不仅不能降低人口密度,反而可能提高人口密度,进而恶化居民居住环境差。 在很多情形下,我们应该提高基础设施能力,以适应由於地价升高而产生的高密度需求。只有当提高基础设施能力比开发土地更为昂贵时,控制密度才有意义。
5. 中国的城市密度太高吗?
正如上文中指出的,国际经验显示,没有一个所谓正确的城市密度标准存在,中国城市人口密度不能简单的认为高或低。事实上,中国城市的主要问题在於无序和拥挤,而不是人口密度过高。自1949年建国以来,中国实行土地公有制,直到19863 除非特指,城市密度包含城市人口密度, 城市就业密度, 城市建筑密度, 城市资本密度等房的含义。
在法律上将土地所有权与使用权相分离,中国城市在没有土地市场的情况下发展了40年。由於城市基础设施建设跟不上,到1980年,城市的发展大多是以1949年以前留下的建成区为基础的。城市交通工具以自行车为主,限制了城市的扩展。
以北京为例,城市规划和发展过于追求就业和住房在微观上的平衡, 造成北京的就业分布过于均衡(基本没有相西方城市那样的就业中心商务区),客观上造成了交通的“混流”或“盲流”。 加上人均低收入的原因,自行车与步行成为主要的交通工具之一。 小汽车,公交车,城铁与轻轨,自行车与步行五种交通方式共存,使不同交通方式相互间干扰,客观上增加了交通规划和管理的难度。 但这不等于说北京的交通规划做得好。实际上,交通规划极不合理的主要原因是土地利用规划与交通规划的脱节。 北京的环线交通网络,不仅阻断了城市环与环之间,环内与城市外围的联系,限制了城市的发展活力, 而且造成了严重的交通堵塞。 国际经验表明, 环状交通加放射线状的交通网络产生最大的人均车公里数, 因而有最大的交通需求。
北京基础设施三环内外差别很大。 由於历史文化等原因,好的医疗设施,教育设施等城市公共服务系统主要集中在三环以内,个别在三环以外,而四环外服务设施远远跟不上内城区的水平。因此,有经济能力的居民不愿意外迁,新来的人也不断涌向市中心,使中心人口密度相对较高。此外,由於北京城市规划对建筑密度的限制,不仅减少了北京市住房的供给量,而且拉高了北京市的住房市场价格,使更多的人无处买房,也使更多的人买不起房。 一定程度上造成居民居住拥挤,居住条件简陋的后果。 要解决这些城市问题,不是通过限制容积率就能解决问题的。 城市应需沿着以下几个方向发展:
1. 应该需要充分利用市场规律,改善交通状况,增加基础设施投资, 增强基础设施能力;
2. 合理规划发展就业中心, 提高就业中心的就业密度,提高土地利用的空间均质性, 从而使城市交通流空间有序。
3. 协调土地利用与城市交通的关系,统一规划土地利用规划和城市交通规划
4. 鼓励公共交通。现有的北京城市密度不适合大规模地发展小汽车。
5. 因而,应通过价格杠杆来 限制小汽车, 特别是在城市中心区的使用;
6 结论
本文通过国际比较,得出如下结论:
1. 世界各国主要城市的平均人口密度有着天壤之别。 丛亚特兰大的每公顷6人到近每公顷400人的孟买。 尽管这些城市有着极大的城市人口密度,他们都是各自国家的主要经济城市之一, 经济活动旺盛。 因而,一个城市, 无论或大或小,其密度或高或低, 只要它还持续增长,就说明它的经济空间聚集效应应然大于城市病所带来的经济成本(表现在交通拥挤,环境污染,住房紧张等);
2. 一般地讲,亚洲城市的平均人口密度高于欧洲的城市,欧洲的城市又高于北美的城市。因而,一个城市, 无论或大或小,其密度或过高或过低,应由该城市的土地市场,资本市场,和住房市场来决定,而不能用国际城市的密度来作评判依据。城市密度由市场, 规划法规, 历史文化, 自然地理,城市基础设施等综合因素来共同决定;
3. 学者和政策决策者应谨慎地解读人口密度资料, 特别是平均人口密度资料。当城市人口密度的方差很大时, 或当土地利用的均质程度高时(工作地点与居住地点存在着很大差别时),平均城市密度只能为城市规划与城市发展提供非常有限的信息,详细的城市密度资料(人口密度空间变化, 就业密度空间变化等)对城市规划才有意义。
4. 一个城市的密度是否过高或过低,应由密度是否与房地产价格相一致, 是否能使城市土地市场,是否能使城市基础设施以最小的投资达到最大的效益等, 来衡量和判断。当密度与土地价格不符时, 我们能够推断土地价格没有使土地资源和资本资源发挥出最大效益, 因而,密度相对于土地价格过高或过低了。
5. 城市密度的绝对值不能用来评判一个城市是否有足够的经济活力,不能用来评判一个城市是否能够被有效地管理。
7.参考文献
1. 牛文元《(2002─2003)中国城市发展报告》
2. 丁成日, 2001, “城市空间结构理论” (unpublished paper).
3. Bertraud, Alain, 2003a, The Spatial Organization of Cities: Deliberate
Outcome or Unforeseen Consequence? World Development Report 2003, Dynamic Development in a Sustainable World, Background Paper. 4. Bertaud, Alain, 2003b, Metropolitan Structures Around the World: What
is common? What is difference? What relevance to Marikina in the context of Metro Manila? Presentation in Marikina, May 2003.
5. Bertraud, Alain and Stephen Malpezzi, The Spatial distribution of
population in 35 World Cities: the role of markets, planning and topography. The Center for urban land and economic research, The University of Wisconsin, 1999
6. Haruya Hiroka, The Development of Tokyo’s Rail Network, Japan Railway
& Transport Review, Vol. 23, March 2000.
表1: 城市人口密度国际比较
资料来源:Alain Bertaud, 2003, “Order without Design” (未发表文章)
表 2: 城市人口密度昼夜变化
上居住人口。
资料来源:http://www.mid-tokyo.com/map.e
表 3: 城市就业密度
注:因统计口径的差别, 就业密度(人/平方公里)不等于就业人数除以面积(平方公里)。
表 4: 城市人口密度趋势
资料来源: International Urbanized Area Data:
Population,
Area, and Density, Demographia.
图1:城市密度与土地价格的关系
(从Alain Bertaud (2003b)的数据中重新绘制) 图2: 在一个土地市场的城市里, 密度与土地价格的关系
(从Alain Bertaud (2003b)的数据中重新绘制) 图3: 在一个无土地市场的城市里, 密度与土地价格的关系