行政权力的制约与监督刍议

　　摘 要：行政权力是国家权力中最动态、最广泛的一种权力，与社会和公民切身利益具有最直接的联系。而任何有效的权力都有强制力的因素，缺乏有效的制约和监督，就会出现强制力的滥用，行政权力更是如此。行政权力具有正负双重效应，它既能够造福于社会，也隐含着腐败的可能性。历史经验证明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。法治的基本理念之一就是一切权力都需要制约和监督，法治发展的过程就是对权力的有效制约和监督的过程。因此，可以通过扩大司法权对行政权审查的范围、行政机关内部的相互制约、行政审批事项的削减等途径对行政权力进行有效的制约和监督。 　　关 键 词：权力；行政权力；制约；监督 　　中图分类号：Ｄ６３０．９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０７－００３６－０４ 　　收稿日期：２０１１－０５－１３ 　　作者简介：高凛（１９６４―），女，江苏常州人，江南大学法学院教授，硕士生导师，研究方向为国际法、行政法。 　　权力，是社会制度的重要因素。权力本身的特性和运作规律使得不同社会制度下的权力现象呈现出共同的功能、形式和发展趋势。依据西方国家的分权理论，权力包括立法权、行政权和司法权。笔者认为，行政权力具有正负双重效应，它既能够造福于社会，也隐含着腐败的可能性。因此，如何有效制约和监督行政权力的行使，是一个重要的研究课题。 　　一、权力的本质特征与制约监督理论 　　从一般意义上讲，权力就是对他人的支配能力。这种能力以强制力或暴力为核心和后盾，但同时还必须借助于其它资源和方式。［１］（ｐ２４）如罗伯特・达尔所指出的：“正如权力是影响力的一种形式，强制力也是权力的一种形式。但并非所有的权力都具有刚才所讲的严格的强制性，如果积极的诱导同严厉的制裁结合起来促成所需要的行动，那么这种关系就是一种权力关系，而不是严格意义上的强制关系。”“权力和强制并不一定要求使用或以强力为威胁。但是，尽管武力并非影响力的一种有效形式，而且对于多数目的来说过于笨拙，代价过高，但它还是常常卷入权力和强制之中。暴君或许靠恐怖来进行统治，但决非只靠强力。即使一个暴君，也需要忠心和服从的卫士、狱吏和军人。暴君独自并不能直接用强力得到每一个士兵、狱吏或卫士对他的服从。”［２］（ｐ６２－６３）权力的这一特征表明，任何有效的权力都有强制力的因素，缺乏有效的制约，就会出现强制力的滥用。取得权力，实际上就是要取得权力所需要的强制力或暴力。权力所具有的这种强制力量的物质基础是财富和其它资源。 　　权力的行使和运用要服从宪法和法律，是因为“权力作为一种强制性的支配力量更多地具有特殊性和带有人格化。法律是具有普遍性的和非人格化的支配力量。”［３］权力的人格化，即权力由人来运用行使，不可避免地使权力的运用过程受到人为因素的干扰，以至于掌权者在权力的行使中注入个人的恣意任性，从而出现滥用职权和失职渎职等问题。掌权者个人的道德品质和自律是防止这种现象出现的重要手段，但不是根本性、制度化的可靠手段。制度化的可靠手段是让非人格化的法律来约束和限制掌权者权力的行使。 　　制约即相互控制、相互约束、相互限制，权力制约是达到权力运行平衡状态的手段和途径。监督泛指对一切人和事的监察督促，对权力的监督是为了保证权力的正常运行而对其进行监视、检查、督促、纠正、引导并使之制度化的活动。有学者认为，监督的含义比制约的含义要广泛，制约只是监督的一种，是一种相互监督的关系。［４］（ｐ１８８）也有学者认为：“制约比监督所包容的范围更宽，内涵更丰富。监督是属于制约的一种典型形式。”［５］有学者主张，制约和监督是两个不同的概念，应该将两者区分开来。 　　我们经常将对权力的监督作为权力制约的一种措施，这实质上也是一种概念不清的表现。对权力的制约与对权力的监督虽然都为法律所明文规定，但两者的区别也是很明显的。主要表现在：第一，如上所述，权力制约是一种双向制约，对权力的监督则是一种单向的上对下的监督关系。例如我国人民代表大会拥有对“一府两院”的监督权，然而后者并无权监督同级人大，显然不是通常意义上的制约关系；第二，对权力的制约是一种对其他权力主体的制约，制约者与被制约者之间为对等的政治关系；而权力的监督则是一种对内的监督关系，监督者与被监督者是领导者与被领导者的关系；第三，权力制约是一种事后制约，它只能在某一权力主体非法运行国家权力时才可能产生，而对权力的监督既可以有事后监督，也可以体现为事前监督，如立法审查制度；第四，对权力的制约其后果只能引发相应的法律责任，如某一权力行为的无效；而权力监督除行为的法律责任外，还包括领导者或责任人的政治责任在内。从这些区别看，不能将权力的制约与权力的监督混同起来。［６］ 　　笔者也主张将制约与监督两个概念分开，上述观点在某种程度上有一定的道理。但笔者认为，该学者的一些提法依然值得商榷。首先，监督不仅包括上级对下级的监督和内部监督，还包含民主监督和外部监督等。其次，只要没有隶属或依附关系，就有可能形成相互制约，而不完全是双方必须是平等或对等的政治关系。再次，权力制约不一定是事后制约，它是设计好的一种制度与格局，在非法行为发生前就存在着相互控制与约束，也就是制约。在非法行使权力的行为发生以后，才体现出制约的结果。因而不能就此认为是事后制约。最后，“法律责任”的区分也并非制约与监督的实质区别。笔者认为，制约和监督在内涵上有一定的相似性。但是，权力制约比权力监督更有力度，制约指的是对权力的节制、控制和约束，而监督主要是对特定主体的监视和督促。而且权力制约的主体多为公权力部门，是权力部门之间在法制轨道上由于分工和责任的不同而形成的相互约束和牵制。 　　二、行政权力的滥用与腐败 　　我们探讨对行政权力的有效制约与监督，在很大程度上就是为了防止和清除社会生活中的腐败现象。所谓腐败，是指掌权者利用自身拥有的权力，违法为个人或他人谋取私利，损害社会公共利益的行为。“腐败行为反映着政府治理一般意义上的破坏，这里不一定有人直接得到利益或好处，但整个社会的利益会受到损害。”［７］（ｐ６） 　　权力的滥用，包括出现专制和腐败的可能。英国思想家洛克和法国思想家孟德斯鸠主张分权和制约权力，为此，他们把权力的滥用和扩张说成是权力的本性。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”［８］（ｐ１５２）洛克指出：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。［９］（ｐ８９）密尔在其名著《代议制政府》中谈到：“一个人或一个阶级的人，一发现他们手中有权力，这个人的个人利益或这个阶级的独有利益就在他们心目中具有更大的重要性。发现他们自己被别人崇拜，他们就变成他们自己的崇拜者，认为自己应当身价百倍；另一方面，他们所得到的为所欲为、不考虑后果的便利，不知不觉地削弱了那种使人期待后果，甚至是影响到他们自己的后果的习惯。这就是建立在普遍经验之上的、人们被权力所败坏的普遍规律。”密尔认为，一旦手中握有不受约束的权力，“他的人性中坏的部分，不是受到他的生活状况和周围的人的限制和压制，而受到所有人的阿谀奉承，并且一切情况都对他有利。”［１０］（ｐ９６）同时，我国也有学者认为，“正是权力的强制性带来了权力的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性和腐蚀性。”“权力的恶不是来源于其阶级的属性，而是无论什么阶级、什么政党、什么人，只要是权力的拥有者，都可能发生权力的滥用。”［１１］（ｐ６２）笔者认为，掌握公共权力的人都可能因滥用权力而导致腐败，因为一旦权力在手，如果放松对自己的要求，禁不住各种诱惑，又缺乏必要的控制和监督，就必然会跌入犯罪的泥潭。因此，应该设计一种能够制约权力的制度，以权力制约权力。

　　三、行政权是国家权力中最需要控制的权力 　　从世界历史的发展来看，英国从１２１５年制定的《大宪章》到１６８８年的光荣革命，形成了从“王在法下”到“法律至上”的法治观念和文化传统，使得英国成为世界上第一个实现宪政的国家。在这一背景下，通过宪法和法律制约并监督国家权力尤其是行政权力，就成了一件顺理成章的事。政府，尤其是行政当局，被人们看成是一种不得不容忍的“恶”，总是怀有戒心地加以防范。有学者将之称为“消极的政治观”，这种政治观认为：“国家最大的任务是防恶，也惟有国家才能做出大恶。因此，要防止大恶就要对国家的权力及其运用施加最有效的控制，宪政、民主、法治被证明是防止大恶的最佳手段。”［１２］（ｐ７）权利的实现规律告诉我们，需要对行政权力进行控制。行政权力不仅与公民权利之间的强度差异悬殊，而且非常容易直接影响甚至侵害公民权利。“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但也是危险的。它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。”［１３］（ｐ１８９） 　　法治，实际上是对权力与权利关系的合理配置，是对国家权力的控制。而权力控制中最重要的是对行政权力的控制。行政法治就是指依法行政，即行政权力受到法律的控制。行政权比其他任何权力更需要控制，这是由行政权的特点所决定。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力。行政权在职责内容上主要是管理，它的执行性是发生在社会管理当中的，行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和私人生活，具有相当大的扩张性。由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项国家权力，如不对其进行强有力的制约和监督，就有可能膨胀为恣意妄为的权力。因此，制约和监督权力的核心就是制约和监督行政权。从现代行政来看，法律坚持对行政权进行控制的理由在于行政权力的不断扩张。行政权力范围在当代社会的日益扩张和膨胀，更需要对其加强约束和控制。 　　对行政权力制约与监督的有效条件主要包括：⑴在制度上保障监督信息渠道的畅通，使得监督主体能够及时准确地获取监督信息，是对权力监督与制约的首要条件。⑵在制度上保障权力的合理配置。权力的合理配置尤其是监督制裁权的设置和分配，是权力有效制约和监督的又一必要条件。权力的制衡是在分权的基础上进行的，没有科学合理的权力分立，就没有有效的权力制约与监督。⑶在制度上保证党的执政权和行政机关的各项权力服从宪法和法律，在宪法和法律规定的范围内活动，以宪法和法律来确定权力的运行范围和程序。 　　四、对当代中国行政权制约和监督的途径 　　在中国封建帝王统治下，权力高度集中于一人，缺乏权力的制约机制，即使个别开明的君主强调廉政、吏治，建立各种控制宦官权力的制度，也只是暂时的。在当代中国社会实际上还是“大政府、小社会”的模式，官员依旧受到封建意识的影响。在法治社会，政府的职能应该是管理和服务，但是，在现实社会中，政府权力过大，而且政府往往在利益驱动下进行营利，以实现自身利益的最大化。 因此，必须按照建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求，完善行政权力和行政职能设置，健全行政组织体制和程序规则，健全政府决策机制，强化对行政权力运行的监督，把健全权力结构和运行机制作为惩治和预防腐败的重要任务，切实加强对行政权力运行的制约和监督。 　　（一）扩大司法权对行政权审查的范围 　　我国现行的《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，即法院无权对抽象行政行为进行司法审查，司法权对行政权行使过程中合法性的审查，仅限于具体行政行为。所谓抽象行政行为，是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，即制定行政法规、行政规章以及其他具有约束力的决定、命令的行为。这一行政行为具有对象的非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。较之其他行政行为而言，对抽象行政行为实施有效的监督显得更为突出和必要。具体行政行为毕竟针对的是个别人，即使该行为违法，其对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为却不同，它是针对普遍对象作出的，具有反复适用性、层次多、范围广等特点，产生的影响要远远大于具体行政行为。如在现实生活中，有的行政机关使用抽象行政行为违法征收和征用财产、摊派各项费用等。有的行政机关为了取得收费权、处罚权和许可权，推卸责任和义务，无视法律规定的权限，随意通过抽象行政行为扩大本地区、本部门的行政权力权限，结果导致行政规章之间相互冲突、重复以及管理失控等。行政相对人在受到具体行政行为侵害时，可以通过行政诉讼来保护自己的权益；而在受到抽象行政行为侵害时，行政相对人虽然可以通过举报、上访等形式提出异议，但是由于这方面的制度不健全，其权益往往得不到有效的保护和救济，结果是既侵害了行政相对人的权益，也影响了社会稳定。而运用司法权对抽象行政行为进行司法审查，是对行政权的一种有效制约，也是对抽象行政行为最有效的监督方式。因此，世界上许多国家都将抽象行政行为纳入到法院司法审查的范围中。如法国规定，对行政机关制定的条例不服，可向行政法院提出诉讼。在英国，无论是行政机关的具体行政行为还是行政机关的抽象行政行为，只要超越法定权限，法院都有权审查其合法性，并有权对违法的条规宣布无效。美国也规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内，并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度使用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。［１４］（ｐ３７６） 　　在目前的权力格局中，行政权的违法和滥用是主要倾向，许多突发事件、群体上访事件等基本上都与行政机关的行政行为有关，其中包括抽象行政行为。通过行政诉讼，可以赋予行政相对人启动抽象行政行为的司法审查程序的权利，赋予法院对行政机关抽象行政行为的司法审查权，以此有效制约行政机关行政权力的运用。因此，应该扩大司法权对行政权的审查范围，将抽象行政行为逐步纳入司法审查的范围。 　　（二）行政机关内部的相互制约 　　行政机关是国家生活的日常管理机关，行政权的范围涉及公民生活的各个方面，而行政权本身又是一种以暴力为后盾的能够主动采取行动的权力。因此，对行政权的制约在权力制约中显得尤为重要。除了权力机关和司法机关对行政权进行有效的制约和监督外，行政机关内部的权力制约机制也是必不可少的。政府各部门之间的相互制约是从行政程序上明确规定各部门的职责权限和相互之间的制衡，防止某一部门权力过分膨胀，杜绝形成权力专横和权力滥用的可能性。具体包括两个方面：⑴通过立法，合理划分并明确各部门的职责权限。⑵在行政程序上确定有关管理事项涉及不同行政部门时的协调处理步骤和时限。因此，建立和完善体现权力制约的行政工作程序是行政机关内部权力制约的重要环节。缺乏这种工作程序的行政机关，相关行政决定权就得不到有效的制约，就容易出现滥用职权、以权谋私等各种腐败现象。而在这种工作程序比较健全的情况下，以权谋私的机会就会相应减少，腐败的成本也会更高。 　　（三）行政审批事项的削减与行政许可事项的监督 　　行政审批事项过多与过滥，不仅为腐败提供了机会和条件，也增加了监督工作的难度，影响了政府职能的转变和发展环境的优化。因此，为了加强对行政权力的制约和监督，必须大力削减审批事项，减少行政权力对微观经济活动的过多干预，从根本上和源头上减少腐败滋生的条件和机会。同时，削减行政审批事项要依法进行。凡是法律法规明令取消的应全部予以取消；凡一个事项多次、多项审批的，应进行调整、整合，变多项、多次审批为一项、一次审批；凡法律法规允许实施主体既可以由省政府有关部门实施也可以由市、县有关部门实施的，应该下放到市、县有关部门实施。 　　行政许可权是一项重要的行政权，是行政权的核心体现。可以说，开展行政许可事项效能监督检查，规范许可行为，既是对行政权力的有效制约和监督，也是优化发展环境的关键。具体包括：一是规范行政许可时限，解决效率低下、超时限许可的问题；二是规范行政许可范围，解决超法定职权范围实施行政许可、行政审批或继续审批已取消的行政审批事项的问题；三是规范审批事项的设定条件，解决随意设定审批条件，擅自增加审批环节，抬高审批门槛的问题；四是规范行政审批相关制度，主要是一次性告知制度、ＡＢ岗工作制度、公示制度等等，解决行政审批工作人员态度生硬、服务不规范、质量不高的问题；五是规范收费依据和标准，解决擅自设立收费项目、提高收费标准的问题。总之，通过科学、细致的方法，定期进行监督检查，定期向社会通报检查结果，定期向被检查单位反馈存在的问题，不仅能够完善相应的制度和措施，也能够促进行政权力正确和规范的行使。 　　【参考文献】 　　［１］［４］［１４］杜力夫．权力监督与制约研究［Ｍ］．吉林人民出版社，２００４． 　　［２］（美）罗伯特・Ａ・达尔．现代政治分析［Ｍ］．王沪宁译．上海译文出版社，１９８７． 　　［３］蔡定剑．论法律支配权力［Ｊ］．中外法学，１９９８，（０２）． 　　［５］邓传明．论法治国家的权力制约［Ｊ］．法学评论，１９９７，（０２）． 　　［６］胡玉鸿．“以权利制约权力”辨［Ｊ］．法学，２０００，（０９）． 　　［７］王沪宁．反腐败：中国的实验［Ｍ］．三环出版社，１９９０． 　　［８］（法）孟德斯鸠．论法的精神（上册）［Ｍ］．张雁深译．商务印书馆，１９８２． 　　［９］（英）洛克．政府论（下篇）［Ｍ］．叶启芳，瞿菊农译．商务印书馆，１９６４． 　　［１０］（英）Ｊ・Ｓ・密尔．代议制政府［Ｍ］．汪�译．商务印书馆，１９８２． 　　［１１］刘祥太．权力制衡与我国权力监督制度的建设［ＥＢ／ＯＬ］．中国人大网．转引自杜力夫．权力监督与制约研究［Ｍ］．吉林人民出版社，２００４． 　　［１２］刘军宁．共和・民主・宪政［Ｍ］．上海三联出版社，１９９８． 　　［１３］（美）詹姆斯・Ｍ・伯恩斯．美国式民主［Ｍ］．谭君久等译．中国社会科学出版社，１９９３． 　　（责任编辑：高 静）