环境诉讼与当事人适格(齐树洁厦门大学教授)

环境诉讼与当事人适格

齐树洁 厦门大学 教授

上传时间:2007-2-11

关键词: 环境诉讼;当事人适格;诉讼信托

内容提要: 在环境污染日益严重、环境纠纷不断增多的今天,应当允许公共力量适当地介入私法领域,建立环境公益诉讼制度。在此情势下,对于当事人适格之要件予以扩张并赋予其法定效力显得尤为必要与迫切。将诉的利益作为当事人适格的衡量标准,并以此为基础构建诉讼信托制度,对于完善当事人理论,促进环境公益诉讼制度的合理化与合法化具有重要作用。

我国自改革开放以来,经济建设取得了巨大的成就,始终保持着较快的经济发展速度,但长期沿袭的粗放型的经济增长模式造成了严重的后果,环境污染和生态破坏已经到了非常严峻的地步。这种状况不仅危害民众的身心健康,而且已成为制约我国经济持续良性发展的一个重要因素。随着社会主体环境意识的逐步觉醒,环境纠纷的数量逐年递增。[1]根据国家环境保护局的统计,从20世纪80年代中期到90年代中后期,我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右,但是自1998年以后,环境纠纷数量呈现急剧上升趋势, 2003年突破了50万件。

[2]

我国《环境保护法》第41条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”由此可见,我国解决环境纠纷的方式主要有两种:一是根据当事人的请求,由环境保护机关根据行政程序进行处理,二是当事人向人民法院起诉,由人民法院依照《民事诉讼法》规定的程序审理。其中,诉讼是解决环境纠纷最终以及最权威的方式。

一、环境诉讼的意义

在实践中,各种诉讼外解决环境纠纷的方式纷纷涌现,协商、调解、行政处理、仲裁及其混合机制在现代社会中所占的比例越来越大,但是就诉讼方式本身以及环境纠纷的特殊性而言,诉讼作为最后的、最权威的救济途径,在环境纠纷解决中仍占据着不可动摇的优势。

1.诉讼本身的特点决定其优势地位

首先,诉讼以国家强制力为保障,通过预设的诉讼程序,由具备法律专业知识的法官根据法律规则、结合纠纷的事实作出具有拘束力的判决,解决当事人之间的纠纷。相对于其他的纠纷解决方式而言,诉讼更具有权威性。当事人可以根据不同的情况通过提起要求停止侵害之诉、排除妨碍之诉、恢复原状之诉、损害赔偿之诉和课以义务之诉,以获得司法救济。 其次,诉讼判决具有判例效应。在判例法国家,法官在诉讼中所作出的判决对今后的同类环境纠纷案件和下级法院审理同类环境纠纷案件具有约束力,可作为今后案件当事人援引的依据;即使在不承认司法判决的判例效力的国家,判例对同类环境纠纷案件的审理也起着重要的参考作用。

最后,环境诉讼的任务并非完全是私权纠纷的解决,它通过具体解决环境损害纠纷,隐含

着对各种与环境公益有关的社会关系进行调整,为全体社会确立有关环境公益的行为指南,确认环境公益的价值,甚至影响当地社会环境、经济政策的制定和执行,并推动既有环境法律的发展。在众多的环境纠纷民事诉讼的推动下,各国不断制定或修改环境保护法律,为保护公害受害者提供司法依据,如日本的《公害健康补助法》就是在四日市公害诉讼判决之后不久制定的。[3]

2. 环境纠纷的特殊性也是环境诉讼优势地位的影响因素

鉴于环境纠纷的特殊性,环境诉讼相对于其他类型纠纷的诉讼也有其特殊性,在环境纠纷的解决中相对其他的纠纷解决方式而言,占有一定的优势地位。

首先,环境诉讼的模式不仅包括可以向法院起诉请求加害者对已经发生的健康或财产损害进行赔偿,在有些国家(如日本) ,还可以在损害将要继续发生的情况下向法院诉请设置除害设施或停止加害活动[4] (P36) ,对受害人的保护更加及时。

其次,集团诉讼是环境诉讼的典型形式,它克服了仅凭个人的力量单独提起诉讼难以获胜、举证艰难等缺陷,不仅有利于当事人节约诉讼成本,及时、有效地保护受害人,而且有利于法院提高审判效率,符合诉讼经济原则。集团诉讼强调公众的参与,影响面广,对于防治环境污染与破坏具有重要意义,对于提高环保机关的行政效率也具有积极作用。

最后,环境诉讼通过当事人适格的扩张、举证责任倒置以及延长诉讼时效等方式加大对受害人的保护力度,鼓励受害人提起诉讼解决纠纷。

不过,尽管环境诉讼对于环境纠纷的最终解决具有积极的意义,随着我国开发利用环境与资源力度的加大,污染环境渠道的增多,社会变迁和利益冲突的加剧,环境纠纷层出不穷,传统的环境纠纷诉讼制度在纠纷解决方面逐渐力不从心,捉襟见肘,暴露出许多问题和缺陷,尤其是“直接利害关系原则”对环境诉讼原告资格的限制,已经成为受害民众请求司法救济的巨大障碍。

二、环境诉讼的原告资格

按照传统诉讼法学理论, 社会公众不得对与自己无关的利益主张权利, 只有自己的合法权益受到违法侵害, 才具备起诉的资格, 这种标准被称为“直接利害关系原则”。该原则对防止公民滥用诉权起到十分重要的作用。我国立法对该原则有明确的体现, 例如《民事诉讼法》第108条规定: “原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”《行政诉讼法》第2条规定: “公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益, 有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”法律要求能够提起环境民事诉讼的主体必须是与环境纠纷有直接利害关系的公民、法人和其他组织, 也就是说只有当自己的环境权益受到了侵害, 或者自己的环境权益与他人产生争议时, 公民、法人和其他组织才能够成为环境诉讼的原告[5]。虽然《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》都规定, 公民对污染和破坏环境的单位和个人, 有权检举和控告, 但是这些规定并未在民法和民事诉讼法中得到体现, 诉讼实务中对于“控告”则是趋向于狭义的理解, 即仅限于在行政措施层面上向环境行政主管部门告发, 并不包括社会公众通过诉讼手段来制止、纠正破坏环境的行为。所以, 近年来, 民众对于空气被污染、旅游景点被破坏等行为提起的环境诉讼, 大多由于“法无明文规定”而被驳回, 或由于“空气和风景都不是个人的, 个人对这些东西没有排他的使用权和所有权”[6], 而以起诉者败诉而

告终。

在现代社会中,传统的诉讼制度已不能适应社会的发展需要。法谚云“有权利必有救济”:,“没有救济的权利不是真正的权利”。法律既然赋予公民环境权利,当公民的环境权利受到侵害时就必然应当给予救济。环境侵权与一般民事侵权相比,具有广泛性、长期性、隐蔽性、复杂性等特点,有时候发生环境侵权纠纷时并没有直接利害关系人,而传统的诉讼制度要求提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人,这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济,违背了法律的一般原则。 传统的诉讼制度对原告起诉资格的限制,与环境保护的要求是相矛盾的,因为环境权益作为一种特殊的财富,不仅仅属于私人利益,更属于社会公益,环境污染、生态破坏必然会直接或间接损害到每一个社会成员的利益,社会公众具有天然的保护环境的积极性。在许多国家,公众作为环境保护的一种基本力量已经得到普遍承认。不少国家出于保护环境的需要,扩大了公民诉权的范围,允许公民可以为保护环境而向排污者提起诉讼,而不再要求该公民是环境的所有权人[7]。

在环境法领域,放宽环境诉讼原告资格的限制,已成为世界各国环境立法的趋势。如英国《污染控制法》规定,对于公害诉讼的原告认定,无须考虑资源的所有权归属,也无须考虑其是否是某一污染或破坏行为的直接受害者,只要他有权使用或者享受某些资源或者他本人的生计依赖于这些资源,即可以“保护环境公益”为由提起环境诉讼。再如美国最高法院在环境诉讼中对原告资格也采取了一种比较自由的观点,美学上的损害即可以成为诉因[8](P276) 。原告除了遭受到身体伤害或财产损失等经济利益上的损失可以提起环境诉讼以外,还可以环境给予人们的舒适感受到破坏等非经济上的损失为由向法院提起环境诉讼,只要原告能够提出某一行为将使其在美学性质上受到损害的事实,法院就可以受理案件。如当事人可以被告的行为破坏了自然景观、侵害了自己的优美环境享受权为由向法院提起诉讼。[9]

原告资格的放宽最终将演化为公益诉讼制度。公益诉讼相对于私益诉讼而言,早在古罗马时期,其程式诉讼中就有了私益诉讼和公益诉讼之分。前者是保护个人所有权利的诉讼,只有特定人才有权提起,而后者是保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,凡公民均可提起。随着资本主义大工业经济、垄断经济的发展,一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益,使得保护公共利益成为公众的实际要求,为公共利益而进行诉讼的案例逐渐增多,由此促进了公益诉讼制度的发展和完善[10]。20世纪中期以来,日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为社会公共利益受到了公众的关注,欧美各国的环境法普遍建立了环境公益诉讼制度,以保护作为社会公共利益的环境权。

而在我国,传统的当事人适格理论奉行“直接利害关系人”原则,而且,对于如何解释直接利害关系人的范围,我国法院历来采取严格的限制态度。除实体法上明确规定的权利外,一些“形成中的权利”(如环境权)受到侵害时往往不能够成为当事人与案件具有直接利害关系的依据。为有效保障作为社会公共利益的环境权,扩大环境诉讼的主体范围,实行当事人适格之扩张,已成为建立环境公益诉讼制度的当务之急。

三、 当事人适格理论的发展

所谓当事人适格,是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格[11] (P206) 。对于这一问题,由于长期以来以实体法律关系为标准判

断当事人的适格性,导致民事诉讼的程序问题与实体问题糅合在一起。具体来说,包括以下几种理论:

(一)“直接利害关系人”理论

与争议有直接利害关系的人是民事诉讼的当事人,这是传统理论对当事人概念的界定。其典型表达是:“民事诉讼中的当事人,是指因民事上的权利义务关系发生纠纷,以自己的名义进行诉讼,并受人民法院裁判拘束的利害关系人。”[12](P142)传统当事人理论的基本特点在于要求当事人与案件有“直接利害关系”,直接利害关系人之外的人不能成为该案的当事人。换言之,只有民事实体法律关系的主体才能成为民事诉讼的当事人,并且实体的关联性与判决的拘束力范围是统一的,即当事人、利害关系人与裁判拘束力所及范围形成三位一体的状态。这种强求当事人概念容纳实体内容的理论潜在地影响着立法和司法。在法院受理案件时,对起诉人是否与本案有直接利害关系往往主动予以实质审查等,从而使民事诉讼当事人概念完全受客观真实的民事诉讼目的论的支配,当事人适格问题被作为诉讼程序的实质要件来看待,从而具有依附于民事实体法的特征[13] (P69) 。

(二)“一般利害关系人”理论

由于“直接利害关系人”理论的上述固有的不合理之处,新的民事诉讼理念对其进行了修正,将利害关系作了扩大解释,产生“一般利害关系”理论,即民事诉讼中无论是保护自己的权利还是保护他人的权利的人,只要以自己的名义进行诉讼,引起民事诉讼程序发生、变更或消灭,都是民事诉讼的当事人。这一认识承认了民事诉讼当事人可以不是直接利害关系人,而只是纯粹诉讼当事人[14](P148) 。其中所谓“为保护他人的权利”而进行诉讼的人,主要是指对争议的民事权利享有管理权和支配权的人,他们并非案件的直接利害关系人,但可以成为民事诉讼主体,其诉讼行为与诉讼结果有法律上的利害关系。此时,当事人概念的外延包括了实体法赋予有诉讼实施权的利害关系人和非利害关系人(如破产管理人等) ,并且在诉讼制度中产生了诉讼担当的概念。然而,这种修正是有限度的,它还是没有跳出“实体利害关系人”的圈子,其基本思路仍然把程序意义的当事人和实体利害关系统一于当事人概念之中。

(三)“程序与实体上双重适格当事人”理论

双重适格理论强调适格当事人应当在同解决纠纷最相关的程序法与实体法上具有双重适格含义,既具备诉讼权利能力,又在实体上有权以自己的名义支配讼争的民事权利义务。这两种适格当事人既可能重合, 也可能分离[15](P154 - 162) ,但必须同时兼备,才可能成为适格当事人。可以说,双重适格理论在一定意义上使得程序意义当事人脱离了“实体利害关系”的束缚,具有了独立含义。然而,由于诉讼担当、代表人诉讼等诉讼形式的存在,程序上适格的当事人虽然不一定具有实体上的适格性,但仍为正当当事人,此时,这种双重适格理论就失去其区分意义。所以说,在实体的依附性与程序独立性难以融合的法理背景下,双重适格理论具有较大的局限性。

(四)“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论

当事人适格理论发展到了双重适格理论阶段,应当说从形式上已经不能再突破了,然而问题并未得到完善的解决。对此,我们认为,需要从理论上进行更新,即重新定位当事人的概念,将其从实体依附地位中摆脱出来成为独立的程序当事人,与适格当事人概念相区别。

所谓程序当事人,指的是在民事诉讼中,一切以自己的名义起诉和应诉,要求人民法院保

护其民事权利和法律关系的人及其相对方,不论他是否与所主张的利益有关,也不论他所主张的利益是否得到法律的承认。这近似于奥特卡(Oetker)等首创的“形式当事人”概念,即将诉讼当事人概念与实体上系争权利关系的主体分离开,不以实体法为标准来判断谁是案件中的当事人[16](P92) 。而当事人适格就是一个在“形式当事人”概念基础上对“何人应当作为当事人”的问题作出指示的概念。

作这样的概念区分的理由在于,首先,当事人是一个比适格当事人更为广泛的概念,它包括适格当事人和不适格当事人。而当事人的程序适格与实体适格是在程序当事人概念前提之下,由程序法和实体法在不同层次上起作用的结果,不能够统一为当事人适格的两个条件。当事人适格要依实体要件而确定,但这是第一层次的因素,属潜在的因素;而以“诉讼实施权”为理论基础的当事人适格标准在诉讼过程中,存在一种程序性补充的情形,比如代表人诉讼中当事人适格的扩大等。

其次,承认独立的程序当事人概念在给予当事人启动诉讼程序更多主动权的同时,需要建立当事人适格概念,通过肯定起诉、应诉的人是适格当事人,以避免无意义的诉讼程序,防止与本案实体法律关系无关者提起诉讼或被对方起诉,解决承认程序当事人可能引起的诉讼程序实施与实体法律实施分离的问题。

再次,上述三种发展理论,验证了一个规律,即当事人适格的外延同实体权利保障的范围是成正比扩大的,同时这种扩大也推动了权利保障的广度和深度的发展。这是因为一方面,私权在市民社会中扩张的同时,必然需要完善的司法保障机制的配合;追求正义、公平与至善的法也是由程序法和实体法之间灵巧的配合来表现的。另一方面,正如耶林所说,一切权利的前提就在于时刻都准备去主张权利。法不仅仅是思想,而且是活的力量[17](P13) 。我们从法律上承认程序当事人的理念,在强调程序诉权的广泛性和普遍性的同时,实体权利的保障范围也得到了扩张与加强。

四、当事人适格的衡量标准

适格当事人是满足了一定实体要件的民事诉讼概念,是沟通实体实施权与诉讼程序的一个桥梁。对于如何判断程序当事人是否属于适格当事人(包括适格原告或适格被告) ,诉讼法的适格理论发展过程中存在两种衡量标准。

(一)以管理权为基础的诉讼实施权标准传统的诉讼实施权理论起源于德国,其以管理权为基础,确立了适格当事人的一般标准。该理论将作为适格当事人所需要具备的一般实体要件抽象出来,称为诉讼实施权。到了德国普通法末期,诉讼实施权概念就专门用于第三人对于他人实体法上的权利或法律关系有权进行诉讼的场合,并用它作为确定法律关系外的第三人能够成为适格当事人的标准。

在民事诉讼中,只要系争权利或法律关系的主体具有诉讼实施权,则属于当事人适格。包括与具体案件有实体法律上的利害关系,具有“实体的诉讼权能”的人,以及为保护他人利益而具有“程序的诉讼权能”的人,后者是对实体法上的利害关系人的范围予以扩大解释的结果,包括失踪人财产代管人、破产管理人、遗嘱执行人等。从原告角度看,诉讼实施权是指对有关诉讼标的有诉权而提起诉讼,并进而又实施其他诉讼行为的权能。具有诉讼实施权能的原告为适格原告。从被告角度看,诉讼实施权是指对原告就诉讼标的起诉有应诉的权能。具有诉讼实施权能的被告为适格被告。

以管理权为基础的诉讼实施权标准,把民事权利和请求法院审判的权利统一起来,把诉讼程序以外的权利同要求保护这种权利的权利联系起来,达到民事权利和判决确认的统一。这在民事诉讼仅仅只是实体法的附庸的时代,是可行且有效的。然而,随着时代的发展,这种标准越发显示出其局限性。因为在这种标准下,那些对他人之间的法律关系没有权利和义务,但又提起确认诉讼或代表受害的群体中的一员提起代表人诉讼的第三人被排除在适格当事人的范围之外。这导致大量的诉讼包括将来给付之诉、确认之诉等诉讼形式被排除在法院审理程序之外。可以说管理权或处分权是给付之诉当事人适格的基础,但是,很难说是形成之诉当事人适格的基础,更不是确认之诉当事人适格的基础。再如诉讼担当、群体诉讼等情形,其当事人适格很难以传统的当事人理论来解释。于是,诉讼法适格理论体系在诉讼实施权标准的基础上发展出了诉的利益标准。

(二)诉的利益标准。诉的利益标准的提出,是对“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论作出的回应,而诉的利益范围的日渐扩大,便是对这一理论的后续保障。

所谓诉的利益,“乃原告谋求判决时的利益,即诉讼追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的,它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而作出主张)面临危险和不安时,为了祛除这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼,从而谋求判决的利益及必要,这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生”[18](P188) 。诉的利益包括个人利益和公共利益、物质利益和精神利益。

诉的利益学说与管理权学说的不同之处在于,即使当事人对请求法院承认和保护的权利没有管理权或处分权,但只要有诉的利益,仍然可被认为是适格当事人,可以进行实体权利生成的事实举证和抗辩[19](P105) 。这是因为随着民事纠纷尤其是确认之诉和形成之诉的数量的增加,未到期的给付之诉也越来越多地得到承认,纠纷类型越来越复杂,当新的诉讼类型出现时,由于其体现的利益往往超越了个人可以处分的财产利益的范围,法律对这些应予以保护的权利类型并没有预先设定,如果固守传统诉讼形态下诉权专属于“直接利害关系人”的思维定式,那些依公平原则本应获得救济的事件就得不到救济。其结果将导致涉及社会公共利益的权益,如环保权、隐私权等权利请求无法利用诉讼程序解决,甚至被诉讼程序排除。 所以,当诉的利益成为司法救济的对象时,为保护和救济因违法行为受到侵害或威胁性损害的普遍公众利益,法律有必要在一些特殊的领域赋予较为广泛的市场主体以“诉的利益”,以及为维护公益而享有的独立诉权,允许国家代表机关、社会团体或者无利害关系的其他公民依法向法院提出公益诉讼,如不正当竞争领域,受不正当竞争损害的任一同行业者,都可以根据反不正当竞争法提起诉讼,以扩大诉讼适格主体范围。这是从诉讼角度对实体适格当事人的适格要件所作的补充,是对实体法上的利害关系人的范围予以扩大解释的结果。这使得在传统理论下不能成为“适格”的“当事人”也可通过司法判决获得他所希望的救济结果,对所有类型的诉讼都可起到说明性和定义性的作用。

通过诉的利益,使该适格当事人利益的正当性在诉讼一开始就获得了法院的认可,法院形成了独特的司法救济权利的体系;而该适格利益能否得到法院裁判的承认并获得判决的效力,有赖于法院审理过程中双方的事实举证和抗辩,有赖于法院对双方所代表的社会群体利益的冲突和再分配问题进行权衡。

除了对上述民事实体权益的诉的利益的扩张之外,本文所涉及的公益诉讼之诉的利益,还应当超越民事实体法规定的利益,而涵盖宪法和其他部门法赋予法律主体的权益,尤其是宪法所保障的诉讼权、自由权、财产权、平等权、生存权等基本权利,这其中既包括经济上的损害,也包括非经济上的损害。我国传统当事人适格制度奉行“直接利害关系”原则。对于如何解释直接利害关系的范围,我国法院历来坚持严格的限制态度。可喜的是,在司法实践中,已经有法院进行了突破性的尝试。2000年12月20日,一批青岛市民以青岛规划局批准在音乐广场北侧建立住宅区,破坏广场景观,破坏了青岛市引以为荣的海滨景观,侵害了自己的优美环境享受权为由,将青岛市规划局告上了法庭。为了便于法庭确认原告身份,他们推举了3名代表,请求法院判决撤销规划局批准在广场北侧建立住宅区的行政行为。青岛市市南区法院受理了此案,并确认原告的主体资格合法[20](P229) 。这个案件也反映了在社会工业化进程中,由于科学技术的发达、大规模的开发与建设、大量生产大量消费的生产和流通体制形成等变化,在给生活带来了更多财富和更大方便的同时,也引起了严重的环境污染和消费者权益的侵害等问题,要求在社会利益和代价的再分配上进行微妙的调整。而法院审判就是这种调整的重要一环[21](P266) 。这就产生了将诸如环境纠纷这样的新型纠纷纳入法院审判范围的现实需求。

在更有影响力的“乌苏里船歌著作权纠纷”案[22]中,法院在原告资格问题上也没有刻板地遵循“直接利害关系”原则。在该案中,原告黑龙江省饶河县四排赫哲族乡政府指控被告侵害《乌苏里船歌》曲调的著作权。被告郭颂辩称:“目前在全国赫哲族民族乡有三个,原告只是其中之一,不能代表全体赫哲族人提起诉讼。”另一被告中央电视台也辩称:“原告没有证据证明其有权代表所有赫哲族人民就有关民间文学艺术作品主张权利。”但法院最终确认了原告的诉权,理由是赫哲族的民间曲调“不归属赫哲族的某一成员,但又与每一个赫哲族成员的权益相关。因此,该民族中的每一个群体、每一个成员都有维护本民族民间文学艺术不受侵害的权利。原告作为依照宪法和法律在少数民族聚居区内设立的乡级地方国家政权,既是赫哲族部分群体的政治代表,也是赫哲族部分群体公共利益的代表。在赫哲族民间文学艺术可能受到侵害时,鉴于权利主体状态的特殊性,为维护本区域内赫哲族公众的利益,原告以自己的名义提起诉讼,符合宪法和法律确立的民族区域自治法律制度,且不违反法律的禁止性规定”。法院的判决理由确认了乡政府的身份是民众的公共利益的代表,根据公益信托的理论,民众把公共利益信托给乡政府管理,同时也将起诉的权利信托给乡政府。据此,乡政府的原告资格得到法院的承认。从某种意义上说,《乌苏里船歌》案是一个具有里程碑意义的案例。法院在本案判决中关于乡政府作为“群体公共利益的代表”,“为维护本区域内公众的利益”,可以“以自己的名义提起诉讼”的见解,体现了通过司法实现社会正义、促进法治发展的崇高目标,对于我国公益诉讼制度的构建以及民事诉讼当事人制度的完善,具有积极的推动作用。由于这个案例被刊登在《最高人民法院公报》上,因此,在本案中,法院放宽对原告资格限制的态度可以被认为是代表了最高人民法院的立场,从而有可能对整个中国的司法实践产生影响。

五、构建诉讼信托制度

从目前已经生效的公益诉讼判决情况分析,我们不难发现,尽管法院对少数原告身份予以承认,赋予其适格当事人的地位,然而对于整个公益诉讼当事人制度的构建来说,这并非一条

最为合理的救济途径。而且,不管是政府一类的行政机关还是王海式的个人,其主要职能并非进行专业的公益诉讼:前者的职能在于进行行政管理,繁重的任务导致其无暇顾及众多民事案件,倘若要求其为维护公共利益而承担相关的全部公益诉讼职能,则有点勉为其难;后者由于其个人力量微弱,未能掌握与公益诉讼所涉规模相当的诉讼资源,从而难以有效地承担起公益诉讼的任务。所以,为公益诉讼寻求一条合理的制度出路尤为必要。笔者认为,借鉴德国的团体诉讼模式,建立诉讼信托制度,是构建我国公益诉讼当事人制度的最为现实与合理的选择。

(一)诉讼信托制度的基本原理

适用于公益诉讼的信托理论包括公共信托理论和诉讼信托理论。“公共信托”理论来源于罗马法,是指:空气、水流、海岸、荒地等均是人类的共同财产,为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。美国学者Joseph Sax于1970年在《密执安法律评论》上发表题为《自然资源法中的公共信托理论:有效的司法干预》的文章,将公共信托理论用于环保领域。他认为:水、空气等与人类生活密不可分的环境要素不是无主物,而是全体国民的共有财产。国民可以将他们的共有财产委托政府管理。此时,国民与政府之间的关系是委托人与受托人的关系。政府应当为全体国民管理好这些财产,未经委托人许可,不得自行处理这些财产。而诉讼信托理论是以公共信托理论为基础提出的,当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时,国家就有义务保护信托的财产不受损害,于是,国民将自己保护环境的诉权也信托给国家,这就是诉讼信托。但国家作为众多机关的集合体,不可能自己亲自出庭起诉、应诉,于是又将诉权分配给检察机关或其他组织,由这些机关或组织代表国家提起诉讼

[23]。具体来说,诉讼信托制度是建立在“专门维护公众利益的团体”和“这一团体有其自身的法益”两个概念基础上,指的是,某一公益团体在法律授权的前提下对某些权益有诉的利益,从而专门在此项公益权利受侵害或可能受到侵害时提起诉讼,而组成该公益团体的成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张利益。

诉讼信托可视为“诉权保全”的程序技术手段之一,它不是诉讼担当或诉讼承担所能够容纳的诉讼制度,而具有其独立的诉讼法意义。诉讼信托的最大特点是,当事人不仅享有法律规定的实体利益,而且享有为实体利益提起诉讼的权利,并且诉讼信托的实体利益是一种公共利益,诉讼权利由法律规定的团体如消费者协会、环境保护协会等组织来行使。这些机构提起民事诉讼的权利由一国民事诉讼法或有关的单行法律专门加以规定。这一方面有助于保障受害者的实体权益,另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费而有利于减少程序利益的耗费

[24](P157) ,以保证利益整合的最佳效果,更为彻底地解决社会冲突。

(二) 诉讼信托制度中公益团体职业化的具体表现

援用诉讼信托制度是为实现当事人适格扩张后的当事人职业化,而要做到职业化,需要一种统一并专门的选择。为此,应当赋予国家特设机关和一定范围的社会团体以诉讼信托主体的资格。这是因为,依系统科学的等级层次原理,具有一定共同性的社会个体成员的利益经一定的利益集团进行初次的整合,再经各种利益集团的再次整合,从而形成社会整体利益,这种机制是最为合理的。社会团体作为一定利益集团初次整合的产物,具有典型的代表性,受害人利益、社团利益与社会公益一致性相当突出,其不仅具备参与相关活动的能力、信息、精力,而且其成员的要求与组织的职责也使其具有参与相关活动的动力;将诉权直接赋予这类以某一群体利益为动因的社会团体,由其真正介入公益诉讼能够保障其从本团体所代表的群体利

益角度进行参与,也利于同国家机关的整合。而国家作为各种利益集团再次整合形成的社会整体利益的代表,由其特设机关提起诉讼,不仅能够使侵害社会公共利益的行为处于严密的监督和有效遏制之下,维护公民、法人和国家的经济利益,还可以在最大程度上保证起诉标准的统一和公正,避免私人起诉可能产生的报复和滥诉等弊端,实现诉讼的效率和效益。

对于具体的制度设计,首先,为解决环境诉讼以及其他有关公益性的诉讼问题,应当设立一些专门的政府机关,赋予其职务上或者公益上的当事人资格。这类机关可以是政府相关部门之下的一个特别的部、局,如德、日、法、英、美等国公益诉讼中的检察官,美国的司法部反托拉斯局等;也可以从政府中分离出来成为相对独立的一个机关,如针对侵害消费者利益的行为和违反公益的限制性商业协议行为提起诉讼的英国公平交易局、针对反托拉斯法的竞争行为和侵害消费者利益的行为提起诉讼美国的联邦交易委员会等等。这些机关有权以当事人名义为公共利益提起诉讼,为受害公众提请损失赔偿。[25]

其次,借鉴国外已有的经验,如法国和德国赋予具备一定要件的团体(如环境保护团体、商业或工业团体)以起诉权的做法,赋予某些团体或组织在环境保护等领域的当事人资格。这些团体可以是具有法人资格的组织,也可以是不具备法人资格的社团;可以基于团体章程以公益事业为目的为追求自身整体利益而直接起诉,也可以基于共同利益的多数成员的委托,代替其成员行使诉讼实施权,进行任意的诉讼担当。由这些团体充当环境公益诉讼的适格当事人,可以有效解决卷入纠纷的当事人人数众多和个人起诉“搭便车”等问题,并能使社团的监督权力获得司法的保障。

1972年的《人类环境宣言》指出:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”环境保护需要全社会的共同努力。我们欣喜地看到,通过对诉之利益的重新解释,扩张当事人适格的基础,使更多的热心民众能够参与环境的保护,正在逐渐成为全社会的共识。2005年12月,国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出:“完善对污染受害者的法律援助机制,研究建立环境民事和行政公诉制度。”[26] 2005 年3 月,由江伟教授主持的《民事诉讼法》(专家修改建议稿)中,已经将“公益诉讼”规定为民事诉讼法的一项基本原则。[27]2005年10月,全国律师协会环境与资源法专业委员会在成都召开主题为“环境公益诉讼与律师的作用”的研讨会。会议提出,律师对于环境保护负有义不容辞的责任,并且应当成为环境公益诉讼的主要力量[28]。

注释:

[1]据不完全统计,有关环境投诉的数量,每年的增加速率大约为30%。参见郄建荣的《环境投诉量逐年大幅递增,中央将派专门的环境督察员》,刊载于《法制日报》2005年6月3日第6版。

[2]该数据来源于中国环境年鉴编辑委员会每年出版的《中国环境年鉴》。

[3]环境民事诉讼对环境立法具有积极的推动作用,这类诉讼往往也被称为政策形成型诉讼。参见杨素娟的《环境民事诉讼的作用》,载于http / /:www. cenews. com. cn. 2001 /08 /02 。

[4] [日]原本尚野. 环境法[M ]. 于敏译. 北京:法律出版社, 1999.

[5]秦天宝. 中美公民环境诉讼比较研究[ J ]. 城市环境与城市生态, 2002, (5).

[6]王颖. 公益诉讼:环保官司解困之门将启未启[N ]. 21世纪经济报道, 2005 - 02 - 05.

[7]吴冬妮. 略论环境诉讼原告资格的扩大化趋势[ J ]. 中山大学学报, 2003, (6).

[8]陈宝林,穆夏华. 现代法学[M ]. 重庆: 重庆出版社,1990.

[9]与此相关的著名案例是“山脉俱乐部诉莫顿案”( Sierra Club v. Morton)与“合众国诉反对制定规章机构程序的学生案”(United States v. Students Challenging RegulatoryAgency Procedures) 。在前一案中,商家Morton要在一地区建立滑冰场,而这地区恰好是山脉俱乐部成员常常进行徒步旅行的场所,他们认为建立滑冰场会造成对当地自然风景的破坏,于是山脉俱乐部向法院提出诉讼。美国最高法院在此案的判决中指出,滑冰场的建立会对山脉俱乐部成员在该地区进行徒步山野旅行的环境造成破坏,使他们无法享受到在具有自然风光的荒野中进行徒步旅行的乐趣,这种损害足以构成事实损害,这种损害的主体可以归于山脉俱乐部本身,因此山脉俱乐部可以作为原告提起诉讼。在后一案中, 5名法学院学生联名对联邦州际商务委员会起诉,反对该委员会批准铁路部门征收2. 5%的附加运费的决定。他们认为,增加运费将导致很多可循环利用的物质得不到运输,从而引起伐木、采矿活动和垃圾的增加,这些都危害他们的享用华盛顿州山区自然环境的利益,而且由于这项决定,国家的自然资源将遭到更多的开发和浪费,环境质量将受到损害。最高法院认为,原告对环境的精神权利构成了法律需要保护的权利,认定原告适格。美国麻萨诸塞州宪法还作出了明确的规定:“人民拥有对于清洁空气和水、对于免受过量和不必要的噪声侵害和对于他们的环境的自然的、风景的、历史的和美学的质量的权利。”参见[美] J·G·阿巴克尔、G·W·弗利克等著,文伯屏等译的《美国环境法手册》,中国环境科学出版社1988年版,第44～45页及第88～89页。

[10]巫玉芳. 美国联邦环境法的公民诉讼制度[ J ]. 现代法学, 2001, (6).

[11][日]高桥宏志. 民事诉讼法制度与理论的深层分析[M ]. 林剑锋译. 北京:法律出版社, 2003.

[12]柴发邦. 民事诉讼法学[M ]. 北京:法律出版社, 1987.

[13]齐树洁. 程序正义与司法改革[M ]. 厦门:厦门大学出版社, 2004.

[14]柴发邦. 民事诉讼法学新编[M ]. 北京:法律出版社,1992.

[15]谭兵. 民事诉讼法学[M ]. 北京:法律出版社, 1997.

[16][日]上田一郎. 判决效力的范围[M ]. 东京:有斐阁,1985. 转引自肖建华. 民事诉讼当事人研究[M ]. 北京:中国政法大学出版社, 2002.

[17][德]耶林. 为权利而斗争[A ]. 胡宝海译. 梁慧星. 民商法论丛(2) [C ]. 北京:法律出版社, 1994.

[18][日]谷口安平. 程序正义与诉讼[M ]. 王亚新,刘荣军译. 北京:中国政法大学出版社, 2002.

[19]肖建华. 民事诉讼当事人研究[M ]. 北京:中国政法大学出版社, 2002.

[20]齐树洁,林建文. 环境纠纷解决机制研究[M ]. 厦门:厦门大学出版社, 2005.

[21]王亚新. 社会变革中的民事诉讼[M ]. 北京:中国法制出版社, 2001.

[22]该案全称为“黑龙江省饶河县四排赫哲族乡政府诉郭颂等侵犯民间文学艺术作品著作权纠纷”,见《最高人民法院公报》2004年第7期。

[23]齐树洁,郑贤宇. 我国公益诉讼的困境与出路[ J ]. 中国司法, 2005, (3).

[24]邱联恭. 程序制度机能论[M ]. 台北:三民书局, 1996.

[25]在这一点上,我们认为应当借鉴德国的团体诉讼制度并进行更新,即直接授予国家特设机关(例如检察机关或行政机关)及有关社会团体代表受害公众提起损害赔偿请求的权利,以实现真正意义上的诉讼信托。

[26]国务院. 关于落实科学发展观加强环境保护的决定[N ]. 法制日报, 2006 - 02 - 15.

[27]该建议稿第12条规定:"国家机关、社会团体对损害国家、集体或者公众民事权益的行为,依据本法以及其他法律规定,可以以自己的名义为受损害的单位或者个人向人民法院起诉。"参见江伟等著的《修改建议稿(第三稿)及立法理由》,人民法院出版社2005年版,第4页。

[28]陈秋兰. 来吧,捍卫我们美丽而唯一的家园———律师参与环境公益诉讼大有作为

[ J ]. 中国律师, 2006,(1).

出处:《黑龙江省政法管理干部学院学报》2006年第3期

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