政府履行职能方式的改革和创新

联合课题组

2012-7-11

经过改革开放以来六次集中的行政管理体制改革，政府 “经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的基本职能已经确立。2008年改革以来，又对转变政府职能提出了进一步要求。政府改革的成效不仅取决于职能转变到位、配置到位，而且取决于职能是否履行到位，有赖于履行职能方式的改革和创新。转变经济发展方式对改革和创新政府履职方式提出了新的更高要求。研究政府履行职能方式的改革和创新，有助于继续深化政府职能转变，有助于切实把政府该管的事情管住管好，做到尽职到位不缺位、准确履职不错位、限定范围不越位，还有助于实现政府履职的高效化和改进工作作风。逐步形成一套与社会主义市场经济体制相适应，与社会主义民主政治和法治国家相协调的政府履职方式体系，是建设中国特色的社会主义行政管理体制的重要组成部分。

一、政府履行职能方式的基本问题

政府履行职能方式是指政府部门将拥有的职权和承担的责任通过监管、服务、执法予以实施的方法、制度、过程和结果。履职方式是行政管理方式的核心，是侧重于从职责、岗位、人员的角度实现行政目标的行政管理方式。

政府履职方式具体表现为监管方式、服务方式、执法方式。由于政府履职方式既十分具体，又比较抽象，既属于微观领域，又有一定的宏观性，且数量多、类型杂，导致分门别类的研究多，综合性的研究少，实践研究较多，理论研究较少，从行政管理实践和理论结合上的研究更少。

政府履职方式可以从不同角度进行分类。比如：两分法——直接管理方式和间接管理方式，静态管理方式和动态管理方式，管制型方式和服务型方式，计划经济下的履职方式和市场经济下的履职方式；三分法——事前、事中、事后管理方式，经济手段、行政手段和法律手段（这三种手段中又可以具体划分为多种方式，如行政手段又可分为会议方式、文件方式、口头方式等）；四分法——教育指导、制度推行、互动交流和控制约束方式；五分法——行政规划、行政指导、行政合同、行政协调、行政命令方式；还可作多分法——列举式地分出监管、服务和执法的各种具体形式，在当前政务信息化、管理民主化的背景下，新的履职方式层出不穷。政府职能履行方式是一个治理工具的“谱系”。在实践中的情况十分复杂，有独立应用一种履职方式的，更多的是打“组合拳”，多项履职方式结合使用，或主要用一种方式、同时辅以其它方式。履职方式的选择，有时还要因履职情势而变化，往往与履职主体的资源、履职任务的性质、行政对象的情形、履职效果的预期等因素有直接关系。

履职方式与政府的体制、职能、责任、义务有着紧密的关系，不能割裂开来研究。从体制的视角看，中央与地方、地方纵向间、实体性与督办性的机构之间、垂直管理与属地管理机构之间，履职方式是有差异的。中央和省一级使用得多的是宏观管理和指导性的手段，地方特别是基层则微观管理和操作性手段使用多一些。实体性机构运用行政审批方式多一些，督办性机构运用行政监察方式多一些。上级机构对垂直管理机构综合运用管人财物管理方式多一些。中央部门之间、地方横向之间一般是采取合作的方式。从职能的视角看，政府经济管理、市场监管、社会管理、公共服务、民主建设、文化建设、生态文明建设等职能，履职方式也不尽相同。在每一级政府或政府部门里由于职能配置的多层次性与社会需求的多样化，履职方式需要有相应的对接，如有些政府职能要强调应急，可能采取单向命令方式；而有些属于维护性、保障性的政府职能则采取行政指示与相对人沟通并举的方式更有效。从政府义务的视角看，有些政府职能是在与社会公众合作中履行的，政府要通过协商、沟通、指导、契约或奖励等的方式实施治理。

二、我国政府履行职能方式改革和创新的现状

党和国家对政府履职方式改革和创新十分重视。《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》提出：通过深化行政管理体制改革，“实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》要求“改革行政管理方式。”《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求“推进政府职能转变和管理方式创新。”国务院办公厅对改进公文、减少和规范会议、降低行政成本多次作出规定，提出了创新的要求。国务院有关部门不断探索行政管理、公共服务和行政执法的方式方法改革，取得了很大成绩。尤其是近年来，我国政府履职方式创新的力度大、成效多。我们在调研中，初步归纳出政府履职方式创新的六种类型，即转换式、交换式、强制式、反应式、自发式、倒逼式，并分别对这些类别中的创新动机、创新过程和挑战（难易）程度作了区分性研究。

——“转换式”创新。是指中央政府或上级政府明令要求放弃原来的履职方式，改用新的方式，而且新的方式注重发挥市场作用、减少行政干预。如某些行政审批事项由事前审核制改为事后备案制方式，推行网上电子审批，“一个窗口对外”和“一站式”服务等。

——“交换式”创新。是指原来的履职方式改用另一种行政资源大致相等的新方式替代。如，从市管县到省管县的体制改革，对市一级行政职能的减少予以一定的补偿。交换式创新和转换式创新，其动力都来自组织系统内部，往往都表现为自上而下推动，不同的是转换式创新中新方式对旧方式的挑战度较大，而交换式创新中新方式对旧方式挑战性不很大，只是在不同的工具中做出置换。

——“强制式”创新。是指按照上级政府的硬性要求实施的履职方式变化。如政府要求各职能部门要按照“两集中、两到位”的要求，归并审批权力的行使，集中到行政服务中心。这种创新与前两种的区别是前面的要求在一定时间内是号召性的，后面的则是强制性的。

——“反应式”创新。是指某级政府或部门在遇到外部行政环境发生变化后，回应性地进行履职方式改革。如，各级政府及部门建立新闻发言人的制度、大接访的信访管理制度。强制式创新和反应式创新在实施过程中，和前面两种创新方式一样也是自上而下的推动过程，但其创新的动力是来自组织外部，这与前两种不同。强制式创新中新的方式对旧的方式挑战性强，反应式创新则弱一些。

——“自发式”创新。是指地方政府和部门在面临日益复杂的社会问题时自发地开展履职方式改革，如各种形式的便民举措，及社区管理上的创新。这种创新的特点是动力来自于组织外部和内部的共同需要，行为过程表现为自下而上的推动，但新方式对旧方式的挑战性不强，一般表现为工作方式上的微调。

——“倒逼式”创新。是指地方政府和部门在建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府以及节约性政府的过程中，按照国家总体改革要求，服从统一的时间表，开展逐步接近目标的创新实践，如实施行政听证、社会稳定风险评估、政府集中采购、公车管理方式改革等。这种创新往往来自组织外部的压力，自下而上和自上而下有机结合，新方式对旧方式有较强的冲击。

上述六种创新类型在实践常常是交叉使用的，抽象地分析可用下表大体作一表述：

创新类型

创新动机

创新过程

挑战程度

内部动机

外部动机

自上而下

自下而上

大

小

转换式创新

√

√

√

交换式创新

√

√

√

强制式创新

√

√

√

反应式创新

√

√

√

自发式创新

√

√

√

倒逼式创新

√

√

√

√

√

概括起来，我国政府履职方式改革和创新有如下特点：

——探索大胆。这些年来，从中央到地方都对政府履职方式实施了大量探索。如行政审批制度改革是力度最大的一项履职方式创新。管制职能部门在执法规范化、综合化、人性化方面也有很多创新。还有的地方将施政计划转换为一个个具体的项目，提供财政专项基金的支持，也为政府转变领导方式提供了新的思路和手段。

——动力强大。我国社会的转型发展是催生政府履职方式改革和创新的原动力。社会和公众的需求，地方之间发展的竞争，都形成了对政府创新的压力和动力。履职方式创新不需要支付太多成本，难易选择余地较大，很多地方政府将履职方式创新作为工作的“抓手”，倾注了很大的精力，表现出了积极的首创精神。

——效果显著。我国政府履职方式创新日益活跃，对推动政府工作产生实质性影响越来越大，传统管理手段受到较大冲击，行政审批制度改革取得了很大成绩，“以文件落实文件，用会议贯彻会议”的现象有所改观，政府执行力和公信力得到提升。

——发展不平衡。经济社会比较开放的地区创新多，如公共服务“外包”方式在沿海发达地区运用较多些。但这几年欠发达地区在履职公平性方面的探索取得积极进展，如江苏宿迁、盐城等市以“公示制”的方式解决回乡的部队复转军人，取得很好的效果。

——存在争议。政府履职方式创新受到了社会各界的广泛欢迎，但在创新过程中也常常遇到一些困境或争议。如有些“创新”做法缺乏法律依据；有的地方在行政管理中搞“亲商主义”，人称“嫌贫爱富”；有的上级部门与下级地方政府签订一揽子合作协议，支持地方发展，被指与公共性原则不一致。

三、国外政府履职方式改革的做法

20世纪70年代以来，为了应对经济全球化和社会信息化的猛烈冲击、行政环境的巨大变化，英、美、日等国相继掀起了政府管理创新浪潮，变革履职方式成为这些国家政府改革的重要措施。

英国政府的做法与特点。英国在开展全面绩效评估运动中运用法律法规对中央政府和地方政府履职方式改革提出具体要求，并在征求政府官员、专家学者、社会团体以及公众意见的基础上，及时向社会公布履职方式创新的方案和效果。地方政府每三年进行一次履职绩效评估，首先对照评估办法进行自评，然后由国家审计署组织有关官员、专家、公民代表进行实地考察和问卷调查，根据评估结果分别授予地方一星级、二星级、三星级、四星级政府的荣誉称号，成绩优秀者给予奖励，欠优秀者拿出整改方案。英国政府的做法有两个特点：一是履职方式管理与绩效管理高度契合。政府绩效管理内容包括了政府的职能定位是否必须、履职方式是否适合职能，特别强调政府功能的整体性设计。二是履职方式与行政体制、管理文化加以整合。英国政府注重开展“政府最佳价值”评估活动，引入“战略抱负”、“改革能力”等软指标，突破过去只重静态的业绩评估，加强对政府发展战略、发展计划、履职能力、改革与创新能力等内容的动态评估。

美国政府的实践。美国和英国一样，改革履职方式是作为绩效管理的一个内容实施的。在未实施此项改革之前，有的地方政府官僚主义十分严重。如，汉普顿市的城市家庭资产和人均收入是弗吉尼亚地区最低的，而政府的税率是该地区最高的城市之一，即使这样，该市政府预算仍然因债务而吃紧。由于税率过高，企业纷纷流失到别的城市。为了改变这一状况，该市从1984 年开始强化行政成本管理，全面实施履职方式创新。具体措施有：政府与各部门改变原来的行政指挥-服从关系改为签订绩效合同的合作关系；给政府雇员更多的自主权，行政领导与下属雇员加强沟通；创办跨部门特别工作小组增进部门间的协调；实行增益分享和共享节余计划；实施履职方式创新绩效奖励；每年10月向市民进行随机电话调查，了解市民对市政府履职绩效的满意度。推行履职方式改革几年后，该市的经济、政府业绩、自然环境得到了极大的改观，成为弗吉尼亚州最适于居住的城市，公民对市政府的满意率还一直保持在90%左右。1993年，由于其“新的管理和决策途径及把公民当作顾客的新理念”，该市赢得了“总统奖”。美国政府履职方式创新的特点主要体现为高层推动、试点先行、因地制宜和注重公众满意度。高层推动，表现在从总统到市长都很关注履职方式问题。小布什政府于2003年开始推行部门“等级评分卡”制度，对包括履职方式在内的行政行为方式进行评分。试点先行，表现在美国地方政府履职方式创新强调先试后行、逐步推进，逐年增加试点机构，每年都安排一些新的改革措施，不搞“一刀切”。因地制宜，是指美国地方政府创新十分注重调动各部门的积极性，根据各地区各部门实际存在的差异，在创新的具体环节上表现相当大的灵活性。注重公众满意度，是指在履职方式创新过程中，充分发挥社会组织、学术机构和公众的作用，吸引他们广泛参与政府工作，并将公众对政府履职方式的满意度指数作为政府管理的一个重要指标。

日本政府的探索。1999年4月，日本内阁会议决定在总务省设立行政管理评价局，行使政策绩效评价和政令督促检查的职能，其测评的对象包括内阁各部门及地方政府，评估指标中有履职方式与政策的合适性、必要性，履职方式的效率、效果、公平性以及优先顺序等。日本还在全国设立47个行政评价地方分支机构，负责对地方政府履职情况进行督促检查。2001年1月，日本设立了政策绩效评价和独立行政机构评价委员会，对行政管理评价局评价的结果进行集体会商，将意见反映给总理府及总务省等部门。日本北九州市的政府履职方式创新比较有特色。该市是在1988年12月制定的《北九州市复兴计划》中规定的，该计划的主题是用高科技把北九州市打造国际技术都市。该计划提出了“市民参与式行政管理”、“产官学的合作和民间活力的引进”、“创造性的政府财政经营行为”、“与邻近市、镇、乡政府的合作”四项履职方式改革措施。

西班牙政府的改革。注重政府公共服务的质量是西班牙政府履职方式创新的突出特点。西班牙政府通过开展公共服务质量分析，运用过程质量指标、服务质量指标和满意度指标，查找政府履职方式的弊病，制定改革措施。通过过程质量指标测量，从行政整套程序的层面发现履职方式在“流程”上存在的问题；通过服务质量指标评估，从服务供给的角度发现履职方式在“效能”上存在的问题；通过满意度指标分析，从需求方面发现问题。西班牙的老百姓说，“为什么纳税人花同样的钱，得到的服务却大不同？问题往往就在政府履职方式的差异上。”

四、建立与政府职能转变相适应的履职方式

履职方式创新是解决行政管理不适应经济社会发展需要的关键环节之一。随着行政管理体制改革与政府管理创新的不断深入，我国政府改革和创新履职方式坚持管理与服务结合、处置与疏导结合、动机与效果结合、目标与流程结合，努力实现由直接方式、微观干预管理方式为主向间接方式、宏观管理方式为主转变，由单纯行政性的管理方式向综合运用多种手段转变，由管制方式、强制性管理方式、封闭型管理方式为主向服务方式、合作和互动管理方式、开放型管理方式转变。加快电子政务建设，政府网上办文、办事、办会的工作方式得到扩大。这些改革和创新，已经并将继续发生着深刻的变迁，有力推动了政府职能和作风的转变。

但是，我国政府履职方式还需要进一步创新。当前行政管理体制改革的关键是政府职能转变。改革和创新政府履职方式的重点应放在服务于转变职能上。建立与经济调节、市场监管、社会管理、公共服务相契合的履职方式，是改革和创新的主要任务。

——改善经济调节方式。政府要善于更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段管理和调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。

——改革市场监管方式。要积极推进公平准入，规范市场执法，应用约束力强的手段加大对涉及人民生命财产安全领域的监管力度。开展相对集中行政处罚权工作，探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。减少行政执法层次，下移执法重心，对与群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。完善行政执法机关的内部监督制约机制。

——创新社会管理方式。要强化政府促进就业和调节收入分配职能履行手段，以城市低保和新农合等制度形式完善社会保障体系，健全基层社会管理机制，推动政府行政管理与社区互动。创新处置突发事件的方式方法，维护社会稳定。

——改革公共服务方式。要着力改革教育、卫生、文化等社会事业领域的服务方式，不断强化服务意识，简化服务程序，降低服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务提供方式，探索基本公共服务均等化推进模式。

随着行政管理体制改革与政府管理创新的不断深入，我国政府改革和创新履职方式坚持管理与服务结合、处置与疏导结合、动机与效果结合、目标与流程结合，努力实现由直接方式、微观干预管理方式为主向间接方式、宏观管理方式为主转变，由单纯行政性的管理方式向综合运用多种手段转变，由管制方式、强制性管理方式、封闭型管理方式为主向服务方式、合作和互动管理方式、开放型管理方式转变。总的来看，上述履职方式的创新与变革要落实在行政手段、法律手段和经济手段三种典型的履职方式中，使之成为政府职能和作风转变的规范性载体。

作为政府履职方式典型形式的行政手段、法律手段和经济手段，各自的目标、内容不尽相同，其改革和创新的重点要“因事制宜”：

——行政手段要运用现代新载体，加强绩效管理。

从行政管理基本理论来看，行政组织的设计、运行机制的选择、监察制度安排，都是确保职能机构有效履行职能的基本形式。今后政府履行职能需要充分立足现代行政手段的新载体，更多的向组织管理因素的运用倾斜。我国行政管理改革的重点长期以来仅考虑了行政管理体制层面，而大量和丰富的组织管理层面的改革和创新还没有深度展开，政府履行职能的行政手段还有十分广阔的空间可以利用。近年来的改革实践中，这方面最突出的例子，就是形成了中国式的绩效管理模式，其实践应该说在政府履行职能的成效提升上发挥了显著的作用。行政手段具有灵活性特点，需要有健全的绩效评估作为支撑，才能减少“人治”和随意性。

除了解决政府组织内部的效率和效能问题，以管理元素为主的行政手段也是处理公共问题的主要方式，公共管理者需要在与管理对象的协调、沟通、对话中，更多地以服务意识和精神而不是命令处罚的方式，完成相应的职责。

——法律手段要重视柔性执法，把依法行政与依政策行政有机结合起来。

法律手段是政府履行职能的基本途径。从性质上来看，这一履职手段属于制度性的安排，运用法律手段履职的目的，是为了在履行职能中保护公众的权益，规范政府的执法行为。运用法律手段并非仅仅运用法律强制方式限制社会权利，要更多地运用“柔性”执法方式，提高公众履行义务的自觉性，更多地促进社会自治功能的发挥。例如，在流动人口管理中运用法律手段，并非一味强化对流动人口的管控，而是促进其融入有序的地方治理并保障其合法权益。因此，法律手段的表现形式要根据政府职能，把握好公共权力和公众权利之间的关系。

法律手段在走向公共管理时代的今天，也可借助制定高质量的公共政策，以缩短国家相关法律法规和具体公共问题之间的距离，使得公共问题的解决有切实可靠的行动方案。相对于日益趋向于复杂化的公共事务来说，作为履行职能的行动方案的公共政策还是显得不足，在国家相关法律法规和具体公共问题之间如果缺乏作为行动方案的公共政策，政府职能的履行容易发生偏差，难以在具体而复杂的公共问题处理中准确而有效地维护公众权益和规范行政权力。

——经济手段要善于综合运用市场化、社会化治理方法，打破“以罚代管”、“动辄涨价”等惯性思维。

运用经济手段处理和解决公共问题，完成和履行政府职能，这是新公共管理改革的主要成果。在充分有效运用经济手段过程中，一个前提认识是政府职能的履行需要走合作治理的道路，政府需要提高运用社会资源和力量，特别是市场机制的力量，去解决公共问题的能力。实际上在公共管理中创新的治理工具，效果比较好的也主要是利用市场的机制，比如在环境污染治理中采用的污染权交易制度就是有效地运用新型经济手段的典型例子；此外，对某些适宜的公共服务采用项目外包的方式，对参与公共服务的社会组织给予相应的财政补贴等，都是经济手段在今天的具体形式。

总之，政府履行职能的行政手段、法律手段和经济手段是最基本的方式选择，但这些手段的运用需要或创新，主要是指这样的事实，即无论哪种手段，其内涵都应与公共管理发展趋势和要求相吻合，不再是过去所理解的行政手段就是强化行政权威，法律手段就是更严厉的制裁，经济手段就是更多的罚款。

五、政府履职方式创新体系的框架

课题组设想，构建与政府职能转变相适应的履职方式创新体系，要按照“适应职责性质、优化人员素质、提升治理品质”三位一体的要求，以及“履职效率、管理效能、服务效果”三位一体的标准（三质、三效），建设规范有序、公开透明、便民高效的现代政府履职方式。

首先，改革和创新政府履职方式要依据政府职责的性质来定位。履职方式是由职责决定的，有什么样的职责就有什么样的履职方式，但是政府职责与履职方式不是一一对应的，同样的职责可以通过不同的履职手段实现，而履职方式的选择和创新又可以对职责有积极的影响。一方面，新的“三定”规定按照建设服务型政府的要求明确了各级政府和部门的职责，选择什么样职能实现方式就必须强调要与职责相适应。另一方面，履职方式的改革和创新又会反作用于职责本身，形成新的改革动力。当今公共领域不断涌现新的知识群和“行政业态”，从政策营销、绩效管理、问责制到网络行政、方格化管理，从压力管理、沟通管理、冲突管理到合作治理等等，都要求政府在新的条件下回应社会诉求，因此通过履职方式的创新推动职能转变，在吸纳和运用新事物的过程中实现政府职责的再创新，也是符合新时期行政管理体制改革要求的。

其次，改革和创新政府履职方式要依据政府的实际能力和人员素质并立足于提高来进行。在建设学习型政府中，政府官员面临竞争发展的压力，开展履职方式创新是一个变压力为动力的过程。我国社会转型和现代化的历史方位，决定了政府长期处于强势地位，过去习惯的过度依赖行政权力的履职方式成为一种心理习惯并不会很快改变。近年来网上流行的官员“雷人语录”从一个侧面反映了对强制性行政权力的崇拜还相当严重。从理性分析看，一旦政府履职方式形成强制性的思维定势后，创新能力必然就会弱化，间接式、引导式工作方式就很难得到充分的重视和推进。因此，公务员思想观念的转变和创新能力建设成为政府履职方式创新的关键。

第三，改革和创新政府履职方式要有助于社会治理品质的提升。政府改革的一个重要目标是提高公共管理水平，提升社会治理品质，实现“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”。行政机关在创造良好的治理品质中的作用，主要是负责制定规则、培育社会和监管秩序。政府履职方式必须作相应的改革，在权力结构配置方式上，要使行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩；在权力运行方式上，要充分发挥市场竞争性配置资源方式的作用，充分发挥行业组织和中介机构自律性管理方式的作用，充分发挥公民、法人和其他组织自治性管理方式的作用，这是新时期解决经济社会矛盾、实现社会治理创新的重要方法。

第四，衡量政府履职方式改革和创新要有一套标准。衡量政府履职方式改革和创新的标准可以从“履职效率、管理效能、服务效果”这三个维度来考虑。履职效率主要是按照“三定”规定的职能职责，对政府贯彻落实各项政策，完成重要工作、重大项目工程的情况进行的评估；管理效能主要是对高效行政、依法行政、廉洁行政、回应行政、透明行政，以及应急管理能力和政府自身建设的情况，以及协调配合、统筹兼顾能力的评估；服务效果主要是根据公众评议、公共政策评估、人大代表和政协委员及专家学者对行政机关的评估，衡量政府服务的状况和群众的满意度。

六、几点建议

1.将履职方式纳入政府绩效管理体系。政府履职方式不是孤立的，是与政策执行、管理过程密不可分的，政府绩效管理体系如果不包含履职方式，就难以全面反映政府工作的情况。建议国家在制定绩效管理指导性文件时将政府的公信力、执行力及与此相联的履职方式纳入其中，对通过履职方式创新提高公共管理素质的给予肯定，对履职方式中存在的问题，如运动式行政、行政不作为乱作为、简单粗暴执法、非合作式管理等现象做出“负评价”，促进政府官员改变不恰当的注意力和不正确的履职方式，创造适应行政管理科学化现代化要求的履职方式。

2.加大对履职方式创新的管理和推行力度。要拟订履职方式创新的规划，确立履职方式创新的规范，建立相应的工作机制，对履职方式创新方案的合法性、合理性、可行性和可控性进行研判，切实形成推动履职方式创新的制度。充分利用电子政务，加大信息化履职方式的应用范围和推广力度。及时总结政府改革和创新履职方式的先进经验，广泛宣传通过履职方式创新降低行政成本、提高服务效能的事例。对社会上有较大非议的“创新”活动，要加大管理力度，做好指导和引导工作，防止出现不依法行政的现象。建议研究制定具有指导性、规范性作用的文件，对政府履职方式创新的原则、重点、方法和保障措施做出规定，提高履职方式创新的组织化程度。

3.建立履职方式创新的关怀保护机制。我们在调研中看到，履职方式改革和创新中最活跃的是一批比较年轻的市（地）党委书记或市（县）长，他们有胆识、有能力、有思路、也有权力，对创新性事业充满了激情，敢冒风险，敢为人先。但他们也袒露出心存有恐惧，担心上级领导原则支持、具体不支持，有成效了肯定、出问题了打板子。这需要从政府体制、干部制度等制度层面设计，形成改革创新的成本和责任的分担机制。近年来行政问责制在实施中遇到“官员复出遭舆论抨击”的现象，建议可考虑建立行政问责的听证和公示机制，对需要复出的干部适时启动公开程序，这对于因创新导致的失误而问责的干部尤其有意义，实际上是让老百姓参与到创新评价中来，还好干部一个公道。

4.加强政府履职方式的研究。改革和创新政府履职方式有赖于对行政管理规律的深入把握。要寻求行政管理理论上的突破，根据政治责任、法律责任和行政责任的要求，建立“规范有序、公开透明、便民高效”政府履职方式理论，使理论创新与实践创新互动发展。政府履职方式创新既是行政管理研究的重要议题，也是创新学的新领域。建议将两者结合起来，整合多方面的力量，形成研究梯队，从建设创新型国家和深化行政管理体制改革的高度，认真开展研究，并将成果付诸应用。

5.强化公务员履职方式创新的意识和能力。政府履职方式的改革和创新，是一个行政责任和伦理实现机制塑造过程，是一个全面学习和恰当使用治理工具的过程，是有效执行公共政策、科学实施公共管理的基础。推进这项工程，急需提高公务员特别是各级领导干部对创新履职方式意义的认识，要以社会主义核心价值观为引领，立足权力行使的公共性原则，增强“高效、民主、公平、透明”等行政理念，营造“多做、善做、做对”的行政文化和“公正、便民、富有同情心”的行政责任体系，掌握科学施政的本领，提高行政能力，做人民满意的公务员，建设人民满意的政府。

中国行政管理学会、南京大学、江苏省行政管理学会联合课题组

组长：高小平（中国行政管理学会）

成员：张学栋、孙荆芊、刘杰（中国行政管理学会）

张凤阳、孔繁斌、魏姝、陈志广（南京大学）

周庆祝（江苏省行政管理学会）

执笔人：孔繁斌