从多层次到多支柱_养老保障体系改革再思考
从多层次到多支柱：养老保障体系改革再思考
董克用，孙博
（中国人民大学公共管理学院社会保障研究所，北京100872）
摘要：在对多层次养老保险体系反思的基础上，从多支柱理论和我国现实国情出发，构建了以多支柱为核心特征的养老保障体系。零支柱：以低收入者和农民为对象的普惠制国民养老金，旨在防止老年贫困。第一支柱：以正式就业者为对象，由基本养老保险社会统筹部分改造而来的基本养老金，目标在于保障就业者退休后的基本生活，突出社会再分配。第二支柱：以正式就业者为对象，由基本养老保险个人账户部分和企业年金计划合并而来的职业年金计划，使退休职工生活水平比单一的第一支柱有所改善，同时有助于应对老龄化危机。第三支柱：自愿性的个人养老储蓄计划，为有较高需求的高收入者提供的更高层次的保护。
关键词：多支柱养老保障体系；普惠制养老金；基本养老金；职业年金；个人养老储蓄计划中图分类号：F840.6
文献标识码：A
文章编号：1672-6162（2011）01-0001-09
养老保障体系改革对社会经济发展具有重要立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，构意义。
在城镇，我国初步建立了以基本养老保险、企建保障方式多层次的养老保险体系。”在此精神指业年金为主体的多层次养老保障体系，为解决我国导下，1995年《关于建立企业补充养老保险制度的经济社会转轨过程中的一些问题发挥了重要作用。意见》，1997年《关于建立统一的企业职工基本养但是随着城市化进程加快，劳动力流动加剧，居民老保险制度的决定》，2004年《企业年金试行办法》收入差距拉大等问题逐步显现，多层次养老保障体等法规条例陆续颁布，标志着多层次养老保障体系系也面临新的挑战。本文将从现有的多层次养老保在我国初步确立：第一层次为统账结合的基本养老障体系面临的问题入手，对我国养老保障体系进行保险制度；第二层次为企业年金制度；第三层次为分析，最后提出以多支柱为核心特征的养老保障体个人养老储蓄。
基本养老保险以保障企业离退休人系重构模式。
员的基本生活为目标；企业年金作为基本养老保险1
多层次养老保障体系的发展历程及的补充，保持退休职工一定水平的生活待遇；个人面临问题
储蓄是对有较高养老保障需求的社会成员的鼓励1.1
多层次养老保障体系的发展历程
性手段。在十多年发展过程中，多层次养老保障体我国养老保障体系改革始于20世纪90年代
系为保障退休人员基本生活，促进经济发展和社会初。1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改稳定发挥了重要作用，但随着改革进一步深化，也革的决定》首次提出“逐步建立基本养老保险与企表现出诸多体制性难题。业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结1.2
多层次养老保障体系面临的挑战和问题合的制度”。1995年国务院《关于深化企业职工养（1）基本养老保险实质上仍是现收现付制，未老保险制度改革的通知》指出：“国家在建立基本养实现制度初始目标。多层次养老保险体系中，第一老保险、保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建
层次基本养老保险采取社会统筹与个人账户相结合的模式。社会统筹部分实施现收现付制，通过基收稿日期：2010-10-25
金在社会成员间的调剂使用促进社会再分配；个人作者简介：董克用（1953－），男，山西人，毕业于中国人民大学，博士，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向：社会
账户部分实施完全积累制，意图缓解未来养老金危保障政策、
人力资源管理。机，并有助于保持经济效率，合理的统账结合模式
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应该能够实现代际再分配与激励功能的结合。但是，由于改革过程中对转轨成本和隐形债务所需资金没有明确的制度设计，因此实际执行中，社会统筹账户资金不足时，大量借支个人账户基金，导致
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发展，并给予了一定税收优惠，但发展十分缓慢。2009年末参加企业年金计划的职工为1135万人，占参加基本养老保险职工的5％，基金累计结余人均仅16837元①，保障水平有限。20091911亿元，
年《关于企业年金个人所得税征收管理有关问题的通知》明确规定对个人缴费进行征税，企业建立企业年金的积极性空前低落[5]，企业年金发展受到较大负面影响。
第三层次的个人养老性储蓄同样停滞不前。许多国家都对个人养老储蓄实施了利息优惠、税收减《关于深化企业职工养老免等鼓励性政策。1995年
保险制度改革的通知》也指出：“鼓励个人储蓄性养老保险”。但是实际上这些年来并未出台实质性鼓励政策，个人养老性储蓄几乎没有发展。
（3）多层次模式不利于多种养老保障制度的统一。目前我国养老保障制度是“三轨并存”：城镇职工养老保险、事业单位和公务员退休金制度、新型农村养老保险。由于多层次模式存在一些内在缺陷，难以向其他人群扩展，不利于养老保障制度的融合和统一。
首先是企业养老保险制度无法扩展到事业单位和公务员。由于企业、事业单位和公务员退休金事业单位和公务水平差距持续扩大，2008年企业、呼吁取消或者合并员的退休金比例是1：1．8：2．1[6]，三轨制的呼声日益高涨。2009年1月，我国开始事业单位养老保险制度改革的试点，但进展缓慢，成效不大。原因在于多层次养老保障体系中，基本养老保险的保障水平较低，如果事业单位实施企业养老保险政策，由于事业单位工作人员受教育年限较长，参加工作较晚，个人账户积累年限小于企业职工，保障水平也将低于企业职工。在缺乏其他支持情况下，仅依靠基本养老保险，事业单位员工退休后的生活水平将急剧下降。
其次是企业养老保险制度无法与农村养老保险制度融合。我国新型农村养老保险采取了类似城镇基本养老保险的统账结合模式，但在参保条件、基金管理和待遇给付等方面，与企业养老保险存在差异，由此产生了几方面的突出问题：一是农民进城时新农保与城镇基本养老保险衔接的问题，即在城市就业并在城市养老的农民工，一方面参加了城镇职工基本养老保险；同时由于一些地方规定，年满60岁农民领取养老金的前提是子女必须参加新农保，因此，这部分农民又参加了农村养老保险，缴纳双重养老保险费。二是已经在城市参加企业基本
“空账运行”，且空账规模持续扩大，由个人账户
2004年的7400亿增加到2010年的1．3万亿[1]。这造成新体制在本质上与之前的现收现付制没有实质性区别，“统账结合”只是一种支付方式的制度设计，已退休者养老金仍然来源于在职者的养老保险缴费，是事实上的现收现付制。
此外，按照积累制的要求，个人账户应该通过投资来保值增值以应对老龄化危机。然而目前个人账户基金的实际收益率不足2％，但2005年以来的通货膨胀率却为2．22％，说明个人账户基金事实上处于贬值状态[2]。可见统账结合模式的体制性优势并未得到发挥，背离了制度设计的初始目标。
（2）多层次模式各部分功能不清晰，发展不均衡。多层次养老保险体系中，基本养老保险定位于保障退休人员基本生活，企业年金计划则是基本养因此基本养老保险设定的替代率水老保险的补充。
平较低，为社会平均工资的60％左右[3]。但由于企业年金覆盖面十分有限，大部分职工仅能依靠基本基养老保险保障退休生活。因此在制度建立之初，本养老保险替代率居高不下，保持在70％左右。但由于缺乏合理的调整机制，基本养老2000年以后，
保险替代率持续下降，从1997年的70．79％下降到基本养老保2009年的46．7％，按照目前发展趋势，
退休职险替代率将很快触及45％的警戒线水平[4]，工基本生活面临较大风险（见图1）。
企业年金计划是多层次养老保障体系的第二层次，《企业年金试行办法》和2004年国家颁布了《企业年金基金管理试行办法》，指导企业年金计划
80养
老70金替60代率︵50︶
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①数据来源：2009年人力资源与社会保障事业发展统计公报。
%
[1**********]1
2003
年份
[1**********]9
数据来源：1997-2009年人力资源与社会保障事业发展统计公报。
图11997—2009年基本养老保险替代率
养老保险的农民工，如果未达到最低缴费年限和未统账结合的基本养老保险制度建立之后，由于历史达到退休年龄而打算返乡时，城镇基本养老保险无原因形成了个人账户空账；2001年东北三省开始法向新农保转移。
做实个人账户试点，2005年国务院决定在全国逐（4）多层次模式存在一些管理体制问题，影响步做实个人账户，然而2009年国务院批准辽宁借养老保障体系发展。
支个人账户基金，意味着做实个人账户的停滞[11]。首先是基本养老保险全国统筹问题。目前全国理论层面，有学者认为个人账户应该实账积累，然统筹得不到推进的重要原因是统筹部分养老金计而随着现有制度弊端不断出现，部分学者对做实个算方式难以确定：如果以全国平均工资为基数，经人账户提出了不同看法[12]。
济欠发达地区，可能出现退休人员养老金高于在职上述问题在多层次养老保险体系建立之初没人员工资，诱发提前退休。如果以当地社会平均工有解决，经过十多年发展仍然没有明晰的判断，导资为基数，经济发达地区养老金水平高，欠发达地致多层次模式的走向不明确，目标不清晰，制约了区养老金水平低，可能出现欠发达地区补贴发达地我国养老保障体系的健全和完善。
区的反向再分配效应。
其次是基本养老保险转移接续问题。2009年2
多支柱养老保障体系的内涵及演进
的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行2.1
三支柱养老保障体系及其争论
办法》
规定，社会统筹部分按12％转移，个人账户在20世纪80年代逐步显现的人口老龄化危
部分全部转移，这存在以下几个问题：第一，对于人机的影响下，当时以现收现付模式为主的养老金制口老龄化程度高，退休人员比重大的地区，养老保度面临财务平衡难以持续，老年人基本生活难以保险基金收支平衡已经面临较大压力，如果劳动力表障的困境。在此背景下，世界银行在1994年提出了现为净流出，将进一步加剧资金缺口。第二，由于相“三支柱”养老金改革模式，试图对上述问题给予回当一部分地区个人账户已经空账运行，个人账户全应，要点如下[13]：
部转移将使空账规模进一步扩大。第三，对于劳动第一支柱是强制性的公共养老金计划，目标是力流入地而言，社会统筹部分只能接受12％，而将有限度地缓解老年贫困，提供各种风险保障。由政来发放时，还是按照缴费年限累积计算，那么流入府通过税收融资，强制实施，一般采取现收现付制。地远期的财务负担可能增加。此外，劳动力流动规核心特征是通过代际转移筹资来为老年人提供一模日益增大，而社会保障信息化建设仍不完善，因定水平的长寿保险。
此转移接续将给社保部门带来巨大工作量。
第二支柱是强制性的完全积累养老金计划。通（5）多层次模式尚有一些理论问题没有定论，过
“以收定支”将养老金待遇水平与在职时缴费相制约养老保障体系的完善。多层次的养老保障体系联系，不存在代际转移。完全积累制会促进资本积在各国的实践并不多，统账结合的基本养老保险更累和金融市场的发展，并减少人们对第一支柱的依是我国首创[7]，但是一些重要的理论问题至今没有赖。
解决。
第三支柱是自愿性个人储蓄养老金计划，强调首先是基本养老保险中社会统筹和个人账户自由支配的灵活性和自愿性。这一支柱为那些希望的搭配问题，目前在实践上尚未找到有效的实现途在老年时得到更多收入的人提供额外保护，政府应径，理论上也未形成统一认识。实践中，我国统筹账当为这种储蓄提供税收优惠。
户和个人账户缴费比例一直波动：1997年统账结世界银行三支柱模式提出以后，在许多国家得合基本养老保险建立初期为17％和11％；2001年到了应用。但也遇到了实践和理论两方面的挑战。辽宁省个人账户做实试点时为20％和8％；2006年通过对采取三支柱改革的阿根廷等国家的研究，学上海、山东等8省区试点时为25％和3％。理论上者发现由于机会成本、收入状况等原因，贫困者未同样存在争议：李绍光认为我国应建立以个人账户能加入政府的养老金计划[14]，导致养老保障体系覆为主的基本养老保险[8]；郑功成认为我国应该采取盖率的下降[15]。此外，三支柱模式下仅工作稳定的“大社会统筹，小个人账户”的制度设计[9]；李珍认劳动者才能得到较高的给付，就业不稳定的工人可为社会统筹和个人账户应该各占一半[10]。
能面临年金给付不足的情况，扩大了收入差距[16]。其次，个人账户是否做实同样没有一致意见。
在理论层面，三支柱模式同样受到了一些质疑。国
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际劳工组织指出三支柱模式使养老金制度暴露于投资风险中[17]；Brooks 用考虑了人口老龄化的养老保障模型对将来进行模拟，导出了未来养老基金市场运营利率会下降的结论[18]。但必须指出的是，虽
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柱模式则主要是为发展中国家或经济转型国家提主要原因在于，在发展中国家出的改革性方案[19]47。
和经济转型国家仅有公共养老保障体系，只覆盖了正式就业者，而农业劳动者、非正式就业者以及贫五支柱模式指出了发展中国家困者则被排除在外。
如何通过国家、市场、家庭等多方面力量构建覆盖各个群体的养老保障体系。
从我国来看，一方面由于实施计划生育政策，我国面临巨大的人口老龄化压力及潜在的养老金危机。2009年末全国60岁以上人口达到1．67亿，占总人口的12．5％；2020年60岁以上人口将达到占总人口的16．0％；与发达国家相比，我国2．34亿，
老龄化速度更快：65岁以上人口比重从7％上升到法国需要115年，美国需要66年，我国只需14％，
人口老龄化使得我国与发达国家一样，要25年[25]。
面临着沉重的养老金支付压力，2010年个人账户的空账规模达到1．3万亿，除此之外还有巨额的隐形债务。另一方面作为典型的经济转型国家，我国现有的养老保障体系很不完善，城镇职工养老保险改革至今虽已十余年，但覆盖率始终不高，2009年农业劳动者的养老保险初步建立，为57．01％；2009年覆盖率为29．5％①；城市和农村的非正式就业者和贫困者绝大部分还未被纳入正式养老保险体系。
因此，世界银行多支柱养老模式，对我国养老保障体系改革具有较强的借鉴意义。本文将基于多支柱理论，并结合我国国情，构建我国的多支柱养老保障体系。
然国际劳工组织对养老保障政策具体设计与世界银行之间存在差异，但在单一养老保障体系不能应对各种风险，必须通过多支柱养老保障体系，谋求老年人收入稳定这一目标上，两者之间的立场是一致的[19]。2.2
五支柱养老保障体系
“三支经过多年的争论，世界银行也开始反思柱”模式的缺陷。认为需要深入探讨养老金改革的“三支柱”体系在宏观策略选择[20]。Stiglitz 也批评了经济、微观经济、政策运行等方面的缺陷[21]。养老保险应该包括国家、市场、成员Johannes 指出，
所在的单位和家庭在内的四个主要提供者，并且指出了多方联合提供的可行性[22]。Markus 认为发展中国家不仅应该有强制性养老保险，还必须通过财政转移支付来保护最贫困人群的老年生活[23]。因此，世界银行在2005年提出了“五支柱”的改革思想，核心是在原有三支柱基础上，增加了零支柱和第四支柱[24]。
零支柱是非缴费型养老金计划，旨在消除老年贫困，为终身贫困者，及没有资格领取正式养老金的退休者提供最低水平保障，零支柱是任何完备的退休制度必不可少的一部分，应该是普享型的国民养老金形式。第四支柱是指家庭成员之间对老年人的非正式支持，因为一部分退休消费者可能来自于非养老金资源，如家庭内转移支付，及赡养医疗和住房方面的服务等。
与三支柱相比，五支柱体系主要有如下变化：第一，进一步关注基本收入对弱势老年群体的保障作用，通过零支柱，把社会保障扩大到所有老年人口。第二，认识到第二支柱和自愿性支柱能有效补充基本养老金，为高收入人群提供进一步养老保障需求。第三，认识到有改革途径的多样性，支持各国进行制度创新。2.3
多支柱模式对我国养老保险体制
改革的适用性
纵观多支柱模式的发展历程，可以认为，三支柱模式主要为了解决已建立养老保障体系国家面临的人口老龄化问题及其导致的养老金危机；五支
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3.1
我国多支柱养老保障体系构建
零支柱：普惠制国民养老金
普惠制养老金可以理解为只要是该国公民，无
论其就业历史和收入状况，只要满足一定年龄，均可享受的，由国家财政支付的养老保障金[26]。普惠制养老金制度对于发展中国家有独特意义。一方面，由于发展中国家就业不充分，居民收入较低，如果采取缴费型养老金制度，低收入社会成员将被排由于普惠制养老金不考虑社会除在外。另一方面，
成员收入和工作年限，管理结构简单，交易成本低，对于工资收入信息不充分的发展中国家更为适用。国际上已有较多国家实施普惠制养老金制度，如澳大利亚，英国等发达国家；阿根廷、巴西、哥斯达黎加、纳米比亚等发展中国家。
我国作为发展中国家，仍有大量的非正式就业者和低收入者，因此建议在我国实施普惠制的国民
根据2009年国家统计公报计算。①数据来源：
养老金制度。即年满60岁以上，未曾就业也未获得退休后基本生活的保障。
正式养老保障的社会成员，无论收入状况如何，均必须指出的是，对于部分有较高养老保障需求可获得以国家财政为基础的养老金，普惠制养老金的自雇者，应当鼓励他们参加第一支柱。这是因为的核心目标在于防止老年贫困，为老年人提供最低自雇者多属于中低收入群体，而第一支柱具有良好水平的生活保障。
的再分配功能，因此通过参加第一支柱可以促进社同时，已有研究表明，只要具备最基本的财政会成员之间互助共济。然而，目前基本养老保险社支持及政治意愿，在发展中国家农村地区实施普惠会统筹部分由企业缴费，因此必须由国家给予自雇制养老金同样具有可行性，这种方案会提高农村地者一定的政策支持或缴费补贴。
区的社会保障覆盖率，减轻贫困，从而提升社会整第一支柱的核心是实现社会再分配，主要体现体福利[27]。因此，应该将农业劳动者纳入普惠制养在养老金给付方式上。目前基本养老保险社会统筹老金体系。
除此之外的一个原因在于农业生产受自部分养老金
“以本人退休时当地上年度在岗职工月然条件制约明显，农民容易成为低收入群体，因此平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值各国都以各种方式补贴农业和农民。普惠制养老金为基数，缴费每满1年发给1％”。这种计发方式下，直接增加了农民的收入，有利于消除市场初次分配养老金待遇与当地社会平均工资相关，在统筹区域的不公平，缩小城乡收入差距。其次，农业劳动者的内能实现一定社会再分配。
但由于不同区域的社会收入为非现金流方式，一般是以年为周期的实物方平均工资不同，统筹区域之间的养老金水平相差悬式。如果农民参加缴费型养老保险，则在确定缴费殊，统筹区域间没有任何社会再分配功能，这也是标准，保险费缴纳方面存在一定困难。
当前城镇基本养老保险转移困难的根本原因。因普惠制养老金待遇标准应该根据各地老年人此，应该对基本养老金计发方式进行改革，在更大实际生活支出状况合理确定，原则上应该在当地最范围内实现社会再分配，并解决养老保险的可携带低生活保障线之上，最低工资保障线之下。普惠制性问题。这可参考美国养老保险第一支柱———老养老金水平高于最低生活保障线，原因在于最低生年、
遗属和伤残保险（OASDI ）计划的养老金计算办活保障属于贫困救济。
普惠制养老金是老年人分享法。OASDI 计划的养老金只与参加者本人的平均指社会发展成果的制度。同时考虑到养老金本质上是数化月工资有关，与居住地的社会平均工资无关，对在职收入的部分替代，水平过高可能诱发福利陷参保者退休后的养老金待遇不会因为居住地变化阱，因此普惠制养老金水平应当低于当地最低工资而产生差异，因此不存在养老金转移问题。此外，标准。
OASDI 计划养老金按照平均指数化月工资的不同普惠制养老金资金来源应该由中央政府和地水平分段分比率计算，体现了较好的再分配效果。方政府共同负担。由于目前中央政府收入在财政收即，如果参保者指数化月工资较低，养老金给付比入中占据主导地位，因此中央政府应该承担主要的例就较高；如果参保者平均指数化月工资较高，养资金来源。
同时，我国各地财政收支不平衡，为实现老金给付的比例就较小。具体如表1所示。
中央政府缩小区域差距的政策意图，中央财政应该根据上表计算方式，对于平均指数化月工资分加大对中西部地区的资金投入力度。别为1000美元的低工资者和4000美元的高工资3.2
第一支柱：基本养老金
者而言，养老金分别为700．48美元和1652．83美无论是三支柱模式还是五支柱模式，第一支柱元①，替代率分别70％和41％，体现了较好的社会
核心都在于促进社会再分配，使退休职工达到维持基本生活的保障水平。现收现付制是促进社会再分表12006年OASDI 计划养老金计算标准
配的有效手段，因此，建议将城镇基本养老保险中序号指数化月工资的社会统筹部分独立，改造为基本养老金，使其成分段标准（美元）
养老金给付比例
为多支柱养老保障体系的第一支柱。目的在于通过10-65690%现收现付方式促进社会再分配，提供对正式就业者
2657-3955
32%3
＞3956
15%
数据来源：Annual Statistical Supplement to the Social Security
①低工资者养老金=656×0.9+
（1000－656）×0．32＝700．48；高工资者Bulletin ，2006P 2．AOASDI ：Benefit Computation and Auto－养老金＝656×0．9＋3299×0．32＋（4000－3955）×0．15＝1652．83。
matic Adjustments 。
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再分配。
因此，如果第一支柱基本养老金待遇水平仅与个人平均指数化工资挂钩，与当地社会平均工资脱钩，能避免因为与各地平均工资挂钩而产生的养老
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展，并给予了一定政策支持。而我国到目前为止尚未出台实际的支持政策，个人养老性储蓄激励不适当的政策扶持成为第三支柱在我国得足。因此，
到长足发展的关键，具体可以从两个方面入手，第一是对进入个人养老储蓄的工资收入减免税收；第二是对个人养老储蓄账户资金给予利率优惠。
个人养老储蓄账户资金的运营和发放可以参考职业年金计划的管理模式，由政府核准的基金管理公司经营，个人可以自主选择不同的基金管理公司，参加者到达领取年龄之后，可以一次性领取也可以转化为年金形式，逐年领取。
金区域差异；计发时根据平均指数化工资进行分段、分比例发放，那么高工资者养老金水平相对较低，低工资者养老金水平相对较高，能较好实现不同收入者之间的社会再分配。3.3
第二支柱：个人账户与企业年金合并的
职业年金
多层次养老保险体系中，基本养老保险的个人账户和企业年金计划都属于积累性支柱，因此建议将个人账户与企业年金合并，组成多支柱养老保障——职业年金计划。目标在于维持体系的第二支柱—
职工退休后生活对退休前生活的一定替代，使其生活水平比单一的第一支柱有所改善。
国外的第二支柱的职业年金制度有的自愿实施，如美国的401K 计划；有的强制实施，如澳大利考虑到我国劳动力长期供大于亚的超级年金计划。
求的市场结构，如果实施自愿实施的原则，那么企业可能将凭借其强势地位，拒绝建立职业年金。此外，从日后机关事业单位与企业养老保险制度统一的角度来看，职业年金的建立必不可少，考虑到制度的统一性，我国宜实行强制性的职业年金制度。
职业年金缴费可以分为强制性和自愿性两部分。强制性缴费是目前个人缴纳的，进入个人账户各企业可的8％基本养老保险费。在此基础之上，以根据自身条件补充一定的职业年金缴费。
职业年金治理方面，职业年金中的企业年金部分是实账运行，因此个人账户部分的空账必须逐渐做实，以适应第二支柱完全积累的要求。目前，在积累制养老金治理上，通行的做法是信托制。政府专注于监督者角色，基金的管理运营分散到各个独立的机构中，能提高基金管理和运营效率。因此，第二支柱的职业年金应该采取信托制治理模式。参加职业年金计划的劳动者达到退休年龄后，可以一次性领取也可以通过购买保险转化为年金形式逐年领取。3.4
第三支柱：自愿性个人养老储蓄计划
第三支柱是自愿性的个人养老储蓄计划，目标是为那些希望在年老时得到更多收入保障的社会成员提供更高层次的保护。自愿性的个人养老储蓄不需要政府的过多投入，具有操作灵活，管理简便等优点。因此各国普遍重视个人养老储蓄计划的发
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4.1
多支柱养老保障体系的制度优势
多层次模式能真正实现现收现付制和
完全积累制的融合
多支柱的养老保障体系试图将现收现付制和
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完全积累制的优势整合到一个制度中，由此产生了部分积累的城镇基本养老保险制度，但是由于制度设计缺陷和实践中的诸多困难，这一目标未能实现。在多支柱养老保障体系中，不再谋求将现收现付与完全积累融合在一个制度内，而是第一支柱采取现收现付制，通过全体劳动者互助共济，保障老年人的基本生活，体现现收现付制的社会再分配优势；第二支柱采取完全积累制，通过劳动者自我积累，提高退休后生活水平，体现了完全积累制的激励优势。同时，由于第一支柱和第二支柱完全分开，第一支柱由养老保险经办部门负责管理，第二支柱所有权归个人所有，由独立的基金机构负责运营管理，从而避免了个人账户空账运行，完全积累制功能无从发挥的困境。4.2
各支柱功能清晰, 满足不同群体的养老
保障需求
多层次养老保障体系强调缴费性和就业关联性，缴费性将社会中的低收入者排除在外，强调就业则把自雇者和非正式就业者排除在外，这也是我国目前养老保险制度难以将中小企业劳动者和自雇者覆盖在内的深层次原因。而在多支柱体系中，普惠制养老金以低收入者和非正式就业者为目标群体，旨在防止老年贫困；能够弥补第一支柱和第二支柱对低收入群体覆盖不足的缺陷，突破了多层次养老保障体系难以覆盖低收入者的困境。
第一支柱和第二支柱以正式就业者为主要目标，提供职业关联的养老保障。第一支柱强调的是实现一定程度的收入再分配。第二支柱的目标是使
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退休人员的生活水平比单独的第一支柱有所改善。5多支柱模式改革的现实可行性
第三支柱个人养老储蓄计划则保障了中高收入者多支柱模式改革是否可行，取决于三个因素：
进一步的养老保障需求。因此，多支柱模式构筑了政府是否具备从多层次到多支柱转换的财政基础；不同水平的防范老年风险的社会安全网，满足不同多支柱模式的保障水平是否能够满足社会成员养群体的养老保障需求。老保障需求；多支柱模式的财务可持续性是否比多4.3
能解决多层次模式下全国统筹与转移
层次模式有所改善。接续等管理难题
5.1
多支柱模式的政府财务负担分析
多层次模式的一个突出问题是不利于实现全多支柱模式中政府需要负担的资金主要有两国统筹和转移接续。在多支柱体系中，零支柱待遇部分：零支柱的普惠制养老金支出和养老金隐形债标准主要根据各地经济发展水平和物价消费水平务。隐形债务是多层次模式下既有的问题，因此，决定，不需要全国统筹，也不存在转移接续问题。而多支柱模式新增的财政压力主要来自于零支柱支第一支柱的基本养老金，待遇标准仅与个人历史工出。
资水平相关联，不再与各地区社会平均工资挂钩。零支柱的对象包括城镇未就业者和农业劳动因此在全国统筹过程中，不会出现多层次模式下，者。
已有研究表明，如果建立城镇未就业者普惠制由于各地工资水平差异而导致的不同地区之间，以养老金，2010年国家财政支出在300~600亿元之及退休和在职职工之间可能发生的反向再分配效间[28]；如果建立农业劳动者的普惠制养老金，2006应。同时，
由于现收现付的第一支柱不需要个人缴年国家财政支出在600~900亿之间[29]，考虑到时费，在实现全国统筹情况下，当前的个人账户部分间因素，假定2010年财政支出在700~1000亿之亦不存在转移接续问题。因此在多支柱养老保障间，两者合计1000~1600亿，占2009年国家财政体系下，转移接续仅存在于职业年金和个人养老收入6．8万亿的1．5％~2．3％。考虑到城市化进程储蓄计划中，而两者都属于完全积累性质，可跟随加快，第一支柱和第二支柱覆盖率提高等因素，零劳动力流动进行转移。因此多支柱养老保障体系支柱支出占财政收入的比重将进一步减小。可见，在解决养老金地区间差异和转移接续方面具有较多支柱模式新增资金支出在国家财政可负担范围大优势。内。4.4
多支柱模式是对多层次模式的优化和改善,
5.2
多支柱模式的保障水平分析
能实现两者顺利过渡
多支柱模式下，第二和第三支柱主要起补充作多支柱的养老保障体系并非对现有体系的颠用，采取完全积累模式，保障水平取决于缴费额度覆性重建，而是在目前养老保障体系基础上的推进与投资收益等因素。零支柱以防止老年贫困为目和深化。因此，多支柱模式充分考虑了与现有模式标，由国家财政负担，保障水平根据物价和经济发的衔接和过渡。多支柱体系中，普惠制养老金和个展水平来确定。
人养老储蓄计划属于新建制度，对于现有养老保险第一支柱采取现收现付模式，属于再分配性体制没有结构性影响；第一支柱的基本养老金由目质，以保障正式就业者退休后的基本生活为目标。前基本养老保险的社会统筹部分转化而来，两者同在取消养老金待遇与当地社会平均工资挂钩，并实样实施现收现付模式，因此，无需结构性调整，就能现全国统筹的条件下，第一支柱基本养老保险资金满足新制度的第一支柱的要求。
第二支柱职业年金将在全国范围内统筹使用。2009年城镇基本养老计划由基本养老保险的个人账户部分与企业年金保险在职参保职工1．77亿，退休参保职工0．58亿，合并而来，而且考虑到现有的政策，职业年金中仅制度内老年抚养比为32．7％①；第一支柱的缴费率将个人账户部分规定为强制实施，企业年金部分仍为20％，因此基本养老金替代率可保持在60％左然采取自愿模式。这样的体系架构尽量保持了与现右，显著高于45％的替代率警戒线水平。尽管由于有制度的衔接，尽可能多的保留了现有制度的基本人口老龄化的影响，老年抚养比将进一步增加，第经验，这能有效降低改革的阻力，减少改革成本，实一支柱养老金替代率下降，但在此过程中，第二支现改革的平稳推进。
柱的职业年金和第三支柱的个人养老储蓄的发展壮大将起到有效的补充作用。因此，多支柱模式的①数据来源：
根据2009年人力资源与社会保障公报数据计算。保障水平能够满足社会成员养老保障需求。
从
多层次到多支柱：养老保障体系改革再思考董克用等
Management
Journal of Public 7
5.3多支柱模式的财务可持续性分析
在多支柱体系内，零支柱保障水平较低，且保
但由于个人账户资金被拆借，形成了个人账户空账，如果空账问题不解决，职业年金通过市场化运此外，即使个营，应对老龄化危机的目标无法实现。人账户能做实，但对于多支柱制度建立之初若干年内退休的职工而言，由于市场化运营和投资的时间短，基金收益有限，职业年金可能无法提供应有的保障水平。
对此，可以通过设立基金封闭期予以解决。即划定一个做实个人账户的时间期限，比如在职业年金实施后十年内做实个人账户，保持十年封闭期，在此期间内退休的职工，养老金待遇仍然参照原有政策执行。封闭期内，逐步做实个人账户的同时，职业年金基金要进行信托式治理和市场化投资，以实现基金保值增值。通过至少十年的市场化运营，职业年金基金将有较为充分的积累。因此，职业年金实施十年后退休的职工，应该按照新制度的计发办法计算养老金。6.3
农业劳动者纳入多支柱模式的途径
这一问题的核心是城市化过程中农业劳动者如何融入多支柱养老保障体系。在多支柱模式下，农业劳动者自动享有普惠制养老金，因此，城市化进程中，如果农民转化为城市中的正式就业者，就应当参加第一支柱的基本养老金计划，只要满足基本养老金的领取规定，而无论其年老后在农村还是在城市，都领取第一支柱的基本养老金。对于进入城市未参加第一支柱的自雇者，仍然享受普惠制养老金，但是待遇水平应该根据所在城市发展状况进行调整，如果年老后返回农村养老，则按照所在地区待遇水平领取普惠制养老金。此外，对于一部分经济条件较好，同时又有进一步养老保障需求的进城农民，应鼓励其参加第三支柱的个人养老储蓄计划。6.4
建立养老金的正常调整机制
在多支柱模式下，必须建立合理的养老金的正常调整机制。由于职业年金和个人养老储蓄属于自我积累性质，不涉及待遇调整问题。因此，养老金调整主要是指零支柱的国民养老金和第一支柱的基本养老金。
养老金调整一般与社会工资增长水平、居民消费物价指数相挂钩。由于养老金支付压力日益增大，近年来各国在养老金调整中，普遍增加了居民消费物价指数的权重，降低了工资增长的权重。由于工资增长常常快于物价上涨，因此，养老金调整中增加物价指数权重，实际是减缓了养老金增长速
障对象将随经济发展和城市化进程逐步减少，因此，零支柱养老金支出规模将逐渐缩小，对养老保
第
八卷第一期二○一一年一月
障体系的财务压力也将逐渐减小。其次，现收现付的第一支柱通过在职人员缴费，保障退休人员基本生活，如上文所述，通过调整基本养老金计发方式，实现全国统筹等措施，当前的养老保险缴费与支出能够保障退休人员基本生活，在一定时期内维持基金的收支平衡。第二支柱的职业年金和第三支柱的个人养老储蓄计划实行完全积累，市场化运行，由参保职工自主管理，国家仅负有监管责任。因此，多支柱体系中，由于对国家和个人责任有了更为清晰的界定，多支柱模式的财务可持续性将得到一定改善。
公
共管理学报
Vol.8No.1Jan., 2011
6
6.1
多支柱模式下若干问题的解决思路
第一支柱与第二支柱的比例问题
多支柱模式体制性优势的发挥，依赖于各个支
柱的相互协调，这要求各支柱的保障水平必须实现合理搭配。在多支柱中，零支柱是保障老年人生活的最后一道安全网，保障水平取决于老年人的最基本支出，具有一定刚性。第三支柱属于个人自愿性储蓄，其规模大小由个人自主决定。因此多支柱搭配主要是指第一和第二支柱之间保障水平的比例问题。这首先取决于经济发展水平，如果经济发展水平缓慢，那么养老保障总体水平就不能太高，但强制性的第一支柱保障水平就要相对较高，以弥补由于强制性较弱而发展不足的第二支柱；此外，如果资本市场不完善，那么必须市场化运营的第二支柱也无法发展壮大。综合上述因素，同时考虑到我国仍处于经济转型时期，资本市场不够完善的现实，可以预见，在多支柱模式建立初期，第二支柱的职业年金计划发展会比较缓慢，第一支柱将在较长因此在一时期内成为多支柱养老保障体系的主体。
段时期内，第一支柱的规模应该相对较大，第二支柱相对较小。但从长期来看，随着经济水平提高和资本市场完善，第二支柱要逐步做大，提高老年人生活保障水平。第一支柱则要相对缩小，进一步改善养老保障体系的财务可持续性。6.2
职业年金计划中个人账户空账及前期投资不足的问题
多支柱体系下的职业年金计划由现行基本养老保险的个人账户部分与企业年金计划合并组成。
8
度。由于零支柱的目的是保障老年人最基本生活，［15］JORGE H B．The Chilean P ension S ystem ：A R eview of S ome
因此，其待遇应主要根据居民消费物价指数进行调R emaining D ifficulties after 20Y ears of R eform ［C ］. Interna -整。而基本养老金调整中，考虑到我国养老金水平tional Seminar on Pensions Tokyo ：Hitotsubashi University ，相对较低的现实，应该突出工资增长因素的比重。
2001：69－81．
此外，根据上文所述，在多支柱体系建立之前，［16］FABIO B．Social P rotection in Latin America ：The C hallenges
以及建立十年内退休的参保职工，全部按照原有养of H eterogeneity and I nequity ［J ］．International Social Security 老保险政策执行，这可能出现按照新老办法计算的Review ，2005，58
（7）：3－13．退休职工的养老金待遇差异问题，因此，如果执行［17］BEATTIE W M．A R isk S trategy ：R eflections on the World
老政策人群的养老金待遇大大低于执行新政策人Bank Report A verting the O ld A ge C risis ［J ］．International 群的养老金待遇，应该通过建立过渡性养老金予以Social Security Review ，1995，48
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）Journal of Public Management （Quarterly
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ABSTRACTS IN ENGLISH
公共管理学报
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（1）From Multi－Tieredto Multi－Pillar：Rethinking of Old－AgeSecurity System Reformation
·DONG Keyong ，SUN Bo ·1
（School of Public Administration ，Renmin University of China ，Beijing ，100872，China ）
（2011）Abstract ID ：1672－616201－0001－EA
Abstract ：Rethinking of China＇smulti－tieredold－agesecurity system and taking the multi－pillartheory into consideration ，this article constructs a multi－pillarold－agesecurity system according to China＇practical con－text．Zero pillar is state pension ，the aim of which is to prevent pauperization targeting at farmer workers and low income population．First pillar is basic pension ，the aim of which is to provide the basic living security to retired people targeting at formal workers．Second pillar is occupational pension ，the aim of which is to im－prove living level for retired people compared with those who with only the first pillar．Third pillar is voluntary personal saving plan ，the aim of which is to provide more security to high－incomepopulations who have more requests about old－agesecurity．
Key Words ：Multi－PillarOld－ageSecurity System ；State Pension ；Basic Pension ；Occupational Pension ；
Voluntary Personal Saving Plan
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