完善排污许可证制度_加强污染物排放控制

资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究

——2006年全国环境资源法学研讨会（年会）（2006.8.10~12·北京）论文集

完善排污许可证制度，加强污染物排放控制

罗 吉 黄文娟 朱 芳 李友燕

（武汉大学 环境法研究所，武汉430072）

摘要：环境问题的特点和我国环境问题严重的态势，要求强化国家环境行政权，加强污染物排放控制，实施排污总量控制和污染物排放标准的强制遵守。为此，我国实行了污染物排放浓度控制和总量相结合、禁止超标排污等新的污染防治措施，这为改革排污许可证制度提出了要求。我国目前的排污许可证制度不仅实行的是主要以排污总量控制为目的的排污许可证制度，而且，既缺乏立法的规范与支撑，尚未规范化、具体化、规范化，又与其他制度之间存有冲突之处，未能满足加强污染物排放控制的需要，完善污染物排放控制具有十分重要的意义。

关键词：排污许可证 排放控制 制度

20世纪90年代以前，我国对污染物排放的控制，主要是以污染物排放标准确立一定的污染物排放控制值，通过建设项目环境管理（建设项目环境影响评价、“三同时”制度）、排污收费、排污申报登记等制度和措施，对排污者的排污行为进行管理。这些污染物排放的控制制度和措施的实施，使我国环境污染加剧的趋势基本得到控制，部分地区和城市的环境质量得到改善。

然而，我国环境污染依然十分严重，污染物排放总量很大，超过环境自净能力，污染程度很高，一些地区的环境质量还在恶化，复合型污染增长。严峻的环境形势反映出我国对污染物的控制制度存在着问题。

环境问题的特点和我国环境问题严重的态势，要求强化国家环境行政权，加强污染物排放控制，实施排污总量控制和污染物排放标准的强制遵守。为此，我国实行了污染物排放浓度控制和总量相结合、禁止超标排污等新的污染防治措施。1996年国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中明确规定了达标排放，并规定对超标排放的，限期达标或者停止超标排放；对逾期未完成限期治理达标任务的，责令其关闭、停业或者转产；2000年修订《大气污染防治法》第13条规定禁止向大气超标排放污染物、实行污染物排放总量控制；1999年修订的《海洋环境保护法》、2003年制定的《放射性污染防治法》、2004年修订的《固体废物污染环境防治法》等主要污染防治法，也提出了全面达标排放的要求。排污许可证制度作为国家实施环境行政权的重要手段，也开始在我国实行。

但是，我国目前的排污许可证制度不仅实行的是主要以排污总量控制为目的的排污许可证制度，而且，既缺乏立法的规范与支撑，尚未规范化、具体化、规范化，又与其他制度之间存有冲突之处，未能满足加强污染物排放控制的需要，其实施效果不尽如人意，在有的地方甚至“领取/发放排污许可证成为一件可有可无的麻烦事，环保部门和排污者对这项工作都缺乏积极性”，在实践中存在的有证无证一个样，使排污者存在不按照许可证的规定排放污染物，甚至更改排放污染物方式和排放去向排放污染物情况；发生变更后又不及时提出申请变更，甚至不参与年审，不办理排污许可证等违法现象。使得排放许可证制度在实施过程中出现了制度蜕变，使原先设计的制度安排发生了重大的变化，从而转变成一种注册证制度，而不是真正意义上的排放许可证制度。

因此，加强排污许可证立法，完善污染物排放控制具有十分重要的意义。

一、排污许可证是直接管制的主要手段，是排污者守法和管理者执法的依据

排污许可制度是国家环境保护行政主管部门根据排污者的申请，依照法律、法规的有关规定，向其颁发排污许可证，准许其按照许可证规定的排放污染物的制度。排污许可制度是国家为加强环境管理而采用的直接管制的一种制度，是强化对排污者监督管理的有效管理形式，可深化和带动相关的环境管理制度，使环境保护科学化、环境管理定量化。

1．排污许可证可以把影响环境的各种开发、建设、经营等活动的排污行为纳入国家统一管理的轨道，并将其严格控制在法律规定的范围内。

2．排污许可证有利于维护公民、法人和其他组织的合法环境权益，维护环境公共利益、社会秩序，保护环境。排污许可证制度除了制约行政许可权和排污权行使的一面外，更重要的是体现了服务性的一面，程序化的制度设计，方便了行政相对人的权益的行使。

排污许可证是排污者的排污权益的法律凭证。排污许可证以一种书面形式，规定了证件持有者的所享有的排污的权利和必须履行的不超过证件规定进行排污的义务。一旦权利受损，就可以以此

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为依据，进行行政诉讼和寻求其他法律救济措施。

有利于调动环境管理相对人保护环境资源的积极性，促使开发利用环境资源者加强环境管理，进行技术改造和工艺改造，推行清洁生产，节约资源，减少排污。排污许可证制度的实施是以排污者排污权益的法律保障为根本和长远的目的。排污许可证制度通过依法地规定排污者合理的排放，限制对于环境的短视和自私的利用时，从而保障现存的和潜在的环境容量资源的的更好地、更有效、更长久的使用，从根本上保证排污权益的更好实现。

3．排污许可证有利于保障和监督环境资源行政机关有效实施环境行政管理，有利于环境保护机关及时掌握各方面情况，及时制止违反规定排放污染物、损害环境的活动，及时发现违法者，加强国家环境资源管理部门的监督检查，促使法律、法规的有效实施，使国家能够有效地进行环境资源管理。

排污行为是一个持续的过程，因此预防和控制排污行为是一个持续的动态的过程，排污许可证制度可以建立是一个持续的许可及其监督过程。它包括对企业进行审查、分析、评估，给符合条件的企业颁发排污许可证，进而继续监督持证人履行排污许可证所规定的内容，一旦发现持证人有违反许可证的行为，对其进行纠正、处罚，甚至终止排污许可，以防止对公众可能造成的损害。因此排污许可证制度不仅是证前的审核批准，还包括事中和事后的监督和惩罚。政府通过排污许可证的审核把关，防止不当排污行为的发生，减少新的污染源的出现。同时通过对持证人的监督管理，将环境要求加在企业身上，控制企业的排污量，要求企业安装指定的排污设施，并且进行污染的治理，逐步将其行为的“外部不经济性”内部消化，从而减轻生产建设活动对环境的不良影响，合理地利用有限的排污空间和减少排污量。

4．有利于群众参与环境管理，特别是对损害环境的活动的监督。

二、我国排污许可证制度尚未规范化、具体化、系统化

据资料统计，我国发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大，某市1996年开始发放污染物许可证，1997-1999年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个，据有关估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右；而且有的市县根本就没有真正落实过这项制度，某县级市从1996年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从1997-2000年间基本上没有发放过许可证。我国排污许可证制度尚未规范化、具体化、系统化。

1．制度本身供给不足。排污许可制度并不一般适用于一切排污单位，还没有成为排污者守法和管理者执法的依据。只有少数单位按照现有法律规定申领了排污许可证。当领取排污许可证成为一件可有可无的麻烦事，环保部门和排污者都会对这项工作缺乏积极性。

我国目前的排污许可证制度的规定主要为，(1) 使用范围主要是水和大气的总量控制区域，法律依据主要是《中华人民共和国大气污染防治法》（2000）的第十条和《中华人民共和国水污染防治法实施细则》（2000）的第六条至第十条的有关法律规定，排污行政许可相对人是指在国务院或者省级人民政府划定的大气污染物总量控制区内有总量控制任务的企事业单位和在国务院或者省级人民政府批准实施重点水污染物总量控制的流域，纳入总量控制实施方案的排污单位两类。(2) 受理范围。大气污染物排污许可证的审批条件，法律、行政法规未做规定。目前主要在一些地方法规中有规定。水污染物排污许可证的审批条件，《水污染防治法实施细则》第十条有原则规定。对符合污染物排放标准和总量控制指标的，发给排污证；对符合污染物排放标准但超过总量控制指标的，发给临时排污许可证。(3) 审批条件。大气污染物排污许可证，由相关地方法规规定，各地要求不同。水污染物排污许可证，国家环保总局对淮河、太湖有规定，详见《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法(试行)》第八条。另外，地方法规对提交资料有规定，各地规定不同。(4) 审批程序。大气污染物排污许可证的审批程序在相关地方法规中有规定，各地规定不一样。水污染物排污许可证审批程序，国家环保总局对淮河、太湖流域做了规定，根据排污者排污量大小分别向省、市、县提出申请。一些地方法规对审批程序做了规定，各地审批程序有差别。(5) 申请书格式：实际工作中，排污许可证一般由省辖市级（少数由县级）环保部门审批，各地做法不同，详见各城市环保部门网站。

(6) 承诺时限：环保法律、法规未做规定，各地做法不同。《行政许可法》实施以后，都按《行政许可证法》规定办理。(7) 审批结果查询或公开方式：各城市做法不完全相同。因此，排污许可证证既未成为排污者所应普遍遵循的制度，又因总量控制实施办法的制订与实施问题而可应用范围很有限。

关于固体废物排放、噪声排放、海洋排污方面：固体废弃物排放方面，《固体废物污染环境防治法》并无规定向环境排放固体废弃物的许可制度，而是确立了禁止向环境排放工业固体废弃物和危险废物的原则，并将禁排的要求与鼓励对固体废弃物的资源化利用和强制处置的制度措施结合起来，

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而对于无法利用的固体废物实施无害于环境的最终处置。该法要求禁止固体废弃物的直接或间接排放，必须集中处置。但是，不少地方政府环保部门文件却规定了固体废弃物排放的许可制度，这显然已超越法律的授权范围，应根据《行政许可法》的要求加以整理；噪声排放方面，《环境噪声污染防治法》没有规定向环境排放噪声须获得许可，只在第19条规定，在城市范围内从事生产活动确需排放偶发性强烈噪声的，必须事先向当地公安机关提出申请，经批准后方可进行。与固体废弃物一样，不少地方政府环保部门文件却规定了噪声排放的许可制度；海洋排污方面，因海洋的独特性，以及与他国的密切关联性，故以受保护对象为标准将其独立列为考察范畴。《海洋环境保护法》第3条规定，国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排放总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量。具体办法由国务院制定。这一条文包含了排污许可的内容，但是具体办法尚未出台。而对于占海洋污染绝大部分的陆源排放污染，该法并无设置排污许可制度，只是规定须向环保部门申报。另外，向海洋倾倒废弃物的单位则需要向海洋行政管理部门申请许可证，方可倾倒。

总的来说，各项污染物排放许可制度法律依据不同，发展水平参差不齐，亟需作统一、全面的整理。大气污染物排放许可由法律设定，获得了较高效力的法律确认和法律依据。水污染物排放许可较早实行试点，制度完备，各地方实践也较成熟，但是由于阻力太大，法律未能明确规定，只能由国务院的行政法规设定许可。至于固体废弃物、噪声排放方面，至今尚无法律、行政法规或地方性法规设定许可，只有地方政府部门文件规定，缺乏许可权的法定效力。 向海洋排放污染物方面，法律只设定倾倒废弃物的许可，对于陆源污染物排放没有设定许可，导致陆源污染控制缺失。

2．制度定位太低。第一、排污许可证制度是总量控制制度的附属措施。我国目前的排污许可证制度是和总量控制制度配套起来施行的。总量控制制度对污染物的排放总量规定了一个上限，再由排污许可证制度根据各个企业的具体情况分配排污指标。排污许可证制度和总量控制制度配套实施并没有任何问题，甚至还是必须的，问题在于如果把排污许可证制度仅仅定位为总量控制制度的附属物，未能显示其作为环头上进行控制，即对排污企业的生产设置环境行政的基本制度的强大生命力。第二、排污许可证制度的使用范围太窄。目前的排污许可证制度局限于总量控制的重点污染源和重点污染物。

3．配套制度供给不足。与排污许可制度紧密联系的制度包括环境影响评价制度、排污申报登记制度、“三同时”制度、限期治理制度以及排污收费制度。其中最为典型的是排污收费制度，完全没有起到遏止排污的作用，从而极大地影响了排污许可证制度在实际执行过程中应有的力度。

三、建立和实行排污许可证制度，是实现全面达标排放的主要措施

1．新的污染物达标排放控制策略，为改革排污许可证制度提出了要求

以前，鉴于我国环境污染及其防治的现状，如果要求企业完全达标排放，则可能导致大多数企业无法达到要求、超标排放普遍存在的现象。一方面，法律规定脱离实际，停留在书面而没有实效，形同虚设；另一方面，对我国大多数尚处于低水平发展中的企业而言，也是一项在技术水平与经济承受能力上不可能完成的任务。因此我国的污染防治法，采取相对折衷的要求达标排放、超标排污收费的制度，有限制地承认“超标排污”的合法性，虽然与污染物排放标准的重要性和强制性、法律的权威性、与环境污染防治法的目的存在冲突，但在特定的时期，这种污染物排放控制策略为促进排污单位加强污染治理，为防止环境污染、保护和改善环境质量，为节约和综合利用资源、为筹集污染防治资金，为促进整个环保事业的发展起到了积极作用。

在这种污染物排放控制策略下，环境污染防治法一般不禁止超标向环境排放污染物的行为，污染物排放标准不具有允许性质。因此，许多排污者存在不同程度的超标排污行为，在缴纳了超标排污费后，只要超标排污不造成严重的环境污染，超标排污行为就处于合法状态。承认了超标排污的合法性，使得超标排污行为不能得到有效防止；而超标排放，却对环境产生了更为严重的污染，成为我国环境污染日益严重的原因。

随着经济与环境保护发展，为控制环境污染的发展，我国修订主要的环境污染防治法，一方面，在浓度控制方式的基础上，对重点污染实行总量控制制度，污染物排放标准从单纯的浓度限制扩展到总量限制；另一方面，强化污染物排放标准强制性、法律的权威性，作出禁止超标排污的规定，使得污染物排放标准具有允许性质，排污者有直接遵守义务。这种新的污染物排放控制策略，要求环境行政管理部门对法律允许的排放行为进行审查许可管理，排污许可证制度就是进行审查许可管理的形式。

2．排污许可制度在国外是一种切实减少污染物排放的控制措施

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排污许可制度被称为污染控制法的“支柱”，在国外许多国家的环境法中被广泛采用，如瑞典、美国、日本、法国、加拿大等。排污许可制度在国外是一种切实减少污染物排放的控制措施。

日本控制污染物排放的方式，主要是浓度控制、辅以总量控制。一般场合下，浓度控制的排放标准是环境行政判断排污行为适法与否的客观依据，超标准排污会受到法律制裁。污染集中的区域，由政令指定实行总量控制的许可标准。美国的环境法律规定对违反国家排放标准及州实施标准者予以处罚，是浓度控制方式的一种典例。英国、法国、德国和比利时等国均在水污染控制方面实行浓度控制下的排污许可制度，英国法律规定任何污染行为和排污未经许可都构成违法，法国禁止一切能使水质腐败的行为，德国则对向水系排人污水者实行有害物质控制标准。

无论是实行浓度控制方式还是实行总量控制方式，排污许可制度在各国的法律实践中都有如下一些共同特点：（1）必须在法律上原则禁止排污行为；（2）以排放标准或总量控制标准作为判断排污行为适法与否的客观依据；（3）排污许可的适用范围和对象因环境要求而定；（4）浓度控制方式并不因为实行总量控制方式而被废止，它仍然在直接控制方式中占有主导地位。

3．《行政许可法》的施行，为依法建立和实行排污许可证，形成了良好的制度基础

《行政许可法》的施行，为促进政府职能转变，建设法治政府提供了法律依据。行政管理通常分为事前监督管理和事后监督管理，因为环境问题的特点，所以处理环境问题应该以预防为主。因此，应强调事先的审查许可，不允许会造成环境污染的排放行为。《行政许可法》第十二条第一款明确规定：“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”。

排污行为是企业的生产经营活动所必需的，这种生产经营活动不仅对企业本身而且对社会都是必要或者有益的。但同时排污行为又具有潜在的危险性，其带来的环境风险是不确定的，而且风险一旦发生危害持续性长、危害后果严重且难以根除以及治理成本高于预防成本。排污许可作为一种事前调控措施，可以将排污行为纳入事前管理和调控的范畴，预先对排污行为进行审核、评估，对于适当的排污行为予以许可，危险性大的不予准许，这样，通过一种行政管理的手段来有效控制环境污染的发生、发展。

四、建立和完善排污许可证制度，为协调我国污染物排放控制制度提供契机

实行排污许可证制度，将有助于推动我国污染防治工作由末端治理向生产全过程转变，由单一的浓度控制向浓度和总量双轨控制转变，由分散治理向集中控制转变，并且促进了我国的环境管理逐步向科学化、法制化和规范化的发展。

排污许可证制度作为环境公益的分配机制和环境公益和经济私益的契合机制，排污许可证制度可从一定程度上协调环境公益与环境公益之间、环境利益和经济利益之间的冲突，缓和环境资源的稀缺以及供给有限性和需求无限性的之间的矛盾，不但为排污许可制度的实施减少了阻力，也是其他制度具体实施和操作的润滑剂。

1．排污行为控制的复杂性，要求采取多种控制手段

排污行为控制的复杂性，要求采取多种控制手段。我国逐步建立了一系列规范排污行为的污染排放控制制度和措施。这些制度和措施一方面各有其性质，各具功能；另一方面，相互配合，共同构成我国污染排放控制制度体系，力图实现环境保护目标。

2．排污许可证制度在我国目前实施具有现实性和可操作性

我国已经有了十多年的实践，尽管结果不尽人意，但是，也积累了不少经验教训和较高的制度的实际操作能力；行政许可法的颁布是一个的契机，为排污许可制度的制定和实施奠定了理论基础；排污许可观念对于行政部门和相对人也已经有了一个“先入为主”的优势，已形成一定的舆论氛围，这样实施起来会减少摩擦和阻力。

关于排污许可制度的相关理论研究也取得进展，逐渐成熟。

制度配套与保障环境：我国环境管理制度逐步体系化、具体化；环境行政管理能力增强。

法律意识条件：公民、企业、政府三方的环保意识有了很大的提高。

3．建立和完善排污许可证制度，协调污染物排放控制制度

建立和完善排污许可证制度，一方面要发挥排污许可证制度的作用，另一方面要与现有污染物排放控制制度相结合。

（1）排放标准：目前我国排放标准，从控制方式上包括：排放浓度标准、排放总量控制标准，以及排放口控制标准等；从污染物上包括：废水、废气、固体废物、噪声等。排污许可证的审查批准，应以排放标准为主要根据。排污许可证既可以作为浓度控制措施，也可以作为总量控制措施；

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排污许可证可以规定废水、废气、固体废物、噪声等多种污染物排放要求。

（2）排污申报登记：排污申报登记作为行政登记的一种，是环境行政管理机构应排污者（行政相对人）申报在政府有关登记簿册中记载排污者的排污情况和事实，并依法予以确认。排污申报登记是排污许可的依据。

（3）“三同时”制度。“三同时”是指一切可能对环境资源有影响的建设项目，其环境资源保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。根据“三同时”制度规定，建设项目单位应申请环保设施验收；环境行政主管部门对环保设施进行，并予以批复或签署意见；环保设施，确有必要拆除或者闲置的，必须征得环境行政主管部门的同意。因此，建设项目环境保护设施验收、污染防治设施的拆除或闲置批准，属于环境行政许可项目，也是我国重要的污染防治制度。

但“三同时”制度与排污许可证的性质和功能是不同的：“三同时”制度主要适用于可能产生环境污染的建设项目的建设行为以及污染防治设施的拆除或闲置行为的控制；排污许可依法适用于一切排放行为的控制。“三同时”制度作为环境行政许可项目是对环境保护设施的处理能力和运行情况的确认；排污许可证是环境行政管理机关对排污者排放行为的允许。

（4）排污收费制度。排污收费是环境保护行政管理部门对向环境排放污染物或超过国家排放标准排放污染物的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据规定征收一定的费用。排污收费既是环境管理中的一种经济手段，又是“污染者付费原则”的具体执行方式之一。其目的是为了利用经济杠杆的调节作用，从外部给企业一定的经济压力，使排污量的大小同其的经济效益直接联系起来，促使企业加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染、减少排放，改善环境，同时使污染者承担一定的污染防治费用。因此，也是我国重要的污染防治制度。根据我国环境法，可以建立与排污许可证制度相配套的排污收费制度。

4．排污许可证制度作为一种持续性和动态性的环境管理制度，可以起到管理协调的作用

排污许可证应当成为企业环境责、权、利的法律文书和凭证，与环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度以及排污收费制度互相配合、衔接，依证管理，按证排污，违证处罚，规范排污者的环境行为。排污许可证制度的产生，为环境管理中的其他各项制度提供了一个衔接点，从而使环境管理成为一个更为科学的体系，使我国的环境管理工作上升到了一个全新的高度。

排污许可证制度与总量控制制度使紧密联系的，根据排放标准、环境质量要求、企业生产及环保设施运行情况，在不超标的前提下，通过排污许可证将区域排污总量分解下达到企业，并通过相应的证后管理措施来落实总量控制任务。

排污许可证制度和环境影响评价制度、“三同时”制度进行衔接，建设项目投入试生产，根据环评批复的排污量核发临时排污许可证。待建设项目竣工以后，进行“三同时”验收时，如果达标就换发正式排污许可证，企业以后的排污活动就应当按照排污许可证所规定的内容进行。排污许可证制度与限期治理制度进行衔接，达不到环保要求的企业核发临时排污许可证，同时下达限期整改通知书或限期治理通知书，要求企业在期限内达到许可证的相关要求。

排污许可证制度与排污收费制度进行衔接，排污许可证与排污收费直接挂钩，依据排污许可证所允许的排污量核定排污费。这样企业既不愿多报，以免多交排污费，又不愿少报，以免超证受罚，从而避免企业虚报排污指标的现象。这样一来，排污许可证制度就成为环境管理的基础性、支柱性和协调性的制度，一证对外，真正起到了控制污染，保护环境的作用。按时缴纳排污费可以成为核发许可证核年检的一个条件。

排污许可证为自愿低于排放标准排放污染物、环境友好企业的排放行为，提供制度支持。排污许可证为保障公众参与环境保护与管理，提供了重要途径。

参考文献：

1．应松年、杨解君：《行政许可法的理论与制度解读》，北京大学出版社2004年版。

2．周佑勇 主编：《行政许可法理论与实务》，武汉大学出版社2004年版。

3．祝兴祥：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社，1991年版。

4．郝喜顺 等：《总量控制排污许可证管理与实施》，中国环境科学出版社，1991年版。

5．托马斯·思德纳：《环境与自然资源管理的政策工具》，张蔚文 等译，上海三联书店2005年版。

作者简介：罗吉，武汉大学环境法研究所副教授。

黄文娟、朱芳、李友燕，武汉大学环境与资源保护法学专业2005级硕士生。

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