入世对中国农业的影响

作者：徐景峰

世界经济研究 2000年10期

　　中国为何要如此坚持不懈地追求加入世贸组织，我想最根本的一点不外乎是要促进外贸增长，吸引更多的外资，使我国的GDP 增长率有一个较大幅度的提高。WTO不同与GATT，它不仅是贸易规则。 更是国际竞争的规则。这一点表现在WTO通过贸易政策审议机制、争端解决机制、 补贴机制、可持续发展、服务贸易自由化、知识产权保护等手段，已经把其协调管理的“触角”从“边境”深入到“腹地”，并且将世界各国内部的经济行为规则全部“嵌入”WTO 所规定的国际通行的基本规则范围内，因此，加入WTO对中国的制度建设影响极大， 决不仅仅是贸易问题。从本质上讲，现在阻碍中国生产力发展、社会进步、结构调整的最大障碍在于中国现行的组织体系，这套系统存在很大问题，使得政府制定的政策不能落实到位和贯彻实施。因此，我国加入WTO 目的是引进外来竞争，冲击国内现有的僵化体制，推动相关领域改革进程，从而增进中国社会的整体福利。从这一点来讲，加入WTO意义十分重大。 但在加入WTO以后，就我国的农业而言，是面临机遇？还是面临挑战呢？

　　一、WTO关于农业贸易的基本规则及中国谈判情况

　　WTO的基本规则是促进贸易自由化。在农产品领域，WTO要求其成员国取消非关税措施，逐步降低农产品关税。根据加入农产品谈判的原则，在加入WTO的农业谈判中，我国对外承诺取消农产品非关税措施， 对农产品进口采取约束关税方式，对重要农产品实行关税配额管理。目前我国已与美国、加拿大、澳大利亚等国进行了农产品关税减让，关税配额等市场准入的双边谈判。谈判主要谈及以下几方面的内容：

　　1.农产品关税减让。1991年及1993年，我国自主降低进口关税税率，1997年10月1日我国再次自主降低关税税率，降税涉及4874个税号的商品，降幅达26%，关税算术水平从23%降到17%，农产品算术平均税率降到21.2%。目前多数成员国已与我国完成了关税减让谈判，我国在谈判中争取到五年的减让过渡期，逐渐降低关税到2004年，农产品关税将从现在的平均21.2%降至17%左右。

　　2.农产品关税配额管理。在加入WTO谈判中， 我国对应取消非关税措施的小麦、大米、玉米、棉花、豆油、食糖等重要产品以争取到实行关税配额管理的权利。在今后五年，这些农产品的进口量将根据关税配额来控制。关税配额准入量则按最近三年的年平均进口量和国内消费量的一定比例来确定，并承诺一定的增量。也就是说，今后这些农产品的进口规模将是近几年进口情况的继续，但在较大程度上实现了所谓的进口可预见性以及稳定性。

　　二、加入WTO对我国农业的不利影响

　　如果中国农业可以在现有农业承诺的基础上加入WTO， 对我国农业会产生短期调节的压力和一些负面影响。这些不利影响主要表现在以下四方面：

　　1.入世后，我国将失去所有保护农产品的关税手段，国内市场仅剩关税这一唯一的保护。中国在农业改革以前是自给半自给的自然经济，改革开放以后中国的农业才逐步向商品经济转化，由于我国农业生产和农村品特性所决定无论是在生产因素的购买还是在农村品的销售上中国的小农户均处于分散状态。农村人口所占比重较大，农业生产率不高，长期以来，我国农产品进口特别是粮、棉、油、糖等主要农产品实行配颓、许可证等非关税措施管理。显然非关税政策手段的丧失，将使我国对市场准入的宏观调控产生不利的影响，导致国外的不少农副产品将涌入中国市场，从而对我国农产品市场形成实质性冲击，并且，我国目前还不具备将原有的非关税措施合法的转化为关税的条件和机会，而国外农产品来争抢中国市场的势头正猛，这不能不使中国分散的两亿多的小农户在市场中将处于不利的地位。

　　2.入世后，对主要农产品的生产会产生一定的影响。我国的小麦、玉米、大豆、棉花、糖等大宗农产品的价格大大高于国际市场价格，入世将会失去以往的竞争能力，不具备商业竞争优势，这些农产品将面临进口增大的压力。加入世贸组织，关税被削减和非关税措施补贴取消后，农业的比较优势主要表现为价格优势。一国农业生产的效率越高，生产成本就越低，农产品的价格水平越低，该农业国家的价格优势就越强。90年代以前，我国粮食的国内价格水平在总体上低于国际市场，粮食价格具有竞争优势，但从1986年到1999年，我国的粮食生产成本每年平均递增10%，粮食价格有也随着快速上涨。根据联合国粮农组织（FAO ）的研究，连续13年来国际市场的粮食价格曲线在向下走，而中国的粮食价格曲线却在向上走，所以，中国粮食产品参与国际竞争在现在这种价格水平上肯定处于不利地位。这主要是因为我国的人均耕地面积与世界发达国家相比差距很大。同时，由于我国在1994～1996年连续对粮食提价引起一个大增产，致使1995～1996 粮食年度末期全面过剩， 提前在1996年达到了2000年要实现的1万亿斤的计划产量。 现阶段我国农产品的供给已从短缺转为阶段性过剩，农产品的供求关系已由供给导向转向以市场需求为导向，入关后，国内的农产品市场开放使得国内拟通过出口削减2亿吨粮食超储计划难以实现。如果， 进口粮食质优价廉而我国政府又不能通过计划价格或直接对农民的粮食生产予以补贴，那么我国的粮食生产难以稳定。另外，我国棉花区生产成本高，质量差。新疆棉花质量好，但运输成本高，从根本上看，我国棉花在WTO 框架下也不具备竞争优势。

　　3.入世后，我国农产品加工业被真正推上了竞争的风口浪尖。中国是一个农业大国，工业生产中以农副产品加工、农业机械为主的企业占有一定的比重。加入世贸组织以后随着农副产品结构的调整，必然给上述企业在原材料供应上形成冲击，且随着两者供求关系发生变化也必然使相关企业产生“动荡”和颠簸。特别是入世后，许多优惠政策一旦失去，这些本在民族产业大树下乘凉多年的企业则会出现亏损面扩大、破产增多、下岗人员骤增的情况。同时，我国也会因为农业加工业的水平低而使我国所拥有的贸易优势转变为劣势。如我国的油料生产具有贸易竞争优势，但受到植物油加工水平的严重制约。糖料生产我国也具有优势，但我国食糖加工工艺落后、出糖率低、成本高、品质差，在国际市场的竞争力不强，加之其贸易在世界市场的份额较小，从而制约了我国糖料生产优势的发挥。

　　4.解决农村社会经济矛盾的难度会增大。主要是因为我国目前农产品出售难，农民的收入增长缓慢，农村劳动力转移受阻等问题，积累了不少矛盾。这些问题随着加入WTO和市场开放， 有可能会在一定程度上表现得更为突出。中国农产品市场的开放必然要带来一定的进口需求，小麦、玉米的进口量将有较大的增长，而进口量增加导致国内市场价格下降，农民种田变得无利可图或获利减少，农民积极性受到影响，有可能造成农民大量失业，而且受不利影响的绝大多数是穷困农民，是那些单纯依靠劣势赚钱的农民。国内农产品市场开放后，劣势降价赚不到钱，原来比较富裕的农民就有资金有能力转到蔬菜、花卉等能赚到钱的行业，这样就会导致穷者越穷，富者越富，贫富两极分化严重。

　　三、加入WTO对我国农业的有利因素

　　在现有农业的基础上加入WTO， 对中国农业和经济的影响从整体和长期来看是有利的，对实现中国经济下世纪可持续发展和现代化也具有重要的积极意义。

　　1.中国加入世贸组织后，可以享受WTO 现有成员的无歧视贸易待遇，改善我国农产品出口的环境。如享受无条件的最惠国待遇，减少歧视性待遇，利用有关机制解决贸易争端等。这样就可以降低农产品贸易谈判成本和交易成本，并获得解决农产品外贸问题的规范的“渠道”。

　　2.可以获得参与WTO 新一轮贸易谈判的权利和制定新规则的决策权，使我国参与世贸组织的活动由“被动遵守纪律”变为“主动遵守规则”，积极争取在新的农业国际规则中体现我国的市场，维护我国的利益。

　　3.加入WTO后会适度扩大我国农业的开放， 有助于促进国内相关体制转轨，还有利于推动目前限于困境的粮食市场化改革及农业产业和农产品进口结构的调整，提高农业部门资源配置的效率和长期竞争能力。加入WTO以后有利于我国进口资源密集型产品，出口劳动密集型产品， 包括蔬菜、水果、畜产品、水产品等具有比较优势的产品。中国是土地资源人均占有量较少的国家，对于小麦等粮食作物其生产难以发挥中国农民的劳动力优势。中国的国情是地少人多，在当前农村家庭责任制下要实现大规模农业机械化的困难很多，让中国农民发展小麦生产实在是勉为其难。按照经济学比较优势原理，中国当应用丰富的农村劳动力生产那些需要较多劳动力、较少土地资源的经济作物，拿有限的土地资源生产小麦并不合算。加入WTO后，中国将增加进口300万吨小麦，按照小麦亩产500公斤来算，相当于600万亩耕地产量。所以，进口小麦等粮食产品对中国来讲也不是毫无利益可言。而象一些劳动密集型有比较优势的行业，如花卉、水果、蔬菜等，只要在加工、包装等环节上多下一些功夫，在国际市场上便会有较大的发展。蔬菜生产也是我国近几年发展起来的一项具有较强竞争力的行业，其出口量约为进口量的10多倍。出口额是进口额的50多倍。从长期来看，我国蔬菜行业的生产成本和价格在国际市场上将会保持相当时间的竞争优势。加之我国已步入世界肉类生产大国的行列，在价格方面除禽类外其他肉类市场价格均低于国际市场价格，尤其是猪、牛、羊肉的价格均比国际市场低50%以上。在我国国内，目前消费的畜产品主要不是牛羊肉而是猪肉，所以饲料粮相当一部分是玉米、红薯等。现在国内市场上的玉米价格比国际市场还要高，国内生产还不如进口，大量进口玉米有助于我国饲料粮成本的降低，有助于我国畜牧业的发展。另外，我国现已发展成为世界上第一大渔业生产国，水产养殖和劳动力资源都比较丰富，是其他国家不可比的。入世后对中国的茶叶出口无冲击，对国内茶叶市场有一定冲击但影响不大。所以从总体来看，在加入WTO以后，我国的农业生产结构会有较大的调整。但这种调整是一种优势互补的调整，有助于利用我国自身优势和他国优质低价产品来发展我国的农业，可能会产生规模经济效应和廉价劳动效应。

　　4.我国加入WTO以后， 前述短期负面影响并不会危及我国基本粮食安全目标。在粮食进口关税配额上调到进入WTO时的1400 多万吨和2004年的2100多万吨这一让步力度虽不小，但仍是可以承受的。原因是，五年配额上限2100万吨仅大体相当于1995年进口2081万吨的历史最高水平，进口配额占消费量比例并未超过官方早已确认的粮食5 %的进口率上限，2004年粮食净进口用汇额估计仅为近年来出口创汇额的2%左右。 用基期作参照评价配额增长幅度，必须考虑到我国近年粮食过剩背景下进口量反常性下跌的特殊背景，不能简单的因为粮食进口关税配额水平与基期250 万吨相比翻了几倍甚至十几倍就得出我国粮食安全受到威胁的结论。配额是进口机会，并不等于实际进口量，进口量多少最终由国内外粮食成本和价格比较水平决定。

　　5.有利于扩大农业的对外开放。进入WTO后， 将会吸引更多的国外资金、技术和管理经验进入我国农业领域，同时由于国际贸易环境的改善将有利于我国农业充分发挥比较优势，更广泛的参与国际竞争，主动迎接国际化的挑战。农业开放了，相关的农业加工企业会面临更多技术先进的国外竞争者。在竞争中，这些农副产品企业会不断的锤炼自己，优胜劣汰，在竞争的洪流中会涌现出一批能与世界优质农产品企业相抗衡的农村乡镇企业。这无疑有助于我国农业经济的发展，使我国农村的面貌大大改善。

　　6.加入WTO会有助于我国整体国民经济的发展。 国民经济的发展会带动我国人口素质的提高以及各行各业的快速发展。国民经济发展了，国家便有更多的资金。用这些资金来改善农村的基础设施建设，这无疑对我国农业的发展和农村人民生活水平的提高有好处。

　　四、我们应采取的对策与措施

　　为减轻加入WTO对我国农业和农民产生的短期不利影响， 将农产品市场开放的风险降到最低幅度，关键是要抓好两方面的措施：一是用足WTO对我国的有利规则保护好农业的发展， 并利用开放的农业国际市场，发展我国的优势产业，做到优势互补。二是要加强对农业的支持，提高农业生产率，从根本上提高农业的竞争力，具体而言应抓好以下几方面的工作：

　　1.要加大改革现行农村管理体制的力度。从根本上讲，我国现行农业管理体制是不适应加入WTO后国际国内市场一体化需要的， 也不适应农业国际化后对农业进行灵活有效的宏观调控需要。我们必须建立一个对农业生产资料供应、农业产品、农产品流通和农产品国际贸易统管的强有力的政府机构。这个机构应有宏观决策的权威性和协调职能，拥有必要的调控手段，能够真正对农产品的生产、流通、进出口贸易实施有效的宏观调控。具体来讲可以改乡政府为上级政府的派出机构，取消庞大的领导班子，精兵简政，提高办事效率。

　　2.要按照市场经济规律的要求，继续调整农业结构，优化资源配置。这是减轻加入WTO冲击的重要举措。 农业结构调整关键在于要适应市场需求的变化，主要从以下几方面着手：

　　（1）全面提高农产品的质量， 这是人民生活由温饱走向小康市场需求多样化、优质化发展的要求，也是解决当前农产品出售难，缺乏竞争力，农业增产不增收问题的重要途径。因此，利用我国加入WTO 的有利条件，必须加快引进、选育和推广优良品种，大力开发高附加值的特色产品。如积极推广双低油菜，因地制宜发展区域性的名优特新水果品种，增加蔬菜花色品种，减少化肥和农药的用量，发展有机农业，大力推行绿色农作物。要抓住入世后降低关税对蔬菜水果出口极为有利的良机，引导农民多种植高品质的果蔬，同时引进他们生产适销对路的农产品，做好这些优质果蔬的加工、包装和销售工作，让“农”头企业带动农民生产。

　　（2）加快畜牧业发展。目前，我国粮食较多， 加快发展畜牧业的时机比较成熟。必须采取切实的政策措施加强农畜产品的品种改良和品质提高，突出发展食草型、节粮型畜禽，提高瘦肉型猪饲养比重以及奶类生产在畜产品中的比重，加强畜禽良种繁育体系建设。此外，羊肉等特种野生畜产品的生产要改善生产环境、卫生质量和饲料结构。做好防疫抗病工作，以适应严格的食品检疫标准，增强产品的国际市场竞争力。

　　（3）发展饲料和畜产品深加工工业。必须以市场为导向， 立足现有加工能力的改造，加快农产品加工、保鲜、储运技术和设备的引进开发，使我国农产品加工业有一个大发展。

　　（4）优化农业区域布局。 沿海经济发达地区和大城市郊区要积极发展高效农业和出口创汇农业；在生态脆弱地区要有计划分步骤退耕还林、还草、还湖，发展林果业和畜牧、水产业，特别是积极发展高档水产品生产，改善生态环境。粮食主产区要通过结构调整发挥粮食生产的优势。

　　（5）要着力发育和下决心建立农业的积累制度。 通过金融体制改革，设立农业结构调整基金，为农业提供资金服务，降低农民的资金成本。

　　（6）调整农村劳动力就业结构，大力发展乡镇企业和小城镇， 推动劳动力向第二、三产业转移，扩大农民就业结构和增收空间。

　　3.要加强农业国内支持措施，改善农业发展条件。根据WTO 农业协议规定，农业基础设施建设属于WTO农业协议的“绿箱政策”， 这方面的政策不受WTO规则约束。为此，要加强农田水利设施、 大江大河治理、气象服务等基础设施建设，强化生态环境治理力度，改善农业生产条件，加强农业产前、产中、产后的社会化服务体系建设。建立、健全、完善农产品市场流通体系和农产品储蓄制度，加快农业科研体制改革，增加农业科研投资，保证充足的农业技术储备。这些一切都需要政府的政策扶持和资金上的支持。

　　4.采取配套措施，保护国内农业生产。要加快建立完整的农产品质量标准体系，并逐步与国际标准接轨。同时作好参与WTO 新一轮农业多边贸易谈判的准备。在新一轮谈判中多增加一些对发达国家的约束，并充分体现我们这样一个发展中农业大国的利益。

　　5.要建立农产品供求、市场价格变动预测预报系统。不仅要提供国内市场的农产品供求、价格变动趋势的信息，还要提供世界农产品生产、供求、价格变动的趋势，使我国的农业生产与国际市场紧密联系起来。

　　6.要尽快提高我国农民的组织化程度，可以借鉴国际通行的合作制原则，广泛建立起有中国特色的农民合作经济组织，特别要建立各种类型的农民专业化合作经济组织及全国性、区域性联盟，改革完善社区性合作经济组织，使农民通过合作的力量增强其在国内国际农产品市场谈判中的地位，保护农民经济利益。农村合作社可以使农民参加产后的加工、营销等经营活动，就可以使农民（初级产品生产者）分享到第二、三产业的增值利润，增加农业劳动者的收入。中国即将加入WTO， 中国农民即将面临严峻的国际市场挑战，此时正是提高农民组织化程度，发展农村专业合作组织，使农民在国内国际市场上成为抗衡力量的有利时机。

　　7.加快小城镇建设主要依靠市场机制建立小城镇的路子。小城镇的建设必须合理布局、科学规划、规模适度、注意实效，要把农村市场、多种形式的农产品流通中介组织、农产品加工企业建设与小城镇建市结合起来，吸纳社会上闲散的农村剩余劳动力，保持社会的安定和团结。

作者介绍：徐景峰，东华大学