推动公民有序参与公共决策(论政)
朱旭峰
《 人民日报 》（ 2011年10月19日 17 版）
□ 公民参与可以使公共决策具有更符合公民偏好的价值基础，可以降低公众对政府的不信任，也可以使政府获得更高的公众支持和满意度
□ 公民参与是政府公共决策的重要依据，它既不是科学决策的对立面，也不应该被看作是提高领导个人决策的合理性的工具
党的十七大报告提出：“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”。如何从理论脉络、机制设计和实践经验的角度认识公共决策中的有序公民参与，既是扩大人民民主、提高公民政治参与积极性的前提，也是推进公共决策科学化民主化的保障。
公民参与的支持者相信，公民参与具有优化公共决策过程的作用。公民参与可以使公共决策具有更符合公民偏好的价值基础，可以降低公众对政府的不信任，也可以使政府获得更高的公众支持和满意度，从而减少分歧和冲突。实践中，我国也已在公共决策过程中逐渐发展出一系列公民参与机制，如“听证会”、“政策草案公开征求意见”、“民主恳谈会”、“市长信箱”、“公民打分评议官员”。
但是，我国公民参与规范化、制度化建设及其成效并不令人满意，公民有序政治参与的热情还有待激发。
首先，对公民参与的最主要批评来自于它会带来诸如浪费时间、高成本等问题，以及普通公民对某些复杂公共决策事务的无能为力。因此，实践者逐渐开发了一些公民参与技术。如邀请行业代表和专家进入咨询委员会或通过教育和培训使公民具有某些专业知识。
同时，公民参与的代表性问题也容易受到质疑，从而影响公共决策的公正性和权威性。一方面，公民参与可能会存在代表性方面的系统性偏差。如在美国的大样本调查研究表明，只有在与自己经济利益和需求相关的事件中，公民才会大规模地积极参与到公共事务之中。另一方面，公民参与还可能存在被反对方的利益集团强烈干扰等问题。
更重要的是，政府和公民间的互相信任是公民能否有效参与公共决策的前提。现阶段，少数政府官员有时候缺乏对公民的信任，这往往使公民参与失去了真正意义。公众与社会舆论往往担心，有些官员和部门会通过操纵公民参与的程序，如参与者挑选、议程设置、信息提供等，让公民参与几乎对政府决策没有实质性的影响，这会反过来导致公民对公民参与机制丧失信心。
可以看出，公共决策中的公民参与虽然有其促进公平正义、优化公共决策过程和提高政府公信力等社会价值，但如果政府对其内涵认识不清、操作不当，则可能适得其反。因此，我们强调在公共决策中的有序公民参与，不仅是在强调公民应合法、自主、理性地参与公共事务，而且更是在强调政府应该以保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权为原则，积极完善公民利益表达与意见整合机制，大力推进有序公民参与的制度建设，避免非制度性和对抗性的公民行为的发生。
为了推进有序公民参与，政府可以从以下几个层面入手：
首先，向社会充分展示对公民参与的信任。信任是相互作用的，信任公民参与就是为了反过来获得公民的信任。决策者应明确认识到，公民参与是政府公共决策的重要依据，它既不是科学决策的对立面，也不应该被看作是提高领导个人决策的合理性的工具。
第二，提高公共决策的透明度。让公民更多了解公共决策过程中的细节，有利于公民充分理解决策者在面对各种方案和各方利益时的考虑，从而支持政府的决策。
第三，增强公民参与的覆盖面和代表性。根据不同公共决策的具体情况，采用随机抽样、自愿报名、关键公民邀请、利益代表推举等机制以增强公民参与公共决策的覆盖面和代表性，充分吸收各方民意和民智。
第四，拓宽公民参与的渠道。政府应走在时代潮流的前列，把握社会发展动向，掌握新兴技术手段，设计出更多成本更低、效率更高、吸引力更大的公民参与机制，从而使公民参与成为公民日常生活的一部分。
有序公民参与的社会价值离不开政府公正、透明、合理的制度设计。这正是中共十七大报告中所强调的“有序公民参与”更深层的涵义。
（作者为南开大学教授）