美国地方政府结构对中国地方行政体制改革的启示

作者：邢耀荣

科学·经济·社会 2008年03期

　　近年来，调整行政区划一直是我国公共行政领域的一个热点。目前，世界上很多国家都实行三级行政管理体制，而我国现行省—市—县—乡四级(或称为五级：中央—省—市—县—乡)行政管理体制，基本上是与传统计划经济体制相适应的。虽然这种体制也曾发挥过一些积极作用，但是，随着社会和经济的发展，原有地方行政体制的弊端逐渐显露出来。本文以美国地方政府结构、职能和特点为例，探索值得借鉴的国外区划体制改革的成功经验。

　　一、中国地方行政体制现状

　　我国地方政府从横向结构而言，目前存在四种类型：一是为了一般地域管理的需要而设置的地域型地方政府，如省、县、乡；二是为了各民族的团结和对少数民族地区实行特殊管理而设置的民族区域型地方政府，如自治区、自治州、自治县；三是为了人口密集的城镇地区实行专门管理而设置的城镇型地方政府，如直辖市、地级市、县级市、镇；四是为满足某一特殊管理需要而设置的特殊类型的地方政府，如林区、矿区、特别行政区等。[1]在纵向上，按照宪法规定，我国的行政层级分省、县(自治县、市)、乡(民族乡、镇)三级，但现行行政层级却由省、市、县(市)、乡(镇)四级组成。而这种四级体制的实际存在则要追溯到“市管县”体制的确立。

　　所谓“市管县”体制，“是指在行政区划上，根据行使国家政权和执行国家职能的需要，并兼顾地理条件、历史传统、风俗习惯、经济联系、民族分布等实际情况，把同一经济区内的一些县(市)划归为中心城市进行管理，成为由省直接领导的一级地方政权”。[2]地级建制原来并非一级政府，而是作为省级政府的派出机关存在。改革开放以后，为打破行政壁垒和城乡二元化体系对资源自由流通的限制，中央发文要求积极试行地、市合并。从此，市管县体制在全国范围内推行，使我国的地方政府层级由原来的虚四级制(省、地区、县、乡)为主，变成了现在的实四级制(省、市、县、乡)为主。

　　“市管县”体制在当时的社会条件下确实对城乡优势互补，壮大经济规模，加快城市化进程等起到了积极的作用。改革中国现行区划体制，取消市管县的设置，建立省—县—乡三级区划体制的呼声日益高涨。2005年6月，国务院总理温家宝在全国农村税费改革工作座谈会上明确提出，“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”2006年3月十届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，提出在“十一五”期间行政管理体制上要“减少行政层级”，财政管理体制上“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”等内容。[3]虽然未直接提出，但与实行省管县体制的思路是一致的。

　　二、美国地方政府结构及特点

　　美国为联邦制国家，不实行中央集权的政治体制，而采用地方分权的法治体系。美国的政府体系可以简单地分为联邦、州、地方政府等三级。美国的州政府不属于地方政府，而是构成联邦的成员政府，州以下的县、市、乡、镇和特别区才是地方政府。在美国的50个州政府之下，有82000多个地方政府，其组织形式和管辖权限极为复杂，大致可以分为县、市、镇、特别区和学区这五大类，其组织形式、职能和特点如下：

　　1.美国地方政府职能及组织形式

　　(1)美国县政府

　　美国县政府的职能主要是完成州政府委托的事务，没有实行“三权分立”，多数县的议会就是行政机关，实行议行合一。县政府的组织形式主要有3种：①县委员会制，选举产生的委员会兼行议决权和行政权；②县委员会—经理制，委员会行使议决权，并聘请一位专家担任县经理；③县委员会—县长制，县委员会和县长都由选民选举产生，分别行使议决权和行政权，带有分权制衡的色彩。县行政长官下设预算、人事、计划、采购、劳资关系、就业和社区服务等部门，分别负责有关方面的管理。

　　(2)美国的城市政府(通常说的市政府)

　　美国市政府的组织形式与县政府类似，呈现出多样性。这是因为美国实行联邦制，各州可以自行决定不同类型的市政体制。美国城市政府的组织形式主要有三种：①市长—议会制。这种体制以分权为原则，市长行使执行权，市议会行使立法权。这种体制内部有强市长型和弱市长型两种不同情况；②市议会—经理制。小城市较多地实行这种市政体制。市议会行使议决权，并公开招聘一位专家任市经理，授予市经理统一指挥市政府工作的全权，包括独立任免政府部门首长的权力；市议会议长兼市长，但只有礼仪性的职权；③市委员会制。市委员组成市委员会，市委员会既是议会又是政府，每位委员既是议员又兼任若干个政府部门的首长，委员们推选其中一位主持会议，他就是市长，若轮流主持，市长就轮流担任。市长没有否决权，只有一些礼仪性的职权。[4]

　　(3)其他

　　美国的乡镇由于人口不多，一般不设代议机构，乡镇民大会议决公共事务。乡镇民大会成员有3～5人，由选民选举产生，美国的特别区和学校区都是因特定的管理目的而没的，因其职能不同，组织形式呈现出多样性。一般情况下，设立一个民选或委派的委员会。

　　2.美国地方政府的管辖权限

　　美国的县、市、镇、特别区和学区这五大类地方政府各有其职权。美国的县具有较悠久的历史，与乡、学区和特别区一起被美国法律列为准自治法人，其原因是，它们的设置主要是出于执行州政务命令的需要，以区别于作为真正自治法人的市、镇、村(其设置主要是出于办理本地居民自治事务的需要)。

　　美国的五大类地方政府根据其管辖范围大致可分为两大类型：一类是综合职能的地方政府，即县、市、镇，它们在本行政区域内行使一般的、普遍的管理职能；另一类是单一职能的地方政府，即学区和特别区，它们只管理本辖区内某一特定方面的事务，如教育、消防、供水等。美国共有3043个县、19296个市、16666个镇、14721个学校区、29532个特别区。这些地方政府是相互独立、自治的机构。县、市、镇都是州的分治区，其中县的地域一般大一些，市成立后一般不从县的疆域内划出。镇虽然处于某个县或市的地域内，但并不意味着它们在行政上从属于某个县或市。学区和特别区的一大特点是其行政区域与普通行政区域不一，也不属于所在的县、市、镇，甚至切割普通行政区域的疆界。因此，地方政府之间只有执行事务范围的不同。在行政区划上，县与县之间、市与市之间、镇与镇之间、学校区与学校区之间、特别区与特别区之间以及县、市、镇、学区、特别区之间大小悬殊，大的有几百万人，小的只有几十人。

　　从美国地方政府的组织形式及其管辖权限看，美国地方政府拥有的自主权较大，且地方政府的活动与美国民众的日常生活息息相关。从地方长官和地方议会的产生到地方政府任何一项权限的实施都涉及广大民众的普遍参与。另外，美国地方政府之间相互独立，各自在其管辖范围内行使其职权。

　　三、美国地方政府结构、职能和运行方式的启示

　　在美国的各级地方政府中，市政府是各国关注最多的一级，也是最重要的一级。尽管美国地方政府千差万别，政府间由于不存在隶属关系而容易给人以杂乱无章、松散低效的感觉，但在整个美国地方政府体系中还是能够找出一些基本的相似性。

　　一是地方政府的形成基础方面，都是以满足不同的利益团体的特定需要为逻辑前提而形成的。和中国不同的是，美国各州不仅仅设置市、县、乡镇一类的一般目的的政府，而且都设有特别目的区。县和镇这一类地方政府，形成的历史较长，是一定区域内居民自我治理的基本单位，也是选区划分、司法机构设置和联邦及州政府行政管理活动延伸的基本单位。而市作为和县、镇同属“一般目的”政府的地方政府形式，“通常是为服务于其居民的特殊需求而设计的自主治理机构，并且，通常是由那些有意合并成为自治市的部分当地人发起创立的”。[5]而特别区政府，更是一部分团体和居民因某种共同利益而发起组建而成。

　　二是地方政府的基本职能方面，普遍以提供公共产品和服务为基本职能，并不介入微观经济活动。与中国地方政府以领导经济建设为主要职能不同，美国一般的地方政府如县、自治市、镇等，基本职能是向辖区纳税人提供公共产品和服务，包括教育、卫生、社会保障、公共安全、公共交通、公用设施和公共工程、土地规划和控制、社区环境保护等。美国地方政府也负有推动当地经济发展的责任，但并不直接经营公有企业，也不介入微观经济活动，而是通过提供优质的公共产品和公共服务，为辖区经济繁荣提供良好的外部环境。

　　三是地方政府的组织运行方面，普遍采用准公司式的治理结构。美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构。在美国地方政府中，选民们投票选举出市政理事会、市长或镇会议的代表，并由他们去聘用市经理或镇经理，由市经理或镇经理对市政的日常事务行使管理权。选民、市长或市政经理(行政长官)、市政理事会(立法机构)也是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的政府治理结构。

　　四、我国现行地方行政体制的不足之处

　　“市管县”体制作为具有中国特色的行政区划体制，它的实施也曾适应了社会主义城乡经济发展的需要，但是，目前，这一体制已引起人们的普遍争议。

　　1.“市管县”体制导致地方行政层级复杂

　　市管县的体制在省和县中间增加了一级行政管理层次即市，原本省和县之间可以直接沟通的事务，现在则必须经过市“上传下达”，这与强调信息化和行政效率的现代行政理念要求相比，明显科学性不足。同时，增加区划设置就增加了信息传递程序，导致行政审批层次繁杂，这不仅降低了信息传递的速度，而且使得信息在传递过程中受到主观干扰的几率增加，极易导致信息失真，也影响了现代行政的生命线——效率。更有甚者，会导致中央政令不畅，政策措施无法贯彻落实。

　　2.“市管县”的城乡合治体制，不符合城市化进程要求的城乡分治

　　从国际市政体制发展的共同经验和一般规律来看，市是一种城市型建制。在我国，市的设立也是“为了人口密集的城镇地区实行专门管理”，但是在实行城乡合治体制过程中，有些城市政府只注重城市发展，把大部分的资金、人员和精力投入到城市发展上，却忽略了农村的发展，甚至把用于农村发展的资金挪用到城市建设中，出现所谓“市刮县”的现象。实践中甚至存在地级市依靠行政权力，截留省级政府下放的权力，忽视农村和农民的利益需求，出现重城市轻农村、重工业轻农业、促工压农的现象，不利于城市化的进程。

　　3.“市管县”体制还导致政府机构膨胀臃肿，市县“争权”严重

　　由于市既要管理城市，又要管理农村，这在客观上既增加了行政管理工作的复杂性，又使得为了做好这两方面的工作而设置大而全的机构，导致机构臃肿不堪。另一方面，“大市”政府几乎垄断了辖区内所有的骨干工业企业和主要财政收入来源，县一级政府基本上变成了一个“空架子”。但是不论县域面积大小或经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的。造成目前县级财政收入只占全国的21%，财政供养人员却占到了全国的71%，使县级拥有的“行政权”与“财政权”不相匹配。

　　五、对策和建议

　　要解决以上的问题，最主要的是对市、县的功能进行重新定位，把省级政府拥有的大量行政审批权下放到县一级，并通过省、县之间的“事权”与“财权”合理划分，进一步摆正市、县之间的关系，促使县级真正成为一个“完整的政府”。因为在社会主义市场经济条件下，地方政府的主要职能是对宏观经济的分层调节，提供地方性公共物品和区域性经济协调发展规划，保持地方政府与各界的良好关系和社会稳定。[6]

　　1.改革现行区划体制，建立由省直管县的省—县—乡三级区划体制

　　合理划分中央和地方经济社会管理权责，精简管理层级，扩大管理半径。第一步根据不同类型县(市)分期分批逐步推行“省管县”体制试点；第二步是虚化地级市，县和地级市都直接由省管辖(市级政府级别可不变)；第三步是撤销地级市，使地级市成为本来意义上的城市，逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”，建立和完善“省直管县”、“省直辖市”的地方行政体制，实行宪法所确定的省、县、乡三级政府的地方行政管理体制。

　　同时借鉴美国地方政府分级管理体制，达到提高管理效率的目的。美国地方区划实行的是严格的县、市、镇三级制，县是广域型行政建制，3043个县覆盖了美国的每一寸国土。县是面，市镇则是面上的点，在城市管理方面，实行的是城乡分治，城市地区的管理由掌握职权的市长或议员来实现，尤其是强市长制的确立，极大地提高了城市政府的行政工作效率。

　　2.借鉴美国市政改革，完善我国地方行政体制

　　我国县制是一种历史悠久的地方制度，与美国县制有许多相似之处。美国县制的兴起、发展、改革及其再次活跃的演化规律对我国县制改革具有重要的启示和借鉴作用。在美国城市化过程中，当县内城镇达到设市标准后，可以在县内设市，赋予其相应自主权限，实行城乡分治，县还可以对县内未设市的城市化城区和县内一些小城市提供城市服务职能。而县并不直接介入市的内部事务，县政府只是在法律的规定下，就某些问题、某个方面间接地对市镇实行监督、协调、指导和帮助。

　　3.转变地方政府职能

　　改革我国“市管县”体制，重新界定地方政府的合理职能是地方政府转变的关键。借助美国的经验，重新划分行政区划，实现一定的分权，每一级政府在自己的管辖领域里行使自己的权力，把自己的事务面向民众，民众就可以了解到每一级政府分别向他们提供什么。在既定的条件下，实行“市县分置”，即“市”只管理城市自身一块，县改由省直接管理。[7]这样，市政府就可以加大和集中力量进行城市建设，中央和省也可以针对实际情况有针对性地制定政策，更好地扶持农村地区经济发展。

　　4.实施地方分权

　　中央政府、省政府、县政府、乡政府等每一级政府都有自己的权力范围，都根据自己的事务范围有各自的财政基础。然后在地方分权的基础上，逐步培育地方自治制度。在这种情况下，每一级政府都与民众形成了特定的公共服务关系，每一级政府都有各自的治理结构。对于改革后的市政府，则更能够直接面向老百姓，为公民提供公共服务；县、乡政府则能够直接与农民接触，集中精力建立和完善促进农村经济发展的内生机制，不断地增强县域经济发展的活力。

　　实行省管县体制的目标是为了提高行政效率、降低行政成本，从而更好地维护最广大人民的根本利益。因此，在推进此项改革中，既要考虑政府因管理幅度过大而不堪重负、社会出现不稳定等问题，也要在充分论证其可行性的基础上先在几个省份搞试点，待积累一定经验后再逐步推广到其他条件成熟的地方。而且对于中国这样一个地域辽阔、地区差异又很大的国家而言，似乎也不必要追求地方行政体制在各省、自治区、直辖市整齐划一，可以考虑在不同地区实行不同的地方行政体制，这样才能更好地适应各地的客观条件。

作者介绍：邢耀荣，兰州大学人事处助理研究员，硕士。(兰州 730000)