赵英鹏 浅论日本行政评价制度

浅论日本行政评价制度

（赵英鹏 [1**********]6 刑事法律科学研究院 硕士2016级 ）

[摘要]为提高国民对行政管理的信赖，促进行政管理的高效与公平，日本建立并不断完善了一套行之有效的行政评价监察制度。该制度以独立第三方评价主体，以行政相谈为触角，以政策的必要性、效率性、有效性为评价切入点，吸收民间人士参与，通过公开评价结果及改善措施方便国民监督。其局限性在于政策评价监察与人事评价监察的分离，对政策评价监察中发现的问题只有劝告、建议权，而无处理权。

[关键词] 行政监察，政策评价，行政相谈

多数国家行政监察的重点在于防范行政违法，而“日本行政监察的目的更主要是为了实现让国民信赖的高质量的行政管理，促进行政管理的高效和公平，达到行政管理的预期效果”。①为此，日本制定了专门法律、建立了相应机构，对整个行政管理的过程和结果，进行评价、监督和检查，形成具有特色的行政评价监察制度，构成预防腐败体系中监督机制的重要一环，对预防行政腐败，尤其是消极腐败，具有重要的作用。

一、日本行政评价机构的概况

（一）法律依据

总务省行政评价局作为国家行政评价监察的专门机构，其设立的目的就是为了保证行政管理的高效性并获得国民的信赖。为做好行政评价监察工作，日本针对行政评价监察工作制定了诸多法律，主要有1999年制定的《总务省设置法》、2000年制定的《总务省组织令》、2001年制定的《总务省组织规则》，以及2001年制定的《行政评价法》、2001年制定的《行政评价法实施令》、2007年制定的《行政评价法实施规则》等专门性法律，这些法律明确了行政评价局的职责和权限，建构起了日本行政评价制度的体系。 ① 田雅琴，《日本行政监察制度管窥》，载《中国监察》2005年第8期。

（二）机构设置

在中央层面，日本在总务省下设立行政评价局，作为总务省的直属局，行政评价局下设立总务课、行政相谈课、政策评价官1名、评价监视官9名。在地方层面，设立7个管区行政评价局、1个行政评价支局（四国行政评价支局）和1个行政评价事务所（冲绳行政评价事务所），它们属于总务省驻各地的办事机构，直属中央管理。此外，管区行政评价局、管区行政评价支局下再设立38个分设在都府县的管内行政评价事务所以及3个分设在北海道的管内行政评价分室。根据2003年的有关数据，日本整个行政评价监察系统实有人数1100人，其中总务省行政评价局168人，地方支分部局932人。

（三）职责范围

大体来说，日本行政评价监察机关的职责主要有两方面。一是“调查各行政机关业务实施状况是否符合规定、是否适当公正和具有效率，指出其业务运营中存在的具体问题，建议其采取有效措施，改善行政运营”。①二是与行政相谈委员相关的事务，即接受国民对政府部门负责的事务的不满投诉，并向投诉者提供必要的咨询，将所受理的投诉通知行政评价机构及同投诉内容有关的行政机构，尽量使这些不满投诉得到圆满解决，拉近政府与国民的距离。

根据有关法律，总务省行政评价监察局的主要职责有：1、制定行政评价计划并进行立项，对各类政策开展评价，管理各府省的行政评价事务；2、就各府省政策，进行统一的综合性评价，或为确保政策评价的客观性和严格实施进行评价；3、对各行政机关的业务实施状况进行评价及监视（不含政策评价）；4、涉及评价和监视对象的有关业务实施情况，如有必要，可对独立行政法人、公共法人或部分授权法人、根据特别法律设立且设立时须经行政机关认可的法人、国家授权并有国家财政资助法人（其资本金50％以上由国家投资并有国家财政补助）的业务进行调查；5、对地方公共团体业务的实施情况进行调查；6、各行政机关、相关法人及地方公共团体的业务有不得已苦衷的场合，进行必要的幹旋；7、受理行政相谈委员的业务；8、管理“政策评价·独立行政法人评价委员会”的日常事务。 ① 严维耀：《日本廉政制度建设理论与实践》，中国方正出版社2004年版，第118页。

（四）工作权限

根据《总务省设置法》和《行政评价法》，日本总务省行政评价局的主要工作权限包括调查权、劝告权、建议权。

第一，调査权。是指“行政评价监察机关依法拥有的对评价监察对象行政行为进行专门调查核实的权力。”①根据《总务省设置法》和《行政评价法》的相关规定：一，总务大臣进行行政评价或监视时，在规定的范围内，可责成各行政机关的领导就某些问题提供材料并作出说明，并对各行政机关的业务进行实地调査。二、总务大臣对有关事项进行行政评价或监视时，可进行书面或实地调查，被调查者不得拒绝。三、总务大臣为达成对地方公共团体的业务进行行政评价和监视 时，可在必要的最小范围内进行书面或实地调查，但预先要听取有关公共团体的 意见。四、总务大臣进行行政评价或监视时，认为有必要，可要求有关公共团体、私人团体或其他有关方面，协助提供必要的材料。

第二 ，劝告权。是指行政评价监察机关在调查的基础上，就一定事项向被调査部门提出处理问题的建议或改进工作的劝告的权力。根据《总务省设置法》和《行政评价法》的相关规定：一，总务大臣根据总务省的职责，如有必要，可对有关行政机关的领导提出劝告。二，总务大臣根据行政评价等结果，认为有必要，应对有关行政机关的领导作出劝告，要求其将评价结果体现到具体政策上并采取改正措施，如果其拒绝劝告，可将劝告内容公开发表，总务大臣有权要求有关领导反馈其采取措施后落实的结果。

第三，建议权。指行政评价监察机关就被调查的一定事项如何进行处理向上级建议的权力。“日本行政评价监察局拥有对其他省厅制定的政策进行改善劝告 的权力，如对方不听从，可直接向首相提出建议。”②《总务省设置法》和《行政评价法》都对此作出了规定：总务大臣根据行政评价结果，如必要，可依据《内阁法》第6条规定向首相提出建议。

二、日本行政评价的途径与方式

（一）政策评价

“政策评价就是对各府省的工作计划、工作目标及执行情况进行评价，考察这些政策的必要性、有效性、效率性、公平性及优先性，看各府省制定的工作计①

② 李广民、陈洪连：《日本行政评价监察制度述评》，载《南开日本研究》第1期。 李政：《浅析日本的反腐败措施》，载《党政论坛》2007年第7期。

划和目标是否符合国民和社会的需要，是否需要优先实施，是否达到了预期效果，是否获得了最大效益，是否公平负担了费用，政策成果是否为全体国民公平享受 等。”①政策评价的目的就是通过公开、多次、不同机构的评价，提高行政的效率性 和有效性，提高行政行为的透明度，确保行政质量，使政策选择的范围更加广泛， 国民对国家政策的选择更加关心。

日本政策评价制度主要内容大致包括：一，各府省设立的政策评价监察机构对涉及本省厅的一些政策进行评价；二，总务省行政评价局从政府总体角度出发，对各府省政策进行统一、综合的评价，以及进行跨省厅的政策评价；三，由民间有识之士组成的“政策评价·独立行政法人评价委员会”作为第三方对总务省行政评价局的评价进行调査审议。行政评价局的评价操作流程大致为：“行政评价局评价→政策评价·独立行政法人评价委员会审议→答复报告总务大臣→劝告省厅”。②

政策评价的具体方式主要有三种：一是事业评价方式。指对政策效果、政策费用的估算做事前评价，也不排除事后评价。二是实绩评价方式。指在某一个目标期间内，设定一个需要达到的目标，对这个目标完成情况进行评价。三是综合评价方式。对政策进行综合评价，有利于分析政策中存在的问题，找出症结，探索原因，采取针对性的解决措施。相关法律对采取何种评价方式没有严格要求，既可以采取一惯性的评价方式进行评价，也可以根据政策特性采取其他合理的方式进行评价，还可以采取几种评价形式一起进行评价。

（二）行政评价和监视

日本行政评价监察机关的调查权包括了政策评价及行政评价和监视，政策评价如上所述，主要针对各府省所制定的政策，而行政评价和监视则主要针对各府省业务实施的状况。

行政评价和监视分全国性计划调査项目和地区性计划调查项目。全国性计划 调查项目由总务省行政评价局负责。总务省行政评价局做出计划调查后，动员管 区行政评价局及行政评价事务所进行全国性的调查。根据调查结果，指出存在的 问题，并对有关府省提出劝告。为确保劝告的实效性，可以要求被劝告的行政机关反馈将采取的措施及落实的情况，行政评价局如认为有必要，将对劝告事项再做进一步调查 。

全国性计划调查项目的着眼点主要有以下几个方面：政府的重要方针政策是否得到正确的贯彻执行，是否适应社会经济发展的实际情况以及国民的要求；为 ①

② 严维耀：《日本廉政制度建设理论与实践》，中国方正出版社2004年版，第122页。 李广民、秦汉：《战后日本反腐败司法措施探析》，载《太平洋学报》2007年第7期。

了达到行政预算的合理化，对申请预算的范围和款额，做出重新的评价；对因跨数省厅和数局而发生的不协调问题和效率低的状况，做出重新调整；新的方针政 策实施一个阶段之后，要根据实际情况作出评价；基层行政部门在行政问题上， 经常受到地方监察部门的指责，为了使这些问题从根本上得到改善，有必要由中 央评价监察部门来推动解决；对国民舆论反响大、传播面广的社会问题，要做为行政问题进行研究并加以改善；从中长期考虑，为防止行政部门的效率下降，需要对各行政部门的工作做出重新的评价，等等。

地区性计划调查由管区行政评价局和行政评价事务所负责，这也是管区行政评价局和行政评价事务所就所在地区确定的调査项目。他们主要对与国民生活密切相关的行政问题展开调査，调查对象是国家或特殊法人等派出机构，通过地区性的实地调查，提出改善建议。

计划调査项目调查结束后，要写出行政评价监察报告书。行政评价监察报告书分两种，一种是要求被评价监察对象纯粹答复的劝告书，被评价监察对象根据劝告的内容，列表一一加以回答，是什么问题，答复什么问题；另一种除了要答复劝告的内容外，还要有被评价监察对象改正处理后的情况。行政评价监察报告 书向社会公布。

（三）行政相谈

所谓行政相谈，是指当国民对国家行政管理有任何不满或意见时，可以通过行政相谈窗口或行政相谈委员，向相关部门反映并寻求解决。而“行政相谈窗口工作人员或行政相谈委员受理国民相谈后，要与相关部门进行核实、幹旋，相关部 门必须给予答复。若有必要，还应启动行政评价、监视或委托第三方审议。最后行政相谈窗口工作人员或行政相谈委员根据相关部门核实、反馈的结果对国民进行答复”。①

日本现在的行政相谈工作属总务省行政评价局管理，管区行政评价局及行政评价事务所委派一名行政相谈委员在城镇的政府机构中从事行政相谈工作。根据 《行政相谈委员法》，行政相谈委员从民间有社会威望、对改善行政运营有热情、 有见识的人士中挑选，由总务大臣委任，负责规定的市区的町村，任期两年。这些行政相谈委员主要工作是处理相关投诉，他们接受投诉后，将投诉通知相关的行政机构，然后由相关的行政机构负责对投诉进行调查核实，并采取相应的改正措施。

日本的行政相谈的方式主要有：1、电话相谈，即行政投诉110，全国统一① 李广民、陈洪连：《日本行政评价监察制度述评》，载《南开日本研究》第1期。

号码为0570－090110；2、窗口相谈，包括管区行政评价局和行政评价事务所所设的行政相谈窗口和综合行政相谈所 （设置于全国主要都市的百货公司等人员来往集中的地方）；3、网上相谈；4、书信和传真相谈，管区行政评价局、行政评价事务所的地址、邮编、专用电话和传真均在网上和主要媒体公布；5、行政相谈委员相谈，日本每一个市区的町村中至少有一名行政相谈委员，需要相谈的国民可以直接找自己市区或町村的行政相谈委员相谈。

20世纪80年代以来，由于社会经济环境迅速变化，政府的行为变得越来越复杂化，人们的需求变得越来越多样化，这种情况使行政监察机关对越来越多的不满投诉很难做出迅速反应。为此，日本于1987年成立了由来自民间各领域的专家、学者和社会有识之士组成的“解决行政投诉推进会”，“该会以客观的第三方姿态出现，所提出意见不受现行行政管理体制的束缚，而且立足于公正和效益，着眼于各方协调和未来发展，所以他们的意见能够受到各方的重视，对解决那些棘手案件有很大的帮助”。①日本总务省常根据该委员会的意见，通过斡旋，敦促各省厅部门检讨现行的行政体制和其运行程序，一些影响全体国民利益的法律和规定得以修订，国民的不满得到有效缓解。

（四）独立行政法人评价

独立行政法人制度是指“政府对于那些已无必要由行政组织直接管理、但又不能完全交由民间机构实施的公共事务和事业，在以立法的方式将其目的、任务和业务范围做出明确规定之后，授予承担这些事务和事业的公共组织以独立的法人资格，使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权”。②简而言之，独立行政法人是指行政机关直属事业单文，如国立公文书馆、研究

独立行政法人评价是由作为第三方的各府省的独立行政法人评价委员会和所、博物馆等。 总务省行政评价局下属的政策评价·独立行政法人评价委员会为主体来实施的。政策评价·独立行政法人评价委员会主要有两方面的工作：一是针对各府省的独立行政法人评价委员会对所管独立行政法人年度业务实绩的评价进行二次评价；二是当业务的中期目标时期届满时，主管大臣在听取了所属府省独立行政法人评价委员会对所管辖的独立行政法人业务实绩评价后，对提出的修改方案进行评价并做出是否继续该业务的方向性劝告。 ①

② 王秀芬、王艳宁：《世界主要国家反腐败经验对中国预防腐败的启示》，载《河北学刊》2008年第4期。 朱光明：《日本的独立行政法人化改革评析》，载《日本学刊》2004年第1期。

三、特点与局限性

日本行政评价局，作为政府内部的第三方，从提高国民对政治、政府及行政 管理的信赖的角度出发，着眼于必要性、效率性、有效性，对中央各省厅、地方公共团体所推行的方针政策及业务实施状况进行公正、中立的调查、评价、监督，是日本行政评价监察工作的主体；受总务大臣委托，由民间有识者担任的行政相谈委员，立足地方和基层，就与国民生活息息相关的问题和细微的案件进行调査和处理，是日本行政评价监察工作最基础最有特色的部分；由来自不同领域专家组成的解决行政投诉推进会，“对社会的棘手问题集体进行讨论和处理，解决了由于职责不清楚，现行法律法规不明确而引发的问题，填补了‘制度真空’和‘管理真空’”。①这几方面彼此联系，相互补充，紧密配合，共同承担了行政评价监察工作，构成了日本行政监察的整体，促成了行政评价监察工作的法制化、专业化和中立化。

当然随着社会的发展，行政行为趋于复杂化、专业化等原因，日本行政评价监察工作的局限性也日益显现。主要表现在以下方面：一是日本行政评价监察的结果虽然上报给内阁首相或国会，但他们提出的建议能否被采纳则由内阁首相和国会决定；二是在行政监察中，对事和对人的监督是有机的整体，而日本却将两者分开。日本行政评价监察机关只对政策进行评价监察，对人的监察则由人事院及各府省的人事部门负责；三是日本行政评价监察机关的权力有限。他们在行政评价监察中，只有劝告、建议的权力，而没有直接处理的权力。“在跨省厅政策评价中，总务省作为评价主体，能否做出超越拥有专业人才的其他省厅之上的评价值得怀疑。在这种情况下，其他省厅也难以心平气和地接受来自总务省的劝告。”②这种劝告既无强制性又无惩罚规则，一定程度上会影响日本行政评价监察机关对政府其他部门起到的制约作用。

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② 李广民、陈洪连：《日本行政评价监察制度述评》，载《南开日本研究》第1期。 严维耀：《日本廉政制度建设理论与实践》，中国方正出版社2004年版，第125页。