论南京历史文化名城的法律保护

　　摘要南京是中国四大古都之一，国务院公布的首批国家级历史文化名城，拥有丰富的历史文化资源。然而，在大规模的造成运动中，其历史文化遗产遭到严重破坏，本文通过考察我国历史文化名城的的保护现状，剖析存在的问题并从完善立法体系、理顺行政管理关系、保证资金投入、增强保护意识、构建多元化公众参与体系、扩大国际交流与合作等方面提出完善古都历史文化遗产法律保护体系的建议。 　　关键词历史文化名城 法律保护 立法体系 行政管理 保障机制 　　作者简介：王九荣、刘敏、马靖，南京农业大学。 　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)07-067-02 　　 　　一、历史文化名城保护的概念 　　历史文化名城是历史文化的载体，是人类祖祖辈辈传承下来的物质文明与精神文明的智慧结晶，是一个民族的记忆。《华盛顿宪章》指出“本宪章涉及历史地区，不论大小，其中包括城市、城镇以及历史中心或居住地，也包括自然的和人造的环境。除了它们的历史文献作用外，这些地区体现着传统的城市文化的价值”。我国1982年颁布的《中华人民共和国文物保护法》明确了历史文化名城的条件是“保存文物特别丰富，具有重大历史文化价值和革命意义的城市”。 　　二、我国历史文化名城保护立法进程 　　20世纪20年代我国历史文化保护工作才真正开始起步。民国时期先后颁布了《古物保护法》、《古物保存法细则》，并于1932年成立了中央古物保护委员会，同时制定了《中央古物保管委员会组织条例》。 　　新中国成立后，民国时期的法律基本废止，国务院于1961年颁布了《文物保护管理暂行条例》，并确立了重点文物保护单位制度。1982年的《中华人民共和国文物保护法》是我国历史文化遗产保护的里程碑。1982年2月，国务院将北京、南京、杭州等24个城市列为首批国家历史文化名城。到目前为止国务院已审批的历史文化名城的城市共有112个（琼山与海口分记算2个）。 　　随着对历史文化遗产保护的重视，地方政府也加大了立法保护。2002年8月1号《西安历史文化名城保护条例》，2005年5月1日《北京历史文化名城保护条例》实施，2010年12月1号《南京市历史文化名城保护条例》将开始实施，随着现代化进程的加快，相关立法也应运而生。 　　三、我国历史文化名城保护存在的法律问题 　　（一）立法尚不健全且缺乏可操作性 　　我国历史文化名城保护的立法模式是国家立法与地方立法相结合。首先，全国性法律法规在文物保护方面数量相对较多，但内在联系不够协调。其次，目前相关法规文件多以国务院及其部委或地方政府及其所属部门颁布《规定》、《通知》等文件形式出现，很多文件缺乏正式的立法程序，严格来讲都不能说是国家或地方的行政法规。再次，已存在很少的法规文件也缺乏可操作性。这也是我国长期以来重实体轻程序的法律观念使然。现行法规文件往往将保护意义、保护对象，保护原则概括性加以规定，但对如何具体落实的内容较少涉及。例如资金分配的具体标准，对文化遗产破坏行为人的处罚标准，管理机构设置与运行程序、监督、反馈机构设置与运行程序。这就大大增加了执法者的自由裁量权，同时也是部分机构推卸责任的借口。 　　（二）行政管理混乱，缺乏有效监督 　　我国行政部门一直提倡精兵简政，但是中国的行政机构仍十分臃肿混杂。上下级之间，同级之间职能相互交叉，错综复杂。多元化往往造成政出多门、相互扯皮现象。二是文化遗产的管理权完全掌控在政府手中，在公众参与缺失的状态下又没有科学有效的监督机制，很容易出现权力寻租，以权谋私现象。在对文化遗产的开发保护方面，政府往往之重开发缺乏保护，在没有建立相应的监督、检查机制前提下，将全部经营权、管理权“卖”给企业，便是一种失职。由此带来一系列开发与保护方面的问题。 　　（三）资金不足、人才匮乏 　　资金和人才好比历史文化名城保护的双翼。充裕的资金投入是历史文化名城保护的物质保障，而优秀的人才有利于文化遗产保护制度创新、管理科学政策贯彻施行。尽管国家已经设立文物保护专项基金，由地方财政单独列出，但是由于需要支出的项目太多，相比之下财政拨付的款项如九牛一毛，资金不到位，很多工作的实施受到严重影响。这样的清水衙门自然削弱对人才的吸引。 　　（四）公众保护意识欠缺，参与体系缺失 　　建国后一系列的破旧革新运动让很多文化遗产遭到破坏，在十年浩劫中更多的文化遭到灭顶之灾。改革开放后坚持各地政府一切以经济建设为中心，片面追求经济发展和GDP，在城市改造建设中面临严峻的“文化失范”，整个社会充斥着急功近利的浮躁心态。在利用文化遗产资源发展经济、推动旅游过程中，往往对文化遗产保护不够重视。公民和社会舆论的参与热情不高，弱化了对政府和市场的监督，政府不作为甚至官商勾结，对开发商掠夺式的开发视而不见甚至纵容他们，许多重要文化遗产就这样不复存在。 　　四、我国历史文化名城法律保护制度之完善 　　我国是四大文明古国之一，但在历史文化遗产保护方面相比西方发达国家我们还是学生，结合英国、日本、意大利的历史文化遗产保护的法律制度，特别是京都、奈良、威尼斯的成功案例，对完善我国古都历史文化遗产保护法律体系具有十分重要的现实意义。 　　（一）完善法律保护体系、理顺行政管理关系是历史文化保护的前提 　　1．构建完善的法制体系，为历史文化保护提供法律依据。以国家立法为核心，建立不同层次的保护对象，针对文物、建筑遗迹、保护区及历史文化名城四个层次系统保护。对保护主体、对象、保护办法、资金拨付、监督体系等给予明确规定。地方政府严格落实国家立法，再结合地方具体情况进一步制定具有操作性的地方立法，对国家立法做有限的补充与深化。 　　2．保障资金投入，做到奖惩分明引导公众行为。在立法中明确规定遗产保护对象的资金保障制度，包括资金投入的对象，提供资金的机构，具体的金额与比例等，为保护资金来源的长期稳定提供了立法保证。对奖惩的规定要明确，可操作性强。对历史文化遗产保护有功者予以物质或荣誉奖励，对破坏者加大惩治力度，从而引导社会风尚。 　　3．理顺行政管理关系，明确分工，各司其职。在行政机构设置方面我们可以借鉴英国，在城市遗产保护的不同层面只设立一个管理部门，明确其职责内容和行为权限，其他部门只在必要情形下对其在职责范围内给予适当的协助。从而在体制上避免政出多门，相互推诿的现状。 　　（二）城市规划法律化、制度化、科学化，是历史文化保护的重要手段 　　1．坚持整体保护、构建文化遗产保护的示范体系。坚持“把房子和人”都保护起来”的整体保护理念，将单个历史文化遗产的物质环境和其人文环境有机的保护起来，使其与城市的社会和经济发展达到和谐统一。通过加强对历史文化名城的科学规划管理，确保对历史城区的空间特征、街道肌理乃至整座城市的人文精神的保护。 　　2．坚持科学保护、动态保护，实现可持续的城市复兴。历史文化保护必须根据城市的历史人文和社会发展，将保护与有机更新相结合起来。不能为保护而保护，应该赋予古建筑、历史街区新的功能。将其与旅游发展结合起来，进行开发性保护，对老城中不符合新功能的老建筑有机更新，使其在延续历史街区的独特风貌基础上有满足现代功能。 　　3．进行分类分级管理，实现有重点的保护。将在历史文化遗产分为个体建筑、单元建筑、历史街区、地区等类型，制定有针对性的保护方针，确保其“原真性”；同时，还应对保护项目进行有重点的保护，将许可类别设为日常维护、特别维护、修复、保护、改造和拆除等六个级别。在时间紧迫、任务繁重、资金人力都有显得情况下实现最大保护效果。

　　（三）建立多元化的保障机制 　　1．构建多元化的融资机制。首先，国家和地方政府的财政拨款应当具有明确性、稳定性、连续性。其次，以政府投资带动事业单位、慈善机构、社会团体及个人多方合作。再次，采用多层次、多渠道的资金筹措方式。如减免税收、发行彩票、贷款、自筹资金等形式。 　　2．培养专门人才、推行公众参与。要建立高素质多层面的城市保护队伍，提高名城保护管理者的专业素质与敬业精神。增强名城保护的专业技术人员力量，尝试建立保护建筑师制度。组建城市历史文化遗产建设与修缮的施工队伍，尝试建立匠师制度。通过多种形式的制度安排，让广大群众积极主动地参与名城保护的规建设划、政策制定、环境保护、监督管理等多方面活动中，历史文化名城保护不仅仅是政府的责任，更是每个公民的义务，同时公民享有对城市保护批评、建议和监督权。 　　3．积极参与国际交流与合作。举行与历史文化保护相关国际交流活动，以扩大城市影响力，加大世界文化遗产的申报力度。引进国际最先进的技术手段来保护本国的历史文化遗产，通过积极参与历史文化保护事业的合作，加强世界各国之间对历史文化的相互了解，扩大国际知名度，同时也通过经验交流结合本国国情学习借鉴外国成果案例、引进先进技术、吸收更过的国际资金援助等方式，推进自身的工作。 　　五、结语 　　我国城市化进程进一步加快，随之带来更大规模的造城运动，辉煌灿烂的中华文明不能在一次次的被蹂躏，破坏，在老城南惨遭厄运之际我们看到专家，民众对历史文化的眷恋，看到了中华文明顽强的生命力，在专家学者命中的督促下《南京市历史文化名城保护条例》已于2010年12月正式实施，只有不断推动完善古都历史文化遗产法律保护体系，健全法规与管理体系，规划管理法律化、制度化、科学化，参与国际交流与合作，研究借鉴外国先进成熟的保护制度才能实现中华文明的伟大复兴，为世界文化多元化、人类文明做出更大贡献。 　　 　　参考文献： 　　[1]叶秋华,孔德超．文化遗产法律保护中的几个问题．法学家．2008(5)． 　　[2]邱静雯．历史文化名城保护制度比较研究．中州学刊．2003（1）． 　　[3]吴建雍．历史文化名城保护与国际化大都市发展战略．北京社会科学．2003（1）． 　　[4]蔡瀛．借鉴意大利、波兰、俄罗斯经验，切实加强对广东省历史文化遗产的保护．新农村建设与历史文化村镇保护．2009． 　　[5]杨戌标．杭州历史文化名城保护战略研究．浙江大学学报(人文社会科学版)．2004（4）． 　　[6]单霁翔．关于城市文化遗产保护的思考．人民论坛．2010． 　　[7]李建波．对南京老城南地区历史文化当代价值及其复兴的探讨．江苏城市规划．2009(11)． 　　[8]李华明，李莉．制度创新：世界遗产法律保护的新思维．广西民族学院学报(哲学社会科学版)．2005(6)． 　　[9]王晓如，朱德军．西安城南历史文化环境保护的问题透视．西安文理学院学报(社会科学版)．2008（2）． 　　[10]陶信平．我国古都历史文化遗产的法律保护――以西安市为例．政治与法律．2009（10）．