中国立法的历史性转型

　　在今年６月底召开的全国人大常委会上，全力保护劳动者权益的劳动合同法成功通过，试图解决“就业难”问题的就业促进法草案亦接受了二审。这些紧紧贴近民生问题、声张民众最基本权利和愿望的立法，令底层百姓产生了前所未有的“亲近感”。

　　种种迹象表明，关怀弱势群体、破解民生问题的社会立法正呈现全面提速之势，并启动了中国立法的一次历史性转型。

　　

　　纠正失衡的立法天平

　　

　　在相当长的历史时期内，“以经济建设为中心”成了统治性思维，无形中忽略了“社会的公平正义”，这种价值取向也必然反映在立法领域，导致社会法在中国法律体系中最为孱弱，尤其是与高歌猛进的经济法形成了巨大反差。据统计，截止２００７年２月底，我国现行有效的２２３件法律中，经济法有５４件，占２４．２％，社会法为１３件，仅占５．８％。

　　进入上世纪９０年代后，随着改革逐渐进入深水区，贫富分化、“三农”问题、下岗失业、劳资冲突、教育乱收费、看病难与看病贵、食品及药品安全、生产事故等一系列“社会病”开始显现，社会立法的缺失渐渐成为构建和谐社会的制度瓶颈。

　　当时光的脚步跨过单纯追求经济增长的时代后，不仅持续发作的“社会病”呼唤社会立法驶入快车道。客观上，大规模的社会立法也具备了相应的条件。

　　近年来，公平、正义逐渐成为中国社会的核心价值，经各种民生问题汇聚而成的社会氛围，为社会立法奠定了最坚实的观念力量和人文因素。在经济层面，经过二十多年的高速增长，国家财政收入已达每年４万亿元的水平，这为社会立法奠定了坚实的经济基础，意味着国家有能力更多地反馈于民。更关键的是，随着“和谐社会”、“执政为民”、“民生至上”等执政理念的兴起，执政者成为社会立法最强力、最高效的主导者。去年，中共召开了以构建和谐社会为主旨的十六届六中全会，就对社会立法作出了全面部署。

　　在诸多合力的作用下，立法必然由“追求效率”向“社会公平”转型，社会法的苏醒和勃发，也就成了水到渠成之事。

　　从２００２年起，对教育、住房、医疗、就业等民生问题的关注，日益成为“两会”上最强大的声音，人大代表的议案、政协委员的提案等等，烙上了越来越鲜明的“民生立法色彩”。有统计表明，今年全国人代会收到的７９６件议案中，有７９４件属于法律案，其中大部分属于与民生问题息息相关的社会法类，这与以往经济法类占优的格局形成了鲜明对比。

　　更加明确的信号是，２００７年３月１１日，吴邦国委员长在全国人代会上明确指出：今年人大立法工作“要在继续完善经济领域立法的同时，着力加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障。”

　　此前，全国人大常委会已公布了２００７年立法计划。该计划所列举的２０件法律案中，除了劳动合同法、就业促进法以外，劳动争议调解仲裁法、社会保险法等关涉民生利益的典型社会法亦准备在今年提请审议。尤其令人注目的是，在这份立法计划中，社会保险法、劳动合同法、就业促进法与物权法等“重量级”法律一起，被称为“在法律体系中起支架作用的法律”。这个史无前例的论断，令人倍感新奇之余，也寓示了立法战略的重大调整。

　　

　　“中国特色”的社会立法之路

　　

　　传统的社会法定位，主要包含劳动法制、社会保障法制等等。列入今年立法计划的社会立法不仅呈井喷之势，而且集中指向劳动者的权益保障。坊间因此将２００７年誉为“劳动和社会保障之年”。如今，劳动合同法已成功完成了第一役，再加上前些年已经出台的劳动法、矿山安全法、安全生产法等法律，我国劳动法制完成基本架构已是指日可待。

　　不过，在民生问题极为突出的现实语境下，我国的社会立法并不应该仅仅束缚于传统的疆界。有专家对社会法的定位是－－“为解决社会问题而制定的、具有普遍社会意义的、以社会利益为本位的法律，其目的是为了维护社会弱势阶层的生存及增进社会整体的福利。”按照这一理解，除了劳动法、社会保障法等典型的社会法，凡是具备“社会法品格”、发挥“社会法功能”的立法，都应当从广义上纳入社会法阵营。

　　“让所有孩子都能上得起学，都能上好学。”今年３月，温家宝总理在全国人代会上掷地有声的宣告，使得１．５亿农村孩子从此卸去了学杂费负担。而为总理的庄严承诺提供法律背景的，正是八个多月前的一次修法行动。２００６年６月底，全国人大常委会通过了义务教育法修订案，“实施义务教育，不收学费、杂费”等保障公民基本教育权的全新条款，使得原本偏重于“教育管理”、隶属行政法类的义务教育法开始渐渐回归国民教育福利的本位，社会法品质日益清晰起来。

　　尽管社会立法的全面崛起已成定势，但诸多具有“中国特色”的现实因素，却使社会立法面临着重重阻力。

　　最为典型的是，社会保障原本是一种以社会公平为己任的制度安排，但城里人与农村人、职工与干部、行业与单位的各种差别，却使社会保障分化出种种不同等级的国民待遇，甚至最需保障的群体，反而最难沐浴社会保障的阳光。２００５年的统计就表明，参加农村养老保险的农民尚不及总数的７％，而城镇人口享有的失业、工伤、生育等保险和就业、教育、医疗等救助，与农民几乎无缘。

　　有统计表明，在全国财政性福利支出方面，占全国人口约２０％左右的城镇居民占有９５％以上份额，而占全国人口７５％以上的乡村居民所占份额还不足５％。难怪一位著名评论家发出了这样的感叹：“中国八亿被拦在不公平制度下的农民，在未来岁月中将继续走完与城里人截然不同的余生！”

　　财力的羁绊、观念的滞后、国情的束缚、体制的积弊……诸多的现实难题，意味着社会立法必然是一个艰难的历程，甚至需要经受刮骨疗伤式的革命性风暴。

　　

　　坚守社会法的品格

　　

　　劳动合同法草案于２００５年年底提交一审后，劳资双方、工会、相关利益集团等等分列两大针锋相对的意见阵营，双方博弈的焦点则是－－劳动合同法，究竟应该平等保护劳资双方的利益，还是侧重保护劳动者的权益？

　　提交一审的劳动合同法草案，对劳动者权益采取了明显“倾斜”的制度设计，并赢得了劳动者的一片叫好之声，但也遭到了许多企业、行业协会的强烈反对。为了放大“反击”的声音，资方在各地组织了大量“学习班”、“研讨会”。某公司从事人力资源工作的一位朋友坦言，在短短两周内她曾受邀参加了４次研讨会，“每次都简直开成了对劳动合同法的批判会，而且是逐条逐条地批！”

　　这场立法博弈的“惊险”之处还在于，劳动合同法草案遭遇了一些外商的强力阻击。一些在华外国商会、著名跨国公司纷纷向立法机构提交强硬意见，指责劳动合同法将对中国投资环境产生消极影响。最为激烈的一起事件是，２００６年４月，上海美国商会有关人士带领二十多家美资企业的人力资源经理，闯进在上海举办的一次劳动合同法草案研讨会现场，以撤资相要挟，强烈要求修改草案。据当时在场的一位专家回忆，领头“闯会”者用英文大肆宣讲所谓的人力资源理论，指手划脚，趾高气扬，这令在场的法学界、工会、劳动部门人士极为气愤。

　　富于戏剧性的是，当在华外商竭力反对中国立法保护劳动者之际，国际人权组织、美国劳工组织、美国主流媒体等等却竭力支持中国的立法行动，并谴责一些美国跨国公司、商会在中国的不当游说活动。这场波及海内外的立法论战也因此被赋予一个传奇式的名称－－“中国劳动合同法的全球保卫战”。

　　“直到法律通过前几天，一些大企业、行业协会还不断给我们打电话，说什么“你们这样搞我们没法干啦，要撤资啦”。”立法机构的一位人士坦言，“虽然压力巨大，但立法机关认定劳动合同法属于社会法，保护劳动者合法权益的大旗不能倒！”正是秉持这样的立法理念，劳动合同法草案虽然反复修改、历经四审，也在个别条款上作了有利于资方的合理调整，但总体而言，仍然坚守住了劳动者权益至上的底色。

　　在中国立法史上，劳动合同法是一个意义深远的立法标本，面对强势的资本、利益集团，面对“撤资”等现实压力，立法者没有退缩，亦不受要挟，而是表现出了卓越的政治远见，旗帜鲜明地坚持社会立法的精神、关怀弱势群体的权益，这是立法理念的一次历史性飞跃，它对于中国未来的社会立法，具有强烈的示范作用。

　　劳动合同法的示范意义还在于，它是立法民主化的一次成功实践。２００６年３月２０日至４月２０日，劳动合同法草案向社会公开征求意见，并收到１９１８４９件立法意见，这一数据创造了改革开放后全国人大立法史的新纪录。普通劳动者的诉求正是通过此次“全民立法”运动得到了全面释放。一年过后的２００７年３月２５日至４月２５日，就业促进法草案再次向社会公开征求意见，并收到１１０２０件公众意见。

　　与民众利益息息相关的社会立法不断走向常态化的民主轨道，不仅能最大限度地表达民间诉求，而且能有效动员民间力量监督可能发生的“立法不公”，而这，恰恰呼应着公平、正义的社会法价值取向。

　　

　　“政府责任”浮出水面

　　

　　“政府责任”的提出是一个很大的进步，这是以前一些劳动法律中不曾出现过的。就业促进法草案向社会公布后，一位专家如是评价。草案更大的亮点在于，明确要求各级政府和有关部门建立促进就业的目标责任制度。这意味着，今后考核一地政府的政绩时，不能只看ＧＤＰ增长了多少，也要看是否有效解决了当地的就业难题。这样的制度设计，被普遍视为是对一些地方“ＧＤＰ崇拜情结”的有力纠偏。

　　张扬“政府责任”的社会立法理念并非偶然，近年来，在一根叫ＧＤＰ的指挥棒的牵制下，政府就像一个极具野心的“投资商”，耗费大量财力办企业、上项目，而教育、医疗、社会保障等民生领域只能分到一些“残羹剩饭”。近年来各种民生问题日趋严重，一大根源就是政府偏离了公共财政的“管家”角色，公共产品和服务的供给严重匮乏。

　　有数据表明，２００６年，我国财政投入社会保障的比重不足１３％。与之形成鲜明对比的是，美国约有三分之一的财政用于社会保障；西欧、北欧的福利国家，财政至少有５０％用于社会保障和福利的支出；在我国香港地区，财政也有５０％由卫生福利局与教育统筹局使用。

　　显而易见，在中国的现实语境下，通过立法手段构建惠及全体国民的公共财政体制，建立公共服务和产品的问责制，推动政府从赢利型政府向服务型政府转型，督促国家肩负起对公民的义务和责任等等，都是社会立法应当完成的历史使命。

　　各种信号表明，我国已踏入社会立法的黄金期。这既是中国立法的一次历史性转型，也将全面提升中国社会的精神气质。也许，许许多多普通百姓无法领悟这些宏大的意义，但他们一定会实实在在地感受到－－全面崛起的社会法，将给他们送去越来越多的温暖、关怀和权利，也将带给他们一个更加公平、正义、人道的社会！