论公共政策信息的特性.类型及作用

李永忠

[摘 要]信息化浪潮席卷全球，信息技术日益渗透到各行各业，这使得信息资源的重要性不断地被人们所认知，信息已经成为和物质、能量并列的第三大重要资源。信息是公共决策科学化的客观基础，信息的完备程度直接关系到公共政策的质量。本文主要讨论了公共政策信息的特性、类型，以及公共政策信息对于公共决策、公共政策制定的重要作用等问题。

[关键词]公共政策；信息化；公共政策信息

[中图分类号]C931[文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2011)07-0063-03

一、公共政策信息的特性

信息化浪潮席卷全球，信息技术日益渗透到各行各业，信息的重要性不断地被人们所认知。经典信息论创始人申农认为，信息是消除不确定性的一种东西。控制论创始人维纳认为，信息是有序性的度量，也是系统组织程度的度量。管理学家西蒙提出：信息是影响人们改变对于决策方案的期待或评价的外界刺激。公共政策信息不仅包含了认识主体对外界客观物特性的感知与认识，同时还附加了信息表述主体的强烈偏好和价值色彩。所谓的公共政策信息就是公共决策或制定公共政策时所需要的信息，它具有一般信息的共性，也具有一些特性。一般而言，对于公共政策制定体系内部的以政策形式存在的公共政策信息，可以称之为“内输入”，其不确定性相对较小，笔者认为，应当更加关注来自系统外部的大量不确定的公共政策信息(外输入)。…无论是来自系统内部还是来自外部的信息，公共政策信息都具有以下的特性：

1．公共性。关于公共政策信息的公共性可以从三个方面加以认识：第一，就公共政策信息的来源看，它来自社会大众，反映的是在纷繁复杂的公共事务和社会生活中的大多数公众共同的需求和利益的表达诉求。第二，从传递公共政策信息的传输渠道看，它是由掌握公共权力、管理公共事务、提供公共产品和公共服务的政府部门所进行的。第三，就公共政策信息的利用而言，具有共享性，任何个人和组织都享有利用公共政策信息的基本权利。从纵向来看，一条公共政策信息可以为公共政策活动的多个部门服务；从横向来看，一条公共政策信息不仅可

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以为一项公共政策制定服务，也有可能为其他公共政策制定服务，甚至可以同时为几项公共政策制定服务。据此，政府和参与公共政策制定过程的其他组织以及社会公众都可以对公共政策信息进行选择，从而有目的、有选择地配置公共政策信息资源，以提高公共政策信息资源使用的有效性，提高公共政策的质量和公共决策的科学性。

2．价值性。这一性质主要有两个方面的内容：第一，就公共政策信息本质而言，体现的是大多数公众的一种利益诉求，这种利益诉求本身就有一定的价值倾向，反映了公众的一种要求、立场、倾向和态度。第二，公共政策信息的价值在于利用信息前后公共政策最大效用之差，即使用价值。换句话说，信息的价值在于支持和指导公共政策制定者和参与者利用其他资源，从而降低政策制定者、参与者和实施者行为的不确定性的所具有的效用，也在于它能有效地解决公共问题。

3．不完善性。随着信息时代的到来，因特网的日益普及，信息呈几何级数增长，信息载体也越来越多种多样、纷繁复杂，而每个人的时间、精力都是十分有限的，同时人类有效控制信息的能力也很有限，因此，无论我们怎样努力，我们所获取的信息都不可能是充分的、完善的。然而，公共政策的制定以及公共决策往往要受到时间限制和预算限制，从这个角度看，任何公共政策都不可能做到尽善尽美。在多数情况下，往往是政策设计尚不完善、许多信息尚未收集到或得到确认时就需要立即制定政策并付诸实施。公共政策信息的不完善性要求我们，首先要尽可能收集信息，尽可能充分调查，在此基础上对收集到的信息加以研究、论证，并且不断提高信息收集、处理、分析和研究的效率，尽可能减少其不完善性；其次，在公共政策制定的初期、中期和后期各阶段，都要随时跟踪与政策制定相关的信息，以便把握事物发展变化的规律；再次，虽然公共决策有时间限制和预算限制，但这并不意味着公共决策就可以盲目大胆，任何决策都需要基于已有信息来尽量避免因不完善而可能导致的损失。

4．不对称性。对于每个个体而言，由于各人的资质不同，努力程度不同，自身需求和理解能力不同，每个人掌握的信息是不相同的。即使面对同一条信息，每个人理解的角度也可能不同，这就是不同的政策主体所占有的信息不对称、不均衡现象。就我国国情来看，参与公共决策和公共政策制定的人和组织有以下几类：党委机关及其成员、政府的各个部门及其成员、立法和协商机构及其成员以

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及企业组织和社会公众，相对而言，前者由于他们管理的范围较为广泛，其工作所涉及的领域较多，从而在对制定政策所需的客观的、整体性的信息的掌握上较为充分，但他们对微观的处于具体业务层面的信息掌握较少。而企业组织和社会公众对信息掌握是最不均衡、最不全面的。企业和公众往往只关心一部分与他们发展息息相关的微观的、具体业务层面的信息，对于中观的和宏观的信息则是零碎的、不完整的，这是由于企业和公众获取信息的渠道单一狭窄而且不规范造成的。此外，中央与地方、上级政府与下级政府之间也存在信息不对称的现象。信息的不对称性严重地影响着公共政策的制定、执行、评估和反馈。

二、公共政策信息的类型

按照信息在公共政策形成的不同阶段的作用不同，笔者把公共政策信息划分为四类：政策环境信息、政策制定信息、政策实施信息、政策反馈信息等。

1．政策环境信息。政策环境信息主要包括对政策问题的认定以及对问题所处的环境加以分析，可以让政策制定者了解经济社会发展的方方面面，掌握整个社会发展的动态以及国外的发展情况，所有这些信息就构成了确认公共政策问题的来源。政策环境信息的特点是点多量大，而且关系到广大人民和企业的最根本利益。搜集这类信息，给政策制定者创造良好的条件，就应该遵循“服务对象明确化，搜集材料广泛化，研究筛选重点化”。服务对象明确化，是指信息部门首先要清楚为谁服务，为哪一级领导服务；研究筛选重点化，就是指信息部门搜集到信息后，要对信息进行初步的筛选，遴选有价值的、适用的信息进行上报，供政策制定者参考。其次要深入加工，使其增值。许多有用的信息往往隐含在大量的信息之中，信息机构要从大量的信息中去发现、挖掘对服务对象有价值的部分，把它们整合起来，使得政策制定者能够确定一项公共政策需要真正解决的问题。

2．政策制定信息。政策制定信息是指在政策环境信息基础上确定政策需要真正解决问题后．对问题本身进行深入挖掘和研究而获取的具有专指度高的、有一定深度的信息，目的在于获取更多详细的信息，以拟定出尽可能多的备选方案并进一步确定最佳方案。对政策制定信息的要求就是“目标明确具体、研究深入透彻，方案切实可行”。目标明确具体指信息机构或者信息工作者要深入了解一项公共决策或公共政策目标，确定目标是宏观的、中观的还是微观的，确定目标是单一的还是多重的，按照清晰的目标收集信息才是有的放矢，提供信息才能对症下

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药。研究深入透彻指在政策目标确定后，信息工作的重点就转向政策问题产生的原因信息、与之相对应的方方面面的信息，然后对这些信息进行综合分析，明了问题的实质，找寻公共问题的解决方案。方案切实可行，是指制定的政策方案要与实际结合，既能促使原有问题的解决，又能不产生新的问题。

3．政策实施信息。政策实施信息是指影响政策执行的信息。由于政策问题的性质、政策施加对象的行为多样性、政策对象数量及其行为需要调适的数量、政策本身的不明确不具体、政策资源的不充分、政策制定主体和参与者的素质、目标团体的合作度、政策环境的动态性等，使得政策在实施过程中无法达到预期的政策效果，出现了政策偏差。这就要求政策制定者研究政策执行过程中的影响因素，找出问题所在，并加以纠正。对这类信息的收集和使用，可以找出政策出现偏差的原因所在，帮助政策制定者作出进一步的决策。这类信息可以是对政策执行进行的跟踪研究，也可以是根据政策执行的程度进行的优化研究，以确保政策能够发挥更大的效用，获得最大的社会效益。

4．政策反馈信息。政策反馈信息是在公共政策评价与监控阶段必须收集并重视的信息，包括公共政策效用信息．如社会反映、社会效果、环境效果等信息，公共政策评估信息，如评估标准、评估方式、评估程序、评估结果等。政策评价监控系统主要是负责监督政策的制定与实施，以控制政策失误，确保围绕政策目标执行政策，保证政策的权威性和严肃性。它还应灵敏地反映出执行结果与目标之间的差异，并及时向政策信息系统提供信息，使决策能得到及时调整，提高效率。科学决策的目的在于实现决策的目标，政策制定仅仅完成了过程的一半，政策的有效实施才更为重要。如果政策制定存在问题，可以通过反馈信息不断修正和完善。依靠因特网具有高速、交互的特点，在决策前，政府机关可以将拟推行的重大举措放在网上征求公众的意见。决策后，政府机关又可以通过网络及时获得决策实施过程中的反馈信息，了解和掌握发展变化的最新信息，并据此完善或追踪决策。

三、重视公共政策信息．提高其在公共政策活动中的作用

第一，重视公共政策信息，有利于提高公共政策制定者和参与者的信息意识和政策水平。公共政策制定者和参与者在政策制定过程中，无论是政策目标的确定，还是政策方案的提出、取舍和最终确定，都离不开公共政策信息。

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把公共政策信息作为制定公共政策的基础和公共决策科学化的必要条件，可以增强政策制定者和参与者的信息意识，提高他们收集、处理、分析、研究和利用信息的能力。更重要的是，重视公共政策信息的研究，有利于政策制定者和参与者的政策制定、政策执行水平的提高。因为决策者只有在把握大量的、准确的公共政策信息的前提下，对其进行分析、研究、论证并找出蕴藏于信息之中的关于事物变化发展的规律，才能采取正确行动。

事实上，公共政策信息也是各级党政组织联系群众、服务基层、密切党群关系的重要纽带。纵横交错的信息网络，架起了基层与领导机关、人民群众与领导干部之间的桥梁。政策制定者和参与者通过调研和信息研究，把公众和企业关心和关注的热点、难点问题变成政府和领导关注的公共政策问题，把公众和企业关心和关注的热点、难点问题作为公共决策的出发点和落脚点，且通过制定和执行新的政策来解决好这些问题。所有这些，都能极大地提高决策者及其参与者的政策水平，也一定能够提高公共政策的有效性。

第二，重视公共政策信息，有利于确保公共政策制定的科学性。公共政策的制定直接涉及国家利益、集体利益和个人利益，而政府组织又是最主要的公共政策制定者，因此各国政府都特别重视公共政策的正确性、科学性。西方国家一般都会设立专门的信息机构、民调机构和政策咨询机构(智囊团)等来为公共政策的制定服务。

公共决策和公共政策的制定都需要预测，只有科学预测才会做出科学的公共决策、选择科学的公共政策方案，而科学预测离不开公共政策信息。在公共政策方案的规划过程中，作为公共政策制定过程中具有关键意义的方案的拟定和优选，更离不开公共政策信息。公共政策方案的选择要以反映客观事实的公共政策信息为依据，对公共政策问题中有关的社会群体要采取一视同仁的态度，要兼顾各方利益。完备、准确的公共政策信息能够保证公共政策方案的客观性和公正性，从而避免引发新的社会矛盾，造成新的公共政策问题。

第三，重视公共政策信息，有利于提高公共政策实施的有效性。公共政策的实施是实现公共政策目标的关键，公共政策的实施也是检验政策方案正确与否的唯一标准。

由于公众和企业的需求发生了变化、公共政策方案本身有瑕疵、公共政策环

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境发生了变化等原因，公共政策在实施过程中会遇到障碍或阻力，以至于达不到预期效果，这就需要对其加以修正或制定新的政策来代替。公共政策执行者和实施者通过不断收集、分析政策实施以后的信息，及时补充、修正和更新原有的公共政策，使之不断适应新需求和新变化。只有重视公共政策的实施和反馈信息，才能提高公共政策实施的有效性。

第四，重视公共政策信息，有利于加快公共政策活动的信息化步伐。以往的公共政策制定、实施和修正的方法和手段已经难以适应信息社会的要求。网络环境下，公共政策制定、执行和反馈等诸环节都需要信息技术的支持，更需要量大、质优的数据库做基础。美国、加拿大和新加坡等国家在电子政务建设过程中非常重视公共政策基础数据库的建设，为政府提升公共政策能力提供了有利的物质保障，也加速了其公共政策信息化步伐。我国在这方面尚处于起步阶段。目前在公共政策领域迫切需要引进信息技术，各级政府需要从现在开始着手构筑公共政策所需的数据库体系。

综上所述，信息是一种有价值的基础性资源，是公共政策制定、执行活动的重要条件，它贯穿于整个公共政策过程中，在公共政策中起着重要的导向作用，它是公共政策的物质基础，是沟通政策主体和政策客体的桥梁。充分、准确地收集公共政策信息、分析和研究各类型公共政策信息的特性，是提高公共政策质量、提高公共决策科学化水平的必由之路。

摘自：《中国行政管理》2011年第7期

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