中国对难民权利的保护

我国对难民权利的保护

一、 难民的基本概念

（一）难民的定义

当今社会普遍认同的难民概念，是由联合国 1951 年《关于难民地位的公约》和 1967 年《关于难民地位的议定书》共同界定的。1951 年《关于难民地位的公约》和 1967 年《关于难民地位的议定书》中有关难民的定义是联合国难民署和难民庇护国识别难民的基本法律依据，是取得难民地位，是难民能否享有难民权利的先决条件。

《关于难民地位的公约》第 1 条 1 款（乙）项将那难民定义为： “（乙）由于 1951 年 1 月 1 日以前发生的事情并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因，留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家之外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。

对于具有不止一国国籍的人，‘本国’一词是指他有国籍的每一个国家。如果没有实在可以发生畏惧的正当理由而不受他国籍所属国家之一的保护时，不得认其缺乏本国的保护。”

1951 年《关于难民地位的公约》还规定了排除性内容。有 3类人被排除适用公约和议定书取得难民身份，他们是：已经得到联合国保护和援助的人；被认为无需国际保护的人和被确认为不得保护的人。被认为不得保护人有三种，即：犯有破坏和平罪、战争罪或反人道罪的人；进入该国之前，曾在该国之外犯过严重非政治罪的人；实施了违反联合国宗旨和原则的犯罪行为的人。

1951 年《关于难民地位的公约》最初通过的目的是为了解决战后来自苏联、东欧和其他欧洲国家的难民问题，而没有充分的设想未来的责任。公约规定的时间和地域限制，从法律上仍然影响着其适用的时间和空间范围。1967 年《关于难民地位的议定书》，在难民概念的内涵和文字描述上完全采纳了 1951 年《关于难民地位的公约》的规定，却对难民的界定上没有任何时间和地域的限制。

1969年，非洲统一组织针对非洲难民问题的特殊性，通过了《非洲统一组织关于非洲难民问题特定方面的公约》。该公约在“公约难民”定义的基础上，将难民一词进一步扩展适用于“由于外来侵略、占领、外国统治或在他原籍国的

部分或全部发生严重扰乱公共秩序的事件”而被迫离开家园的人。这是对以往难民定义的一项重要的补充。它意味着逃离国内动乱、暴力和战争的人有权在公约缔约国内要求获得难民地位，而不管他们是否具有正当理由畏惧遭受迫害。1984年，一些美洲国家也在哥伦比亚的卡塔赫纳通过了《卡塔赫纳宣言》，以解决中美洲难民问题。该宣言的难民定义包括了“由于普遍化的暴力、外国侵略、国内冲突、大规模侵犯人权或其他严重扰乱公共秩序的环境等原因，他们的生命、安全或自由受到威胁”，而逃离本国的人。这一定义与非统组织公约的定义一样，也给1951年公约的难民定义增添了更为客观的原因。该宣言虽然不具有法律约束力，但其规定的难民定义却获得了一些拉美国家的认可，并被纳入其国内法。同时，该定义也得到了联合国难民署难民执委会、美洲国家组织和联合国大会的认可。

难民的定义实际上是由四个要件构成的，即要成为“公约难民”，需要具备四个基本条件。申请人必须：1、已离开他的原籍国或惯常居住国；2、已遭到迫害或有正当理由担心遭到迫害；3、这种担心是基于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解而产生的；4、由于担心受迫害，不能或不愿意接受该国保护，或返回该国。

（二）难民的分类

根据造成难民的原因，国际社会通常将难民分为以下四种类型：

1、 政治难民

政治难民是指有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解而遭迫害的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧不能或不愿受该国保护的人，包括向东道主寻求庇护者。

2、 战争难民

战争难民是指由于外来侵略、占领、外国统治或本国内战而导致其本国部分或全部领土上的公共秩序被严重扰乱无法生存，从而被迫离开其原住地前往他处或他国避难的人，包括因战争原因导致的流离失所者。虽然战争难民历来是难民的主流，却因为种种原因没有被纳入《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》的保护范围之内。这样迫使部分战争难民无法通过正常的途径取得难民地位，而只能用其他的理由，向联合国难民署或居留国申请难民身份而取得难

民地位，这不利于战争难民的权利保护。

3、 经济难民

经济难民主要是指为了经济原因而在原居住地无法生存而被迫迁移的人，包括逃往邻国边境和在本国流离失所的人。世界各国贫富两极分化的加剧，催生了经济难民。

4、 环境难民

联合国环境规划署将环境难民定义为由于显著的环境破坏有碍其生存并严重影响生活品质，被迫暂时或永远的搬离其原居住地的人。随着干旱平面上升、水土流水、沙漠化、海平面上升和其他与环境恶化有关的问题日益严峻，环境难民日益引起国际社会的关注。

二、 保护难民权利的国际公约及机构

难民作为全球性问题，理所当然成为国际社会的重点关注的对象。目前，国际难民机制主要由基本人权保障公约、难民权利保障公约、难民救助组织以及各国难民救助政策等四个部分架构起来的。

（一） 保障难民权利的国际公约

1、 基本人权公约

难民法作为国际人权法的一个分支，理应适用国际人权法的一般规定。在国际人权法领域，1945 年《联合国宪章》、1948 年《世界人权宣言》、1966年《公民和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》作为现代国际人权法的基本文件，它们共同构成了“国际人权宪章”。 《联合国宪章》确立了国际人权保护的基本原则，《世界人权宣言》明确了基本人权的内容。《公民和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》作为人权领域最具有普遍性的人权公约，是对《联合国宪章》有关原则和《世界人权宣言》所确认的基本人权的在特定领域的具体化。

2、 难民权利保障公约

1951 年《关于难民地位的公约》和 1967 年扩大难民公约适用范围的《关于难民地位的议定书》是目前保护难民权利最主要的国际公约，是国际法上保护难民权利的基石。关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》对于保护难民权利作出的最大的贡献在于确立了难民不推回原则。

3、其他广泛承认的地区公约及联合国宣言

非洲、拉美各国分别于 1969 年通过《非洲统一组织难民公约》、1984 年通过《卡塔赫纳宣言》，对难民定义及救助范围扩展到逃离战争或国内冲突的民众，并得到国际社会大多数国家的广泛承认。

在国际公约发挥长效作用同时，联合国决议也为国际组织及其成员国以及各公约缔约国应对突发难民问题如何履行职责，明确义务指明了方向。 联合国通过的难民救助决议也为全球难民问题的解决发挥着重要的作用。例如2000 年 12 月，联合国大会一致通过决议，决定从 2001 年起，将每年 6月 20 日定为“国际难民日”，并从此开始每年都确定一个针对当时难民问题亟待解决的主题活动。

（二）保护难民权利的国际机构——联合国难民署

联合国难民署无疑在国际难民救助问题上扮演着至关重要的角色。2010 年 12 月 14 日。联合国难民署迎来 60 周年生日。自成立以来，难民署于 1954 年和 1981 两次荣获诺贝尔和平奖；该机构在全球近 120 个国家和地区设有分支机构。

三、 我国对难民权利的保护情况

笔者在杂志上看到关于难民的一则关于在中国生活的难民的新闻，这则新闻从侧面映射出了中国对于难民保护的现状。新闻的大概内容是这样的：在河北小城等待了三年多，来自巴基斯坦的IT工程师穆罕默德终于可以开始正常生活了——从2010年来到中国，直到离开这天，他的身份一直是受联合国保护的难民。6月18日，国际难民日前两天，他带着妻子和女儿离开北京附近的河北省某市的一个住宅小区，来到首都国际机场，开始前往美国的旅途。过去的三年多，虽然拥有在家乡找不到的安全感，种种的限制还是让他觉得“生活在这里停滞了”。

在中国居住的三年多里，穆罕默德都经历了什么，为什么最终又离开了给他“安全感”的中国呢？离开巴基斯坦前，穆罕默德是一家能源出口公司的财务主管和IT经理。他所属的伊斯兰教艾哈迈迪耶教派与当地两大主流教派有分歧，经常受到袭击，每个月都有人被杀。2010年，穆罕默德带着家人逃到了中国，他说选择逃到中国是因为中国的签证比较好办。

到北京后，穆罕默德按照之前在网上查到的地址，直奔位于亮马河的一座写

字楼中的联合国难民署驻华代表处。该代表处负责中国大陆、香港特别行政区、澳门特别行政区的难民事务。任何非中国国籍的人都可以去代表处寻求难民资格，只要带上护照并登记姓名、国籍、出生日期、成为难民的原因等信息，就可以得到一张《寻求庇护者证明》，并预约甄别时间。通过甄别面试的话即可以得到难民资格，受国际保护。

甄别面试一般由所在国政府负责，但中国政府并没有接管这项工作，所以工作由代表处负责。面试内容主要围绕“你为什么离开你的国家”。问答都十分具体，一般持续两个小时以上，有时需要四个小时或更久。如果第一次甄别面试没有通过，申请人还有一次申诉机会，可以接受第二次面试，补充回答很多细节问题，证明自己的身份。第二次还没有通过的话，难民署会把申请人材料提交给中国公安机关，中国公安机关会将此人按非法居留的外国人处理。

讲述了自己的经历，穆罕默德和妻子顺利通过甄别面试，拿到了《难民证明》。 对于难民的永久解决方案，通常有三种：自愿遣返，一般是来源地局势好转可申请由难民署帮助返乡；就地融合，即在申请难民身份的地方定居，成为该地公民；第三国安置，可申请去愿意接受难民、给他们国籍的国家，如美国、加拿大、法国、瑞典等。

对于穆罕默德来说，能回家的时间遥遥无期，而目前中国又没有相关法规，他也无法选择第二项，唯一的出路是被第三国接受。得到难民资格后，需要多久才能有国家接受，没有人知道。穆罕默德曾听说一个家庭等待了八年才被安置到法国。2014年初，难民署终于接到通知，美国愿意接收穆罕默德一家。难民署首先通知了他本人，然后联系公安局出入境部门安排他们出境。

从新闻中，我们可以看出中国对于难民的保护遵循了“难民不推回原则”，让他们能够安全待在国内，但却缺乏相应的国内立法。这会给难民基本权利的保障带来不便，如：

1、无法在申请难民身份的地方定居，取得该国国籍；

2、难民无法取得劳动权，因为这种身份不在《外国人在中国就业管理规定》所列的范围内。

总的来说，近几年来，难民们在中国的权利有所增加，例如2012年底，外交部与公安部、教育部、民政部共同签订了协议，难民儿童从此可在中国上公立

字楼中的联合国难民署驻华代表处。该代表处负责中国大陆、香港特别行政区、澳门特别行政区的难民事务。任何非中国国籍的人都可以去代表处寻求难民资格，只要带上护照并登记姓名、国籍、出生日期、成为难民的原因等信息，就可以得到一张《寻求庇护者证明》，并预约甄别时间。通过甄别面试的话即可以得到难民资格，受国际保护。

甄别面试一般由所在国政府负责，但中国政府并没有接管这项工作，所以工作由代表处负责。面试内容主要围绕“你为什么离开你的国家”。问答都十分具体，一般持续两个小时以上，有时需要四个小时或更久。如果第一次甄别面试没有通过，申请人还有一次申诉机会，可以接受第二次面试，补充回答很多细节问题，证明自己的身份。第二次还没有通过的话，难民署会把申请人材料提交给中国公安机关，中国公安机关会将此人按非法居留的外国人处理。

讲述了自己的经历，穆罕默德和妻子顺利通过甄别面试，拿到了《难民证明》。 对于难民的永久解决方案，通常有三种：自愿遣返，一般是来源地局势好转可申请由难民署帮助返乡；就地融合，即在申请难民身份的地方定居，成为该地公民；第三国安置，可申请去愿意接受难民、给他们国籍的国家，如美国、加拿大、法国、瑞典等。

对于穆罕默德来说，能回家的时间遥遥无期，而目前中国又没有相关法规，他也无法选择第二项，唯一的出路是被第三国接受。得到难民资格后，需要多久才能有国家接受，没有人知道。穆罕默德曾听说一个家庭等待了八年才被安置到法国。2014年初，难民署终于接到通知，美国愿意接收穆罕默德一家。难民署首先通知了他本人，然后联系公安局出入境部门安排他们出境。

从新闻中，我们可以看出中国对于难民的保护遵循了“难民不推回原则”，让他们能够安全待在国内，但却缺乏相应的国内立法。这会给难民基本权利的保障带来不便，如：

1、无法在申请难民身份的地方定居，取得该国国籍；

2、难民无法取得劳动权，因为这种身份不在《外国人在中国就业管理规定》所列的范围内。

总的来说，近几年来，难民们在中国的权利有所增加，例如2012年底，外交部与公安部、教育部、民政部共同签订了协议，难民儿童从此可在中国上公立

学校。

（一）我国参与的国际公约

我国积极地参与了诸多保护人权、保护难民的国际公约，或双边条约。1956年12月，我国分别加入《1949年8月12日关于战俘待遇之日内瓦公约》和《1949年8月12日关于战时保护平民之日内瓦公约》，1982年9月24日，又分别加人了《关于难民地位公约》和《关于难民地位议定书》。20世纪70年代末，中国政府与老挝政府协商，共同签订了《关于遣返在华老挝难民的议定书》。

（二）我国的国内立法状况

我国目前还没有专门的法律法规对难民问题加以规定，外国人主要向联合国难民署驻华代表处申请难民地位，在难民认定的条件、主管机构和程序方面均有待及时立法及完善。我国现行的法律规定中关于有关难民的条款仅包含在《宪法》和《出入境管理法》中，1982年《中国人民共和国宪法》第32条第2款规定：“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人可以给予受庇护的权利”；1985年《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第15条规定：“对于因为政治原因要求避难的外国人，经中国政府主管部门批准，准予在中国境内居留”。

（三）我国国内立法的完善建议

我国应当尽快地制定难民法律法规，以便执法部门在难民管理方面有法可依，充分地保障来华难民的合法权益。

1、以国际法为基础,制定难民法的基本原则

我国在制定难民法律法规过程中必须以国际法为基础，遵循符合国家利益、尊重人权、履行国际责任的一些基本原则。具体而言,我国在制定难民法时应当考虑到以下几个基本原则：（1）国家主权、安全和利益优先原则。

主权是国家作为国际法主体所必备的条件,互相尊重国家主权是现代国际法确认的一条基本原则。作为一个主权国家，我国有权拒绝任何外国籍公民或无国籍人进入境内或逗留，任何外国人必须经过准入程序的审核方可进入境内并停留。

（2）尊重人权、保障人权的原则。

《联合国宪章》第一次将保护人权规定为一个国际组织的宗旨，这标志着人

权开始成为国际社会普遍关心的问题和国际合作的事项。难民就是因种族、宗教、政见等原因而受到迫害，不得不离开自己居住地的人,其人权正受到或已受到侵犯，因此，我国的难民法应当体现承认、尊重、保护和促进人权的宗旨和立场。

2、确立法律意义上的难民概念

难民定义是国际和国内难民保护法律制度首先必须界定的问题，也是执法机构进行难民认定的法律依据和标准之一。我国于1982年加入了《关于难民地位公约》和《关于难民地位议定书》，因此，我国法律关于难民的定义应当参照公约对难民含义的限定。

3、确立难民认定的主管机构

世界各国对难民身份的认定机构具有双重属性，即主权国家和联合国难民署。我国对难民地位的认定客观上是由联合国难民署驻华代表处和我国主管机关共同完成的，但我国法律部门由于缺乏法律依据，主管机关所以几乎没有实质性的参与。