中国农村集体土地产权制度改革研究综述_姜栋

中国农村集体土地产权制度改革研究综述

姜

栋，胡碧霞

（中国土地勘测规划院，北京１０００３５）

【摘要】文章通过对述中国农村集体土地产权制度改革研究成果进行深入的分析发现，国内学者在集体土地

所有权性质、主体地位、成员身份认定及产权权能等方面开展了许多研究，取得了不少有价值的研究成果，一些学者对于

但是还存在着研究深度不够，部分问题研究不清的缺陷。随着我国城镇化农村产权制度改革也已形成自己的价值取向。

和工业化的推进，农村集体土地产权制度改革应在经济学、法学、社会学、政治学等多领域综合开展深层次研究工作，从国内外产权制度改革中汲取有益经验，从解放和发展生产力角度加强改革成效研究，以进一步推进中国农村集体土地产权制度改革。

【关键词】集体土地产权；主体；权能；改革；综述【中图分类号】Ｆ３２１．１【文献标识码】Ａ【文章编号】１００４－２７６８０５－０１９２－０５（２０１３）土地是农业生产最基本的生产资料，在当今中国重中之重

的“三农问题”中，土地问题是最核心、最根本的问题。农村土地产权制度如何？既关系到土地资源的合理配置，也关系到农民生产积极性的发挥。

从建国初至今，中国农村先后进行了四次全国性的土地改革，第一次是１９５０—１９５２年的农民土地所有制改革，实现了耕者有其田；第二次是１９５３—１９５６年，农业互助组和初级合作社的土地改革，初步确立了集体土地所有权制度；第三次是１９５８—１９６２年，土地集体所有制下的高级农业合作社和巩固人

“三级所有、队为基础”的土地改革；第四次是２０世纪民公社的

７０年代末的家庭联产承包责任制改革，从高度集中的所有权中分化出了承包经营权等使用权。虽然四次改革的目标不同，但当时推行的目的都是为了解放和发展生产力，满足农民对土地的需求，发展农业，增加农民收入，可以说土地改革在当时历史条件下都取得了一定的成效。但是随着中国城镇化和工业化进程的稳步推进，农村生产力水平的不断提高，现行农业生产关系难以适应市场的变化，各地要求改革创新农村土地制度的呼声越来越高。

中国学界认为农村集体土地产权制度有待改革，中国农村土地产权制度改革方向，已成为土地管理领域需要特别关注和解决的重点和难点问题。笔者对已有的研究成果进行综述，有助于研究者和改革者拨开云雾，正确认识集体土地产权的现状，为深入研究和正确把握改革方向奠定基础。

式，其中，“农村土地”法律规定为农民集体所有，但“集体”所有

的性质模糊不清，长期以来，理论界对集体土地的性质存在着不同的认识。孔祥俊认为集体土地所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产（土地）应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社会权。这种观点主要是用现代企业制度来构建我国农村集体土地状况，将集体视为法人。丁关良、周菊香认为根据《民法通则》的有关规定，农村依法属于集体所有的土地归“农民集体”所有，集体是一种新型民事主体，是继自然人、法人、非法人团体之后出现的第四类民事主体，因

王利明认为集体此集体土地所有权是一种新型的所有权类型。

土地所有权是一种农民的共同所有，由农民共同享有所有权，但这种共同所有是不分份额而且永不分割的，即集体所有权是一种特殊的共有。王景新提出无论哪一级集体的土地，都是农民共同共有，应该按照农民共同共有的原则理解集体所有权，按照“按份共有”的原则分享土地承包权。王铁雄提出集体土地所有权是新型的合有权，普通法之合有制度与我国集体土地所有权制度具有内在的一致性，是完善我国集体土地所有权制度

普通法上的合有是由日耳曼法的总有与合有演化的理想模式。

而来的，是数人平等且永不分割的对不动产所享有的所有权。余能斌指出农民集体所有不是典型意义上的共同所有权，而是一种带有“总有”色彩而以有别于传统总有的特殊共有形态，有的学者将其称为新型总有。日耳曼法上的总有，因具有团体主义的色彩，又切合集体所有制的要求，成为改革的重要思路，梁慧星认为物权法上我国集体土地所有权的规定“系参考民法上的总有”理论。目前大多数学者认为我国农村的集体土地所有权状态类似于日耳曼法上的总有制度但又不同于该制度。

（二）集体土地所有权主体地位虚位“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。现行法律明确规定，农村土地属于本集体成员集体所有，但实际上法律规定

一、关于农村集体土地产权制度问题的研究

在有关农村集体土地产权的研究中，所有权是土地产权的

基础，集体土地所有权存在的问题最受关注、讨论最为集中。以下分别从集体土地所有权性质、主体、权能以及使用权存在限制等方面进行综述。

（一）集体土地所有权性质模糊不清

我国的土地所有制分为国家所有和农村集体所有两种形

【收稿日期】２０１３－０３－１１【作者简介】姜栋（１９６３－），女，河北赤城人，中国土地勘测规划院研究员，研究方向：土地产权产籍制度；胡碧霞（１９８０－），女，山西运城人，中国土地勘测规划院工程师，研究方向：土地产权与登记制度。

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并不能完全解决现实中集体土地所有权主体不到位、权利义务不明确等问题。

目前学界对农村集体土地所有权主体地位的认识主要有三种：国家所有、集体所有、村民个人所有。坚持“国家所有”的认为农村集体土地名义上虽然属于农村集体所有，但国家对农村集体土地拥有终极的处置权，使得农民集体只能是有限的土地所有权人。有学者提到国家是否拥有集体土地所有权，目前争议最大，也越来越受到质疑。坚持“集体所有”的又有很多不同观点，按集体范围的不同，农民集体有乡（镇）集体＋村集体、村集体和村民小组等不同的观点，其中“村集体说”占主流；按集体的性质农民集体有村农民集体和集体经济组织集体等不同的观点。黄爱学认为村集体经济组织、村民小组、村民委员会

“本集体成员集体”的代表机构。坚持“村民个人所有”观等只是

点的在实践中经常碰到，主要是从改革的方向上而言的，如胡德平认为农村土地本来就是农民个人所有，农村的土地资源是农民的，好处也应该还给农民。另有学者认为尽管农民以集体形式拥有了农村土地（包括农业用地和建设用地）近乎全部的产权权能，但在法律上农村土地仍然为集体所有，未来的改革，将可能是还所有权于农民。

以上观点的产生主要是我国现行法律对“集体土地属本集体成员集体所有”的规定过于抽象，既没有明确主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体关系。在实践

村委会、村集体经济组织通常作为集体土地所有中村党支部、

权的行使机构没有健全的治理结构和代表责任制度，农村集体土地所有权主体是虚化的。

（三）集体成员身份认定存在法律漏洞自然人成为农村集体土地成员，不以具备民事行为能力为要件。但是农村集体土地的各项权益的行使，必须以是农村集体经济组织成员为要件。农村集体土地成员权是社员权的一种，成员资格的取得与丧失，我国目前没有全国性的立法对集体成员资格的认定标准作出规定，地方各村一般通过村民自治

村规民约、村民会议（包括村民代表会议）以及“土政策”、章程、

“土办法”来确定村集体经济组织成员资格。王利明指出在集体组织中一旦将成员的利益与集体组织的利益密切联系在一起，尤其是确定了集体组织的成员权以后，必然会提出一个现实的问题，即如何确定集体组织的成员或成员资格。现实中存在着

外嫁女、入赘婿的成员权纠纷，而法律没有界定大量的大学生、

成员资格的具体标准，笔者认为应当引起立法及相关管理部门重视，从明晰产权主体的角度，出台成员资格的认定标准，填补法律空白。

（四）集体土地所有权权能残缺集体土地所有权包括占有、使用、收益、处分四项权能，在使用权能和收益权能方面，集体土地所有权存在以管理权排斥、替代所有权的现象，权能实现更是受到严格的限制。高立新认为集体土地所有权权能是不完整的，国家只在名义上承认农村土地归农民集体所有，而事实上的“集体所有制”则无实际内容。张慧琴认为集体土地所有权权能残缺，主要体现在：一是国家为了“公共利益”的需要可以征收集体所有的土地，集体土地所有权的最终处分权属于国家；二是农民承包土地要向集体上交承包费用，以及政府对集体土地“先征后让”，农民所得的补偿价款远低于土地市场交易价格，致使集体土地的收益权得不到保障。邢发齐认为在城市化水平迅速提高的情况下，政府介入经济活动并通过动用国家权力参与土地收益分配，极有可能异致土地市场价格扭曲，从而与国家制定征地制度的初衷相背离。

（五）集体土地使用权限制过多

集体土地使用权包括土地承包经营权、农村建设用地使用

权及宅基地使用权。学界对集体土地使用权讨论集中体现在限

如农村建设用地使用权可以流转的客体，《土地管理制流转上。

法》第六十条和六十三条规定了两种情形：（１）集体建设用地使用权只能以入股和联营方式兴办企业；（２）农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。梁慧星认为建设用地使用权的出让、转让制度不应当仅限于国有土地。武建

就东提出限制集体土地使用权的流转、抵押等处分权利设定，

是限制了中国市场经济的规模和体量，集体土地使用权的隐蔽的暗箱交易方式不仅影响了国家的税收，也扭曲了中国市场经济的重要框架。

１８４条规定宅基地等集体所关于宅基地使用权，《物权法》

有的土地使用权不得抵押。土地承包经营权的客体—耕地、自留地、自留山《物权法》也明确规定不得抵押。如果允许抵押，抵押人到期不履行债务，实现抵押权，势必带来抵押客体转让。因此限制抵押，主要是现行立法者考虑宅基地、耕地、自留地、自留山对农民生存的保障功能，限制其转让。但是江平从效率、公平、物权观等视角提出集体土地所有权的主体既然是农民集体，为什么不能由农民集体自己来处理、支配自己所有的土地。宋刚认为承包经营权人是一个理性的经济人，完全可以根据自己的情况决定如何利用处置承包经营权，只要不违反国家保护耕地等强制性法规。毛瑞兆认为土地承包经营权不允许抵押是现今农村土地流转中面临的严重问题，加之农村住房也不允许抵押，使得农民的融资渠道存在很大障碍，对农村经济的发展、农业产业规模的扩大均有不同程度的影响。另外张淑臻指出严格限制宅基地使用权的流转并不能有效地保护耕地，国家限制农村宅基地使用权的流转固然有利于加强农村的住房保障，但在市场经济条件下，基于市场经济的开放性和流通性，农村土地对农民的基础性作用已经大大削弱。对宅基地流转也有持相反观点的，如孟勤国认为农村宅基地能否交易问题是社会保障问题、土地管理问题，说到底是公法问题，不是私法可自作主张的问题。

二、农村集体土地产权制度改革的价值取向

确定农村集体土地产权是我国农民最关心、最现实、最直接的利益问题。目前如何解决我国农村集体土地产权制度存在的问题，是国有化或私有化？还是继续保持和完善现有的农村

２０世纪８０年代以来，集体土地产权制度？理论战线和实际工作

部门不断提出各种主张：一是取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；二是取消集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或者集体所有和农民私人所有二者并存的多元土地所有制；四是保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度的改革，通过建立和完善用益物权制度来谋求出路。

（一）集体土地国有化

主张集体土地国有化的学者认为集体土地国有化通过割断农民和土地的直接联系，可以进一步深化农村经济变革。集体土地国有化一方面可以创造规模经营的条件，另一方面也可排除现行法律对集体土地所有权流转和规划的限制。赵东新主张收回集体土地所有权为国有，确立土地租赁制，明确国家与土地使用者各自的权利和义务。杨勋认为应实行土地国有，私人经营的制度，国家土地所有权的经济实现形式是地租、地税，农民不得将土地作为私人财产任意支配。汪三贵提出农地国有

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化后，国家可继续维持农村现有农用地的承包关系，国家可收回土地，转包给善于经营的农户。周天勇认为应逐步实现集体与国有土地并轨，实行全部土地国有制，国家拥有所有土地的终极所有权，实行较长使用年期的财产权制度。笔者认为土地国有化的途径有两种：无偿收回和有偿回购。在和平时期通过无偿收回的方式会引起诸多方面的不满，显然行不通。那么借鉴台湾土地改革作法，以发放债券的方式有偿回购，又对国家财力提出了挑战，土地国有化的改革路径值得商榷。

（二）集体土地私有化及多元土地所有制

主张集体土地私有化的观点早在２０世纪８０年代出现，王以杰主张在贫困地区和边远山区，实行国家监督下的土地私有制。李永民认为实行私有制有利于较大程度地激励各生产要素的投入，提高资源配置效率，最大限度地释放土地制度所隐含的显现能量和潜在能量。李再杨认为土地私有产权制度的确立，是建立市场经济和实现“现代化”的必要条件。龚介民主张至少农村宅基地应归农民私有，因为农村宅基地仍属于集体所有这一制度安排与农民无限期的占有和使用的现实脱节。主张多元土地所有权观点的罗必良认为我国农村应建立有的土地由国家所有、有的土地由集体所有、有的由个体所有的国家、集体、个体多层次土地所有制。徐国元提到实行土地的国家、集体、个人三元所有制，国营农、林场等土地为国家所有，原集体耕地等场地为集体所有，宅基地、自留地等归农户个人所有。笔者认为土地私有化与社会主义基本制度不符，其变革必然受到制度的刚性约束，因此实行集体土地私有化和农民私人所有的多元土地所有权观点，也必然遭到社会体制及基本经济制度的制约。

（三）在现有集体土地所有制下，深化农村产权制度改革目前大部分学者认为我国现行的集体所有、家庭联产承包经营的土地制度，是适应我国现阶段社会生产方式和基本国情

王环认为改革的，如周诚主张农村土地应集体所有，集体经营。

应在坚持农村土地集体所有的前提下，通过明晰土地承包经营权或强化土地使用权并施以配套改革，完善土地产权。学者们认为我国仍应实行农村土地集体所有制，但应进行相应的改革，这是我国土地制度建设的现实出发点，改革应在明确集体土地所有权主体地位，合理界定集体成员资格，完善集体土地产权权能等方面，深化集体土地产权制度改革。

１．确立集体土地所有权主体的法律地位，合理界定集体成员资格。农民集体作为农村土地所有权的主体，法律上没有赋予其明确的民事法律地位，也没有为其作为民事主体的组织架

张慧琴构与规范设计。明确集体土地所有权主体的法律地位，

认为可以着重从两方面进行：（１）修改《民法通则》或制定民法典时，统一规定“农民集体组织”为集体土地所有权的主体，具有法人资格；（２）将目前的乡（镇）、村和村内的三种农民集体所有改为一种，即村农民集体所有或村民委员会范围内的全体农民共同共有。“农民集体”的意思表示机制的欠缺，正是造成所谓集体土地所有权主体虚位的原因。梁文书提出“农民集体”应当从以下三个方面完善主体地位：第一，必须有确定的组织形式和组织机构；第二，应当具备民事主体资格；第三，集体成员应为农业户口的农村居民。林和明等建议在赋予村民委员会和村民小组集体土地所有权主体地位的同时，应当成立村民代表会议和村民小组代表会议，分别行使所有者职权，此外为提高管理效率，降低交易成本，可以构建一种委托代理机制，由村民委员会负责其所有土地及所属村民小组所有土地的日常经营管理活动。王典权主张要完善和界定农地所有权的行使主体资格，并设一个具有法人资格、集管理与经营职能于一体而又侧重于管理职能的经济组织作为具体经营管理机构；以村民委员

会作为农地所有权的监察机构等等。

土地产权改革除明确集体所有制中“集体”的内涵和集体行使权利的具体制度外，更要解决好农民或者农民集体维护自身权利的具体制度。明确农村集体土地成员权，有利于实现集体内部的权利制衡，及完善农村集体土地成员权为核心的土地权利体系。确定集体成员资格有学者以户籍为单一原则，如孟勤国认为户口的迁入和迁出是一种有章可循、有据可查的行政行为，超脱于集体成员的利益，用以确认集体成员身份具有最大可能的公正性和合理性，基本上可以覆盖目前农村集体的成员资格纠纷。有学者以事实主义为原则，如吴兴国主张以当事人是否实际在本村组长期生活为标准；韩松认为应以某自然人是否以集体土地为基本生存保障来确认成员资格。另有一些折衷主义的学者建议应结合户籍登记和长期居住的事实及权利义务关系来作为成员资格的判断标准。如杨一介认为农村的户籍制度和地域因素不应对土地权利产生实质性的影响，成员的权利应通过合同或加入社团而取得，成员资格也不因其户籍的迁移或其与原村社的地域联系不存在而消灭。张钦建议集体土地成员权是社员权的一种，成员资格的取得与丧失，应以法律行为为主要原因，将成员权量化为股东权，通过合同行为兼顾生死而设立。

２．完善集体土地产权的权能，实现国有、集体两种土地所有

我国的实际情况是集体土地所有权的权制平等对待。现阶段，

利主体不能完全享有所有权的权能，实际上与国有土地所有权处于不平等地位。主要表现在处分权的不合理和收益权的不充分。因而要实现两种所有制平等对待，必须完善集体土地所有

两项权能权两个权能：一是强化收益权能；二是实现处分权能。

的强化主要从以下三方面进行：

１．建立健全以《物权法》为核心的土地权利制度，尊重集体土地所有权的财产性权利。解术娟认为需要通过完善《物权法》的规范来体现集体土地所有权的财产特点，对集体土地所有权的确认、登记，集体土地所有权的行使保护、争议的解决作出明确的规定，同时修改土地管理法，取消土地管理法中对集体土地所有权行使的种种不合理限制。石霞提出利用股份制多层产权结构的特点，将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用

“三权分离”的基础上，形成农民拥有土地资产的股权、权，在此

集体经济组织掌握土地经营权、租佃农户或其他经济组织享有土地使用权的权利制衡关系。另有学者从农村经济发展趋势上提出应将占有权、使用权与收益权明确划归农民所有，同时在法律上明确界定农民一定范围的土地处置权。

２．改革征收集体土地的办法。改革征收办法，张慧琴认为应在立法中对“公共利益”的范围作出明确规定，以防止征收权的滥用。凡真正属于国家公共利益需要的，继续按现有规定征收。对于商业性目的用地，改为征购。在２０１０年两会代表委员在谈到切实保护农民土地财产权时，胡德平委员建议严格限制政府对农村集体土地一次性征收，对集体土地转为公益性用地时，一般应采用政府征用的办法，持续出给村民组织租金，明确村民组织所属的开发用地的权益，并允许自主进入统一的城乡土地市场。蔡继明委员认为我国的土地法律制度只对非自愿失去土地的补偿有系统性规定，对自愿放弃、转让土地却没相关规定，不利于土地的流转，须在原有的土地法律制度上“打补丁”，使土地作为生产要素能够活起来，促进农业和农村的现代化。

３．实行集体建设用地有偿使用制度。经济学家张五常认为一个明确界定的财产权应该是专有使用权、收益专有权和自由让渡权的统一。只有开放农村集体土地使用权市场，使农民集

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体拥有凭借土地资产获得资产性收益的权利，才能逐步实现国有土地和农村集体土地“同地、同价、同权”。康涛提出不应该过

—农民集体多地对流转设置重重障碍，赋予土地所有权主体——

及用益物权主体———农户对集体建设用地处分权，取消《土地管理法》关于农村建设用地流转的限制是大势所趋。在集体土地有偿使用中，黎元生建议政府除了收取土地交易税外，不应从土地交易中获利；集体农民作为土地所有权主体应当公平分享分配土地增值收益，由集体农民自主决定内部的分配比例、分配标准以及使用办法等。

三、结语

本文旨在为深刻认识我国农村集体土地产权存在的现状、问题和改革趋势而开展的一项研究，也是为深入开展农村集体

在文中，笔者收集、土地产权改革研究而做的一项基础性工作。

整理了我国学界对农村集体土地所有权和使用权的有关研究成果，在《物权法》框架下就我国集体土地产权存在的问题及相关学者对于农村产权改革的价值取向进行了文献综述。笔者认为国内学者在有关农村集体土地产权改革研究中已取得了不少有益成果，但还存在研究深度不够，部分问题研究不清的缺陷。从研究方法层面，当今学术界大多数学者仅从某一领域，或从经济学领域、法学领域，社会政治学领域研究农村土地产权

“牵一发而动全问题，但产权制度改革是最复杂的一项改革，

身”，涉及的专业领域可能很广，运用整体性方法对产权制度的研究仍存在不足。从研究范围而言，农村集体土地产权制度改革是社会领域深层次的改革，涉及每一个人的切身利益，需谨慎为之，实施改革需对产权制度改革进行横向和纵向的对比研究，从历史的及国外的产权改革中汲取有益的经验。从研究内容上看，学界对农村集体土地产权改革措施提出了一定建议，但缺乏系统的思考，对改革时机，改革成效，改革的负效应，改革中如何兼顾公平与效率，以及如何调动利益群体的积极性等

未来的农村集体土地产权制度改革都缺乏详细的论证与评价。

应与我国城市化、工业化的发展联系起来，从以上各方面加强研究工作。

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四、结论与展望

对于不同行业的高新技术企业，员工的所需有所差异，物

质刺激已得不到预期的效果，非物质激励（股权）显得尤为重要，只有满足这些需求才能激发他们的工作效率，也只有这样，企业才能拥有持续的竞争力。但是随着知识经济时代的到来，个人的能力及潜力对产品的研发或是企业的发展来说都是十分有限的，当前对于许多企业来说，尤其是研发机构，为了迎合社会的发展，需要较少的人员以较快的速度、更高的质量尽可能的满足顾客的需求，这就凸显了团队在Ｒ＆Ｄ项目中的重要性。

团队合作被认为是完成任务、使员工之间彼此和睦相处、提升员工专业技能的有效途径，因此，在大多数的组织中，采取团队合作的方式日益增多。尤其是Ｒ＆Ｄ组织可能更适合采用团队合作的方式。组织中越来越多的任务的实现需要彼此间的相互协作，因此团队合作是一种必要的、不可避免的方法。对于组织来说，团队合作是值得推广的，但是从个别雇员的角度来看，对团队合作保持着中立态度，大多数员工认为，他们对团队的贡献得不到足够的回报，也没有看到团队共同努力后获得的成功与个人的回报有着直接的联系，认为自己的付出得不到足

“反馈”。这就是我国高新技术企业所面临的一个重要问够的题———对团队成员的激励不足，终归于对团队的管理不合理。所有的组织都努力尝试寻找最好的方式来管理Ｒ＆Ｄ团队，但是目前还没有最优的选择，由于组织中的团队有多种类型的领导者，因此没有单一的最好方法，对于自我管理和共识决策的方法，当Ｒ＆Ｄ团队面临非常紧迫的时间期限时，可能会降低团

此外，企业在制定合理的团队激励制度外，由于队工作的效率。

团队受到制度的约束比较少，这就凸显了文化的重要性，优秀的团队文化不仅有助于凝聚人，又能够发展人。

目前，我国对高新技术企业的股权和团队的研究很多，针

团队激励以及团队文化培养方面，我们可以将传对股权激励、

统的制造业与高新技术企业之间形成一个对比，研究这两个行业之间的差别。

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