专项金融债为何青睐PPP

发布日期：2015-08-20来源：网络来源编辑：靳明伟

首批用于补充地方建设项目资本金的3000亿元专项建设债券即将下发，将成为拉动地方基建投资的新工具。

7月28日召开的国务院常务会议中提及：“要推进城市地下综合管廊建设，将管廊建设列入专项金融债支持范围。”8月4日，备受关注的专项金融债就已披露。

国家发改委及多个地方发改委相关人士对媒体证实，国家发改委拟通过国家开发银行(以下简称国开行)和中国农业发展银行(以下简称农发行)发行总规模为3000亿元的专项债券，其中，国开行大约为2000亿元，农发行为1000亿元。根据安排，专项债券计划全部向邮政储蓄银行(以下简称邮储银行)定向发行。据了解，这只是万亿专项金融债发行的第一批，剩下的债券则可能要分批次在3年内完成。

国家行政学院经济学部教授冯俏彬在接受法治周末记者采访时认为，此次专项金融债的发行，可能是为PPP(政府和社会资本合作)项目量身定做。由于地方PPP项目库里的项目多属于当地的重点项目，所需金额比较大，很多项目因为缺少启动资金而无法进行。专项债的发行，正是为了解决这一难题，从而在经济下行的压力下，为保增长助力。

专项金融债是指金融机构为筹集用于特定目的的贷款或投资等业务资金而发行的债券。冯俏彬对记者指出，在政策上，专项金融债需“专户管理，专款专用”，且有相应的优惠。在期限上，专项金融债时间较长，像本次的专项金融债或将达到5到10年期或更久。

“值得注意的是，此次发行的专项金融债，与之前的政府简政放权、政策性银行改革等举措密不可分。可以说，政府的信用是专项金融债的本质，而依赖于政府信用的金融债才能发挥其应有的作用。”财经评论员刘艳在接受法治周末记者采访时说

为PPP项目量身定做

8月4日，国家发改委及多个地方发改委相关人士对媒体证实，为扩大有效投资，积极缓解经济下行压力，国家发改委拟通过国开行和农发行，向邮储银行定向发行长期专项债券，建立专项基金，用于基础设施建设。

此次债券发行投资领域包括5大类和22个领域。5大类包括：易地扶贫搬迁等三农建设;轨道交通等城市基础设施建设;中西部铁路等重大基础设施;民生改善等建设工程;增强制造业核心竞争力等转型升级项目。从22个领域内容来看，与国家发改委半年多来推出的11个重大工程包内容有着很高的契合度。

自去年11月下旬以来，国家发改委已经陆续发布11个重大工程包。其中，去年发布的7大类重大工程包侧重于电网油气等重大网络工程基建投资，以增长社会有效投资为重点，进而稳增长。截至今年上半年，7大类重大工程包已开工228个项目，累计完成投资3.3万亿元。

但即使是这样的成绩，在经济下行的压力下仍然并不显著。

7月15日发布的2015年上半年经济数据显示，基建投资方面上半年平均增长20%，和去年同比的26%相差甚远，成为上半年经济下行的主要原因之一。

稳增长也成为国务院常务会议关注的重点议题。

在今年7月，国务院先后召开5次常务会议，4次推出了稳增长相关措施。尤其是7月28日和31日的两次常务会议，更是集中在一周之内，这在近两年还是首次。

7月28日召开的国务院常务会议明确指出，针对长期存在的城市地下基础设施落后的突出问题，在城市建造用于集中敷设电力、通信、广电、给排水、热力、燃气等市政管线的地下综合管廊，作为国家重点支持的民生工程。

“由于地方PPP项目库里的项目大部分都是属于当地的重点项目，所需金额比较大，很多项目因为缺少启动资金而无法进行。而此次面向基建的专项金融债，会在很大程度上缓解这一难题。”冯俏彬认为。

对此，冯俏彬在接受法治周末记者采访时认为，此次专项金融债的发行，可以说是为PPP项目量身定做，从而通过拉动基建投资来实现稳增长的目的。

首只基础设施专项金融债

根据安排，专项债券计划由政策性银行全部向邮储银行定向发行，而非面对全体商业银行。这样的情况在过去几年并不多见。

8月5日，《河北省发展和改革委员会专项建设债券工作实施方案》(以下简称《河北方案》)披露，国开行、农发行向邮储银行定向发行专项建设债券，中央财政按照专项建设债券利率的90%给予贴息，国开行、农发行利用专项建设债券筹集资金，建立专项建设基金，主要采用股权方式投入，用于项目资本金投入、股权投资和参与地方投融资公司基金。

在小企业专项金融债和“三农”专项金融债之后，此次国开行、农发行将要发行的专项金融债，将成为首只“基础设施”专项金融债。

无论是银监会在2011年发布的《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》中，还是2013年的《关于商业银行发行“三农”专项金融债有关事项的通知》，通知下发的对象中均包括商业银行、邮储银行、农村信用社等多家机构。

但此次改革方案中并未出现商业银行的身影。

对此，中信证券(600030,股吧)研报指出，此次专项金融债的推出，体现了“稳增长的中坚力量从此前分散、众多的商业银行向少数、集中的开发性金融机构扩展”这一重大变化。

今年4月，由央行会同有关单位提出的三大政策性银行改革方案正式获得批准。在此次改革中，三大政策性银行的定位进一步明晰。国开行明确定位为开发性金融机构，中国进出口银行和农发行则是进一步明确了政策性银行的定位。

“现在看来，4个月前的政策性银行改革至关重要。与其他金融债用来补充商业银行等金融机构的资本相比，通过政策性银行发行专项金融债，有助于国家对政策性项目的管理和支持。”刘艳说。

此外，邮储银行能够获得全部的定向发行也是备受瞩目。

对此，国金证券(600109,股吧)认为，“投融资创新具有低利率、长久期、低杠杆、促进储蓄资金向投资转移的特征。发行利率的90%将由中央财政给予贴息;直接定向邮储发行有助于盘活储蓄沉淀;以股权形式投资项目与项目久期匹配较好，并避免过度加杠杆”，成为政策性银行向邮储银行定向发债的主要原因。

近些年来，依托3.9万个网点的邮储银行，依托于资金量大、来源稳定的优势，在基建领域发挥了重要作用，也积累了不少经验。

邮储银行官网的数据显示，截至2014年年底，邮储银行实现电力行业贷款余额1026.60亿元，公路行业贷款余额541.63亿元，铁路行业贷款余额2514.71亿元，市轨道交通行业贷款余额205.05亿元。

与此同时，邮储银行在未来的布局也与基建领域的发展高度契合。

6月8日，邮储银行在全国首个地方高铁PPP项目——济青高铁(潍坊段)项目中成功中标，计划投资规模达40亿元、期限15年。未来，邮储银行将加大对城市轨道建设发展专项投资基金、地下综合管廊建设投资基金、充电站和充电桩建设投资基金，以及现代物流投资基金等方向的投资，力争三年投资总量达到3000亿元。

冯俏彬分析认为，邮储银行受到其自身业务的限制，最近几年积累了大量的资金。对于邮储银行而言，尽管基建项目的利润相对较低，但仍然有盈利空间，通过匹配合适的政策性项目，长期沉淀下来的资金会找到出路，也是一个双赢的格局。

资金监管需多部门联动

“在专项金融债发行已成定局的情况下，资金如何使用又如何监管，肯定还会有相关的细则来进行规定。”冯俏彬说。

8月5日的《河北方案》披露，这些投资的项目很可能需要从发改委的项目清单里选择。

在具体资金和项目的对接上，《河北方案》称，省发改委将按照“看得准、有回报、不新增过剩产能、不重复建设、不产生挤出效应”原则确定的投资方向，梳理提出项目清单，由国开行和农发行在清单内选择具体项目安排。同时，两家政策性银行亦可自行找到符合要求的合适项目，经国家发改委商讨有关方面核定后安排。

也就是说，在金融债的选择上，需要经过发改委的审核。而对于金融债的使用和监管，仍然需要出台相应的细则，这在之前的小微企业和“三农”的金融债上都有体现。

2011年，银监会印发的《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》规定，对于小企业贷款余额占企业贷款余额达到一定比例的商业银行，在满足审慎监管要求的条件下，还要严格监控所募集资金的流向。同时，银监会又在发布的补充通知中明确，申请发行小微企业贷款金融债的商业银行除应符合《全国银行间债券市场金融债券发行管理办法》等现有各项监管法规外，还要出具“将发行金融债所筹集的资金全部用于发放小型微型企业贷款”的书面承诺。

2013年，银监会发布《关于商业银行发行“三农”专项金融债有关事项的通知》除了对商业银行的资质作出细致规定以外，还有“商业银行以‘三农’专项金融债募集资金发放的涉农贷款，在计算存贷比时允许在分子项中扣除，并以书面形式报送属地监管部门”等多项规定。

刘艳告诉记者，按照以往的经验来看，在专项金融债的监管方面，财政部和发改委会定期进行考核，如果发行金融债的银行不能在安全性和管理上达到要求，就会通过降低评级信用的方式减少其发债的规模。

“除此之外，落实到具体的项目上，仍然需要多个部门的联合监管，不仅是财政部和发改委等地方部门，包括国资委、国土资源等部门都要实行联合监管，从而确保基建项目能够落地。”刘艳说。

来源：法治周末 作者：蒲晓磊