回首30年:中国收入分配制度改革路线图日益清晰

回首30年：中国收入分配制度改革路线图日益清晰

中国网 china.com.cn 时间： 2008-11-02 发表评论>>

《回首30年》系列专稿之三

青连斌

自改革开放以来，我国一直在积极稳妥地推进收入分配制度改革，劳动、资本、技术、管理等生产要素参与收入分配的制度逐步确立，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度逐步形成，分配制度改革不断取得新进展。

我国的分配制度改革，就是要把在传统计划经济体制下形成的以高度集中的计划分配和严重的平均主义为特征的分配制度，逐步转变为同社会主义市场经济体制相适应的以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。

1、改革开放初期的分配制度改革（1978～1986年）

在1978年12月中央工作会议上，邓小平作了重要讲话。这个讲话实际上是即将召开的党的十一届三中全会的主题报告。邓小平在讲话中提出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”“这是一个大政策，一个能够影响和带动整个国民经济的政策”。邓小平的这一讲话，尖锐地指出了高度集中的计划分配制度和由此造成的严重平均主义、“大锅饭”分配方式阻碍了国民经济的发展，明确提出要允许一部分工人农民、一部分地区和一部分企业依靠辛勤努力成绩大而先富起来，这是一个大政策。要做到这一点，就必须对我国旧的分配制度进行根本的改革。

此前，即1978年5月，国务院发出《关于实行奖励和计件工资制的通知》，正式恢复了已经停止实行十多年之久的奖励制度和计件工资制度，并通过试点逐步扩大。随后，国务院及其所属综合部门重新发布或修订了发明奖励条例、技术改进奖励条例、国家优质产品奖励条例。奖励和计件工资制的恢复、实行，拉开了我国分配制度改革的序幕。

1978年12月召开的党的十一届三中全会，是建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。全会重新确立了马克思列宁主义的思想路线、政治路线和组织路线，

把党和国家的工作中心从以阶级斗争为纲转移到经济建设上来。三中全会专门讨论了农业问题。针对以前的平均主义分配方式造成劳动者缺乏积极性，导致生产力发展缓慢的状况，决定首先以农村为突破口，切实贯彻按劳分配原则，克服平均主义。全会提出了当前发展农业生产的一系列政策措施和经济措施，其中包括“不允许无偿调用和占有生产队的劳力、资金、产品和物资；公社各级经济组织必须认真执行按劳分配的社会主义原则，按照劳动的数量和质量计算报酬，克服平均主义”。

十一届三中全会以后，我国农村普遍推行了家庭联产承包责任制。实行这一制度，一方面是农业经营体制的根本性改革，即由原来的集体经营转变为家庭经营，家庭成了基本的农业经营单位；另一方面，又是农村分配制度的重大改革，“缴够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”分配方式，成了农村贯彻按劳分配原则的一种实现形式。家庭联产承包责任制的实行，极大地调动了广大农民的生产经营积极性，从此农业生产连年跨上新台阶。

1984年10月召开的党的十二届三中全会，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出经济体制改革的重点要由农村转向城市，加快以城市为重点的全面经济体制改革。《决定》指出，建国以来社会主义制度的优越性没有得到应有发挥的“一个重要原因，就是在经济体制上形成了一种同社会生产力发展要求不相适应的僵化的模式。这种模式的主要弊端是：政企职责不分，条块分割，国家对企业统得过死，忽视商品生产、价值规律和市场的作用，分配中平均主义严重。这就造成了企业缺乏应有的自主权，企业吃国家‘大锅饭’、职工吃企业‘大锅饭’的局面，严重压抑了企业和广大职工群众的积极性、主动性、创造性，使本来应该生机盎然的社会主义经济在很大程度上失去了活力。”

为了增强城市企业的活力，提高广大职工的责任心和充分发挥他们的主动性、积极性、创造性，十二届三中全会《决定》提出要建立以承包为主的多种形式的经济责任制。“这种责任制的基本原则是：责、权、利相结合，国家、集体、个人利益相统一，职工劳动所得同劳动成果相联系。《决定》对深化分配制度改革，进一步贯彻落实按劳分配的社会主义原则，作出了若干具体规定：一是“企业职工奖金由企业根据经营状况自行决定，国家只对企业适当征收超限额奖金税”；二是“采取必要的措施，使企业职工的工资和奖金同企业经济效益的提高更好地挂起钩来”；三是“在企业内部，要扩大工资差距，拉开档次，以充分体现奖勤罚懒、奖优罚劣，充分体现多劳多得、少劳少得，充分体现脑力劳动和体力劳动、复杂劳动和简单劳动、熟练劳动和非熟练劳动、繁重劳动和非繁重劳动之间的差别。当前尤其要改变

脑力劳动报酬偏低的状况”；四是“国家机关、事业单位也要改革工资制度，改革的原则是使职工工资同本人肩负的责任和劳绩密切联系起来。”

党的十二届三中全会以后，随着城市经济体制改革的深入，在分配制度改革方面采取了一系列重大举措：一是改革国有企业工资管理体制，实行企业工资总额同经济效益挂钩的制度；二是改革了机关事业单位的工资制度，实行结构工资制；三是开征个人收入调节税。

2、党的十三大提出以按劳分配为主体、其他分配方式为补充的原则

1987年10月召开的党的十三大，全面阐述了社会主义初级阶段理论，提出了党在社会主义初级阶段的基本路线。在收入分配问题上，十三大明确指出，社会主义初级阶段的分配方式不可能是单一的，必须实行以按劳分配为主体的多种分配方式和正确的分配政策。具体来讲，第一，“我们必须坚持的原则是，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充。除了按劳分配这种主要方式和个体劳动所得以外，企业发行债券筹集资金，就会出现凭债权取得利息；随着股份经济的产生，就会出现股份分红；企业经营者的收入中，包含部分风险补偿；私营企业雇用一定数量劳动力，会给企业主带来部分非劳动收入。”第二，这些非劳动收入，“只要是合法的，就应当允许。”第三，“我们的分配政策，既要有利于善于经营的企业和诚实劳动的个人先富起来，合理拉开收入差距，又要防止贫富悬殊，坚持共同富裕的方向，在促进效率提高的前提下体现社会公平。”第四，“对过高的个人收入，要采取有效措施进行调节；对以非法手段牟取暴利的，要依法严厉制裁。”第五，“当前分配中的主要倾向，仍然是吃大锅饭，搞平均主义，互相攀比，必须继续在思想上和实际工作中加以克服。凡是有条件的，都应当在严格质量管理和定额管理的前提下，积极推行计件工资制和定额工资制。” 针对当时消费领域出现的新情况，十三大特别强调，要坚决防止消费膨胀，保证社会消费基金的增长率不超过可分配的国民收入的增长率，职工平均工资奖金的增长率不超过劳动生产率的增长率。必须通过深化改革形成企业自我约束的机制，同时在宏观上建立一套有效的调节制度和办法。

党的十三大在分配制度问题上取得了重大突破。第一次在党的代表大会报告中提出了以按劳分配为主体、以其他分配方式为补充的原则，提出了允许合法的非劳动收入，要在促进效率的前提下体现社会公平等政策主张。

3、党的十四大及其随后的三中全会明确提出坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度和效率优先、兼顾公平的原则

1992年10月召开的党的十四大，把我国经济体制改革的目标确定为建立社会

主义市场经济体制。这标志着我国经济体制改革进入了一个新阶段，同时也标志着我国分配制度改革进入了一个新阶段，即建立同社会主义市场经济体制相适应的分配制度。

十四大提出，“在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平。运用包括市场在内的各种调节手段，既鼓励先进，促进效率，合理拉开收入差距，又防止两极分化，逐步实现共同富裕。” 在党的代表大会报告中，十四大首次提出了在分配制度上要兼顾效率与公平。十四大还把深化分配制度改革，作为加速改革开放、推动经济发展和社会全面进步必须努力实现的关系全局的主要任务之一，要求加快工资制度改革，逐步建立起符合企业、事业单位和机关特点的工资制度与正常的工资增长机制。

为了贯彻落实党的十四大提出的经济体制改革的任务，在总结十几年改革开放实践经验的基础上，1993年11月召开的党的十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在《决定》中，对同社会主义市场经济体制相适应的个人收入分配制度作了详细阐述，提出了如下基本原则：第一，“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度”。这就把多种分配方式作为与按劳分配方式长期并存的制度确定了下来，而不仅仅是按劳分配方式的一种补充。第二，个人收入分配要“体现效率优先、兼顾公平的原则”。在党的文献中，首次提出了在处理公平与效率的关系问题上应坚持的原则。第三，在社会主义市场经济条件下，“劳动者的个人劳动报酬要引入竞争机制，打破平均主义，实行多劳多得，合理拉开差距。”第四，“坚持鼓励一部分地区一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来的政策，提倡先富带动和帮助后富，逐步实现共同富裕。”第五，“建立适应企业、事业单位和行政机关各自特点的工资制度与正常的工资增长机制。国有企业在职工工资总额增长率低于企业经济效益增长率，职工平均工资增长率低于本企业劳动生产率增长的前提下，根据劳动就业供求变化和国家有关政策规定，自主决定工资水平和内部分配方式。”第六，“行政机关实行公务员制度，公务员的工资由国家根据经济发展状况并参照企业平均工资水平确定和调整，形成正常的晋级和工资增长机制。”第七，“事业单位实行不同的工资制度和分配方式，有条件的可以实行企业工资制度。”第八，“国家制订最低工资标准，各类企事业单位必须严格执行。”第九，“国家依法保护法人和居民的一切合法收入和财产，鼓励城乡居民储蓄和投资，允许属于个人的资本等生产要素参与收益分配。”第十，“逐步建立个人收入应税申报制度，依法强化征管个人所得税，适时开征遗产税和赠与税。要通过分配政策和税收调节，避免由于少数人收入畸高形成两极分化。”

第十一，“对侵吞公有财产和采取偷税抗税、行贿受贿、贪赃枉法等非法手段牟取收入的，要依法惩处。”

十四大特别是十四届三中全会后，分配制度改革取得重大进展。一是实行了以岗位技能工资制为主要内容的企业工资制度改革，进一步落实了国有企业内部分配自主权，国家不再直接干预企业的内部分配，不同企业之间的工资水平因经济效益的高低不同拉开了档次。二是进一步改革了机关工作人员的工资制度和事业单位工作人员的工资制度。机关工作人员实行职务级别工资制度。事业单位工资制度与行政机关工资制度脱钩，建立符合事业单位不同类型、不同行业特点的工资制度。三是颁布并实行了新的个人所得税法，发挥税收手段调节个人收入分配关系的作用。四是根据国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，改革和完善了社会保障制度。

4、党的十五大首次提出把按劳分配和按生产要素分配结合起来

1997年9月，党的十五大报告在第五部分即经济体制改革和经济发展战略中，专门阐述了完善分配结构和分配方式问题。报告提出了一系列重要观点。第一，“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度”。第二，“把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先、兼顾公平”。第三，“依法保护合法收入，允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配。”第四，“取缔非法收入，对侵吞公有财产和用偷税逃税、权钱交易等非法手段牟取利益的，坚决依法惩处。”第五，“整顿不合理收入，对凭借行业垄断和某些特殊条件获得个人额外收入的，必须纠正。”第六，“调节过高收入，完善个人所得税制，开征遗产税等新税种。”第七，“规范收入分配，使收入差距趋向合理，防止两极分化。”第八，“要正确处理国家、企业、个人之间和中央与地方之间的分配关系，逐步提高财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，并适应所有制结构变化和政府职能转变，调整财政收支结构，建立稳固、平衡的国家财政。”

十五大在分配制度改革方面的最大突破，就是解决了生产要素能不能参与收入分配的问题，明确提出要把按劳分配和按生产要素分配结合起来。如前所述，1987年党的十三大第一次提出“社会主义初级阶段的分配方式不可能是单一的。我们必须坚持的原则是，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充。”在这个提法中，其他分配方式还只是按劳分配方式的补充。1993年党的十四届三中全会通过的《决定》，提出“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度”，

这就把多种分配方式作为与按劳分配方式长期并存的制度确定了下来，并且提出“允许属于个人的资本等生产要素参与收益分配。”党的十五大则第一次把其他分配方式科学地概括为“按生产要素分配”，明确提出要“把按劳分配和按生产要素分配结合起来”。

5、党的十六大提出劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与收入分配的原则

2002年11月召开的党的十六大，对全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面作出了全面战略部署。十六大报告在第四部分即经济建设和经济体制改革中，专门阐述了如何深化我国分配制度改革的问题。第一，要“调整和规范国家、企业和个人的分配关系。”第二，要“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”第三，“坚持效率优先、兼顾公平，既要提倡奉献精神，又要落实分配政策，既要反对平均主义，又要防止收入悬殊。初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”第四，“规范分配秩序，合理调节少数垄断性行业的过高收入，取缔非法收入。”第五，“以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平。”

十六大在分配制度改革方面的最大突破，就是确立了劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，在十五大解决了其他生产要素能不能参与收入分配问题的基础上，进一步解决了其他生产要素怎么样参与收入分配的问题，即按贡献大小参与收入的分配。过去相当长一段时期，虽然我们反对平均主义，提倡按劳分配，但是在实际生活中，按劳分配原则并没有得到很好的贯彻，导致严重的平均主义和“吃大锅饭”现象，挫伤了广大劳动者的积极性、主动性和创造性。另一方面，我们又误认为按生产要素分配是资本主义的分配方式，因而一概加以排斥，结果抑制了经济效率的提高和生产力的发展。党的十一届三中全会以来，我们在分配制度方面进行了一系列改革和调整，在坚持以按劳分配为主体的同时，积极探索其他生产要素参与收入分配的问题。十六大确立的劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，解决了其他生产要素能不能和怎么样参与收入分配的问题，这是我国分配制度改革的重大突破。

十六大提出，我国的分配制度改革要以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平。这是一个重要的论断和重大政策取向。其重要意义在于它

指明了今后我国要努力形成的收入分配新格局，即中等收入者居人口的多数，并占有大部分收入和财富的格局。这样的收入分配新格局，符合社会主义就是要共同富裕的本质属性，也有利于扩大内需和保持社会的稳定。

2006年党的十六届六中全会《决定》，明确提出了到2020年“城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活”的目标。《决定》针对当前收入分配领域存在的主要问题，提出要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，加强收入分配宏观调节，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平、逐步扩大中等收入者比重、有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。中央经过反复研究，决定改革公务员工资制度，规范公务员收入分配秩序；同时，改革和完善事业单位工作人员收入分配制度，继续适当提高相关人员的待遇水平。

6、党的十七把收入分配制度改革进一步推进深入

2007年召开的党的十七大，强调要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。十七大报告针对当前收入分配领域存在的突出问题特别强调，要逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。为此，要着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制；要创造条件让更多群众拥有财产性收入；要保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入；要扩大转移支付，强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。

我国收入分配制度改革的历史进程充分说明，我们党和政府是高度重视收入分配制度改革的。在改革发展的每一个时期，针对当时分配领域的突出问题，党和政府都适时地提出了改革收入分配制度的政策措施，从而推动着收入分配制度改革不断深化和收入分配制度的不断完善。

（本文作者系中共中央党校科学社会主义教研部教授）