清代火耗归公和养廉银制度的启示_陈光焱

史海钩沉

清代火耗归公和养廉银

制度的启示*

陈光焱

（中南财经政法大学，武汉430073）

内容提要：清代雍正年间实行火耗归公与养廉银制度，既是整饬吏治、缓解财政恶化的需要，也是雍正皇帝借改革立威，巩固统治地位的需要。改革将预算外的收支行为由暗变明，由各自为政转为统一规范，促进了吏治清明和财政收入增长，人民的隐形负担也有所减轻。然而，改革是以对官员厚禄养廉为代价实现的，民生并未改善。它给今天的借鉴在于：廉政建设与财政改革应结合，治官与治财相结合；预算外制度外的收支，关系国家治乱兴衰，不能等闲视之；治理它必须从人民的根本利益出发，由以官为本变为以民为本，这就必须实行相关的体制改革。

关键词：火耗归公中图分类号：F812.9

养廉银

吏治

文章编号：1672-9544（2009）03-0076-05

，是指火耗归公后增加地方与中央官员的薪俸支银”

出，实行高薪养廉。其所以称养廉银，是希望官员增加薪俸后，保持清正廉洁，不再私征贪占。

雍正皇帝为什么要实行耗羡归公和养廉银制度呢？

第一，官贪造成国库亏空，必须通过整顿，充实库帑。雍正即位时户部的存银数由康熙四十八年（1709年）的5000万两降到800万两。官员贪污滥用已造成各省钱粮亏空。据《雍正年间谕旨》载：当时管理和使

朝廷内的六部用财政资金的官员滥用贪占已成风气。

（吏、礼、刑、户、工、兵），外自藩司以及州县，无不相习成风。各省挪缺侵蚀、动辄上万。督抚亦串同作弊，往往通过威胁利诱的手段要求各省管理财政的藩司提供经费。“藩库钱粮亏空近来多至数十万，盖因巡抚之

互相侵挪，或先钩赀用，皆取于藩司。或以柔和交友，③

藩司短长，继以威制勒索，分肥入己。”富饶的江苏省赋税最重，藩司亏空也为各省之最。这表明国库空虚

要国库充盈，不是赋税收入少，而是吏治腐败造成的。

必须从治理官贪入手，规范官员的收支行为，由暗箱操作转为公开，由地方各自为政转为中央统一的管理。也就是说耗羡归公成了必然的选择。

文献标志码：A

清代雍正皇帝实行耗羡归公与养廉银制度，整

饬了吏治，充裕了财政，刷新了政治局面。对所谓“康乾盛世”的出现起了重要作用。

一、为什么要实行火耗归公和养廉银制度

在介绍实施理由之前有必要先解释火耗归公与养廉银两术语，“火耗”是地方官以纳税人交纳的碎银铸成整块绽银有损耗为由，在正税外加征的名目，始于元代。清康熙时火耗加征严重。御史赵申乔讲：“惟横征私派之弊，其祸尤烈，如收解钱粮，私加羡余火耗”。①羡余是唐中期地方官为讨好皇帝（或上司），以税收盈余的名义进贡而在税外勒索的名目②，流传至清代。所谓火耗归公就是将火耗收支由暗箱操作变为公开，由官员自行处理变为以省为单位，纳入中央预算管理。火耗归公后，羡余等其他的私征乱派也纳入火耗归公的范围，所以又称耗羡归公。所谓“养廉

*教育部人文社会科学批准号07JA790061项目成果。①《皇朝经世文编》卷30《吏政》六，赵申乔“禁绝火耗加派以苏民困示”。②白居易在《重赋》一诗中讲：“号为羡余物，随月献帝尊，夺我身上暖，买尔眼前恩”。③《清世宗实录》卷3，雍正元年正月辛巳。

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第二，火耗屡禁不止在于上下串通分肥，必须“断不可行”的批谕作了修正。他说：“岁税之外所有通过改革理顺上下级的关系。火耗征收屡禁不止，羡余，该抚奏闻起解，应赏给者再行赏给，尔等会同原因在于上下串通分肥。下级得到上级的默许、庇户部工部议奏”。②这里就有提解耗羡另给赏银的意护，加征才无风险。上级接受了贿赂，思。世宗的意图一些封疆大臣心领神会。曾任户部自然不会查办违法加征。雍正认识到改变串通作弊，主事的诺岷，于雍正元年（1723年）消除权钱四月授山西巡交易，才能促进上下级关系正常化。他在召集群臣抚，五月到任后，“疏请将通省一岁所得火耗银提存

“州县征收火耗，分送上司，以讨论火耗归公时讲：司库，以二十万两留补无着亏空，余分给各官养

此从来积。诺岷的疏奏立即得到雍正帝的肯定和赞赏，致有所借口，肆其贪婪。上司瞻绚容隐，廉”

弊也。与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗“谕奖其通权达变，于国计民生均有裨益”。③

。①这就是说，承认火耗收入合法，由以养州县乎”

二、火耗归公与养廉银的实施

中央支配，规范用途，拔给下级。这样，下级没有必

在诺岷提出火耗归公得到肯定后，一些直省先要也没有财力向上行贿，上级也理直气壮地监管

（1724年）正月，河南后向中央提解耗羡。雍正二年下级。即通过改进治财体制，促进官员廉政和依法

巡抚石文焯奏：“所有耗羡，每两约一钱二分，通省行政。

耗羡银四十万两有奇。除各官酌量以养廉及各项杂第三，雍正即位之初，既要通过改革开创新局

用公费悉于此支给外，每年约余耗银十六万两，解面，又要取得官员的拥护，就推行养廉银制度。

贮司库，弥补亏空及办公之用”。④世宗对石文焯的实行火耗归公，一些地方和中央官员会损失既得

“朱批”说：“此奏才见著实，非从前利益。以耗羡归公收入的一部分用作官员俸禄补贴，疏奏予以赞扬。

泛泛词可比，封疆大吏，原应如此通盘合算。如何批不仅会得到清廉官员的拥护，过去分肥的官员也不会

如何补苴、若干作为养廉、若干作为公用，说得项、换取火耗归公反对。可以说雍正是以养廉银为代价，

通，行得去。人心既服，事亦不误，朕自然批个‘是’的顺利实施，使官场的贪腐之风得到整饬。

⑤

字。”继山西、河南之后，湖广、广东等省先后也实由上可知，雍正推行火耗归公和养廉银制度是

行耗羡归公和养廉银制新法。客观需要，也是他深思熟虑的结果。所以他即位后

实行火耗归公后，各省提取火耗的比例有所变在康熙去世的当月（1722年12月），就就迅速推行。

化。从下表可知多数省份下降了。对当年9月康熙在年羹尧、噶什图奏请火耗归公

由暗取变为明取，由私用变为公用，这是耗率下

降的根本原因。也就是说，规范用途，增加透明度，有

①王庆云《石渠余记》第141页。②《世宗实录》卷2康熙六十一年十二月辛酉。③《清史稿》《诺岷传》。④蒋良琪《东华录》卷25。⑤《朱批谕旨》雍正二年正月二十二日石文焯奏折朱批。⑥冯元魁《论清朝养廉银制度》，《复旦大学学报》1991年第2期第64页。⑦《世宗实录》卷49雍正二年七月丁未。耗率下降同雍正严利于治理官员的乱征乱派。当然，

加限制，只许减不许增有关。他说：“倘地方官员应取之外，稍有加重者，朕必访闻，重治其罪”。⑦火耗归公后，一般分为三种用途：即一部分弥补地方亏空，一部分作地方公用，一部分给官员作养廉银。

为了改变国库亏空的情况，雍正采取了以下措施：

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1.以前造成亏空的责任不追究，但必须在限期内改正。规定除陕西外，限三年内，无论贪污挪用的问题是否已经参出，务必如数补足。如限期不完，从重治罪。

2.设立会考府负责全国支出经费的核算，不合规定的不准报销。雍正元年至三年，各部院办奏销

被拨回改正的共96件。改变了过钱粮事共350件，

去官员滥支的经费通过行贿而报销的状况。

3.清理各种陋规，须保留的收入作为公款。过去用于官员受益的各种征派收入或禁止奢侈浪费形成的收入，统归国家财政。

通过上述措施，加上火耗归公收入中相当数量

的银两用来弥补亏空，国库迅速充盈。雍正三年（1725年）已达6000万两，财政危机的状况得到根本的转变。

实行养廉银制度后，清代的官员是名符其实的厚禄。养廉银的发放，考虑了地方远近、事务繁简、用度多寡的差别。当然也包括了皇帝等决策者对某些官员的宠信。因此标准不断变动。兹将更定后成为“定额”的总督、巡抚、布政使、按察使、道员的养

以《清朝文献通考》卷42《国用廉银标准综为一表①，

考略》作补充，以便查看。

道员以上的养廉银额虽然屡经调整，由于各地

地方远近、用度多寡不同，其标准不能完事务繁简、

全划一。这种不划一，应该说亦有合理的成分。但是有一点却是相同的，那就是养廉银远远高出正俸标准，总督高出83.87—129.03倍，巡抚高出64.52—96.77倍，布政使高出32.26—58.07倍，按察使高出23.08—64.95倍，道员高出14.29—57.14倍。越是高

①此表主要依据光绪《大清会典事例》卷261，《户部、俸饷、外官养廉一》列制。品级的官员，养廉银越是优厚。在这种情况下，正俸

已显得微不足道。

这里需要说明的是，由于对不同史料的运用，养廉银及与原俸禄比较的数字有一定的差异，《清史论丛》第五辑第149页所载河南、直隶、山东等省官员的养廉银及其所占原俸的倍数，就与上述有差异。这里只列三省的数字。

尽管前后所列数字有所不同，但却能说明养廉银高出正俸数十倍至百余倍。由于外官养廉银发放

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的标准高，所以清代的官员都希望到地方任职。

在地方官发放养廉银的同时，京官的俸禄收入也有所增加。除了部分京官增发养廉银外，在京官

“恩俸”和“双俸”制。“恩俸”之制始于雍中先后推行

正三年（1725年），“谕赏六部堂官恩俸，各如其正俸

①

之数”。这里所谓“恩俸”，实为后来“双俸”制的肇始，所不同的，“恩俸”仅限于“各部堂官”，“双俸”则包括了在京大小文官。

除文官实行养廉银制度外，武官也实行了，薪俸都有提高。

三、对火耗归公与养廉制度的评价

雍正将治官与治财结合，实行火耗归公与养廉制度取得了一定的成效。主要表现在：

第一，整饬了吏治。火耗归公与养廉银制度实施后，廉洁奉公的官员俸禄收入大幅度提高了。过去私征贪占官员的行为受到了一定的限制。这种激励与约束作用，对吏治与社会风气的改善产生了良好的效应。雍正在实施中，一方面奖励廉能者，如山西巡抚诺岷首创火耗银归公，就给他每年高达三万一千七百两，为原俸的204.5倍。诺岷的继任者山西巡抚伊都立，先裁减通省火耗，后以用度不敷为由，擅自加重火耗。雍正很恼火。批道：“夫以封疆大臣不能宣扬德意，使小民知朕恤下之恩，而反为悖理营私之事，昏庸若此，岂事君理民之道？伊都立著交

①《清朝文献通考》卷42，《国用四》。②《朱批谕旨》雍正四年七月一日，山西巡抚伊都立奏折。③《清世宗实录》卷9雍正八年二月丙辰。④《清史列传·田文镜传》。

刑部严加议处”。②

火耗归公和养廉银制度实施后，官员之间送礼的陋规失去了存在的借口和条件。贪赃渔侵的行为

将受到遏制。一些地方官乘清理亏空和火耗归公，

原来的“小金库”上缴归公，以逃避挪移侵吞的罪责或表示拥护新政，在客观上有利于吏治整肃。雍正皇帝讲：“近观各省吏治，虽未必能彻底澄清，然而贪赃犯法及侵盗钱粮者，亦觉甚少”。③吏治改观了，贪占未绝迹。这一评价比较合乎实际。

第二，增加了财政收入。火耗归公后，一部分用于弥补亏空，一部分作地方公用。这都表现为国家财政收入的增加。在弥补亏空的同时，追查亏空的原因，既有利于防治官吏的侵占挪移，又增加了国库收入。还建立了离任亏空由官赔的制度。雍正五年，新上任的河东总督田文镜奏：请嗣后知府、直隶州、知州离任时，将所辖州县仓库钱粮，照豫省交代例限三个月，令接任官查明结报。如有亏空，知府、知州均为赔给，方许新任。接任官徇情出结，即令分

④赔”，雍正同意这一奏清，并马上在全国实施。

第三，人民的隐性负担有一定减轻。实行火耗

暗征减少了，火耗征收归公和养廉银制度后，私征、

率降低了，人民的隐性负担相对减轻。雍正对加重者治罪，加上火耗归公收入与地方的利益不直接挂钩，这就有利于人民负担的稳定与减轻。在国库收入增加的情况下，灾年减税也有了条件。

第四，强化了财政制度管理。火耗归公和实行养廉银制度，使税收附加走上了规范化的轨道。将制度外的财政资金纳入了地方和中央的财政收支

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计划。这不仅强化了国家财政管理，促进了吏治清明和财政收入的增长，还加强了财政制度建设、法制建设，完善了财政的运行机制，财政资金运行的公开性、效益性得到了提高。

然而，火耗归公与实行养廉银制度毕竟是从统治者的需要出发的。这一改革既有一定的进步性，也有一定的欺骗性。

一是人民的合法负担加重了。火耗归公之前，官员私征贪占属于非法，顺治时规定：“官史征收钱

。康熙初年定了许民控告之粮私加火耗者，以赃论”

律令。火耗归公之后，加征火耗成为合法的了。从表面上看，这只之不过是从暗征变为明征，从非法变为合法。从实质上看是官府的征敛得到扩大，并从制度法律上得到保证。

二是火耗归公和实行养廉银制度后，官员私征

雍正五年（1727年），雍正自己都讲：贪占仍然存在。

他担心，火耗一经督抚题定数目，则火耗遂成定额，虽清廉之官亦不能裁减，而遇贪劣之员，又将多取于此数之外，以饱私囊，必致重累民生①。各直省为筹养廉银，想方设法进一步加征是不可避免的。火耗归公和养廉银实施初期，吏治有所改善。但时间一长，官员消费水平提高了，感觉不到薪俸高，养廉银就起不到养廉的作用，官员依然贪占。最典型的

涉及的人数多、数额大。

贪欲是无限的，在权力未受到限制时，行贪的行为就会发生。

三是仍迁就既得利益者，利益配置不合理。耗羡归公与养廉银制度的实施，获益最大的是雍正，既扩大了治官治财的权力、巩固了统治地位，又得到了治贪的美名。地方官薪俸增长数十倍，是改革的主要获益者。京官得到双倍的薪俸，也获益不小，但比较起来，会感到不公平。外官之间薪俸的差别也有不合理的成分。官员之间的利益配置是在迁就既得利益的基础上，通过改革加以协调，仍存在明显的不均衡。

尽管存在上述问题，火耗征收由暗变明，由各自为政转为统一规范，官员收入公开，这一改革的方向和进步意义是值得肯定的。

1.廉政建设与财政建设互为条件，互相促进。吏治腐败是权力未受到限制，法令不严加上财源机遇等条件滋生的。因此，治官贪仅靠整顿吏治还不够，还必须切断造成官贪的财源。也只有官员侵蚀财政的行为得到有效制止，国家财政才能充裕。因此，治财与治官应有机结合。

2.耗羡的治理关系到国家的治乱，不能等闲视

在正税外、之。耗羡是地方官以某种特殊需要为名，

预算外征收的。而中央政府的注意力主要放在预算内收支上，对耗羡的监管相对薄弱。这就为地方官员的乱收滥支创造了可能。征收时打着为公的名义，支

实际出时往往只有少数人受益。公开征收的数额小，

征收的数额大。地方官府和职能部门竟相凭借权力征耗羡，形成一股强大的势力后，就难以控制。它使财政约束苍白无力；审计风暴雷大雨小；廉政规定形同虚设。人民在正税外再负担耗羡，深受重负之苦。

②

民间“不苦于正额之有定，而苦于杂派之无穷”，任其发展必然加剧官民之间的收入差距和感情对立，造成社会的不稳定，乃至载舟之水覆舟。历史表明，耗羡的治理关系到国家的治乱兴衰。雍正治理耗羡不过是历代治理中的一例。实际上历代一直存在着加征与反加征的斗争。贪占的官员为维护既得利益，强调税外加征的理由；维护国家长治久安的官员则主张整饬耗羡，规范官员的收支行为。

3.治理“耗羡”必须从国家和人民的根本利益出发。在社会主义市场经济条件下，人民是国家的主人和公共财政服务的主体。治理制度外预算外的收入，是以民为本的归公。即“让人民的钱更好地为人民谋利益”。因此，应做到以下几点：

一是要强化国家预算的权威性、完整性、科学性。所有的财政资金必须列入民主公开决策的预算管理。禁止任何公共部门以经费不足为由，自收自支。明确公共服务与市场化服务的界限，防止公共权力和公益性资源被商业化利用，而利不归公。特殊情况产生的税外收入，也应纳入预算管理。用预算管理的完整性、权威性、正义性整治利用“耗羡”为少数人谋利或贪污浪费。人民代表大会应重视对预算编制、执行的审议和规范。确保全部财政资金为国民公共利益服务。预算的编制与执行以资金配置公平、高效、便于操作、便于监督为目标。尽量细化、具体、完整、科学。审议中对各公共部门的预算执行情况实行问责制。重视社会舆论的评价、监督。

二是要依法行政，实行权力制约。任何人都应遵守税法和预算法，依法纳税、依法征税、（下转第75页）

四、火耗归公与养廉银制度对当今的启示

透视火耗归公和养廉银制度的实施，可以总结

出值得今天借鉴的经验教训。

①《清实录经济资料辑要》第671页。②《清至祖实录》卷22。

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工作研究

算而形成的大量集中的工作问题的可行方法。该模式分为两种类型：一是定额管理模式。成员企业在上报资金使用申请时，必须按企业集团统一制定的预算项目填报金额明细用途和具体金额，即一事一单地提交付款委托书，集团结算中心按预算项目逐笔审批、拨付或受托付款，同时以预算项目为指标监控和考核额度执行情况。在资金计划内，成员企业有权自行安排流动资金，但融资权、固定资产投资决策权归企业集团统一控制，资本性支出必须经企业集团审批，超计划的经营性支出必须补报预算。企业集团通过资金定额管理和预算报表控制成员企业的资金变动和财务状况。这种资金管理模式

经营业务多元化的企适用于资金流动规律性不强、

业集团。二是总量管理模式。这一模式同样要求成员企业在上报资金使用申请时必须按企业集团统一制定的预算项目和预算表格要求填报金额明细用途和具体金额，但集团结算中心对其成员企业采

取在一定的时期内控制资金总量的办法管理成员

按资金预算项目的预企业的资金。在具体拨付时，

算汇总数一笔拨付给成员企业，成员企业可在此总量内自行逐笔安排使用。这种资金管理模式适用于有稳定的现金流入和流出、经营范围较固定的企业集团。其优点在于能借助于软件系统形成预算驱动结算的自动化流程，大大降低集团结算中心的日常工作量。

全面的信息化结算中心管理模式在大型集团公司中的应用实践证明，这是一种有效而可行的资金集中管理手段。通过建设智能式信息化资金结算中心，可以充分发挥资金集中优势，提高企业集团对成员企业的资金管理能力，增强企业集团的融资能力，增强电力企业集团的信用扩张能力，盘活电力企业集团的内部资金。

【责任编辑陆成林】

（上接第80页）依法用税。法定外的多收滥支应视为违法。对分肥的领导严加处分。发挥人民和审计机关监察作用。在人民与政府之间，用财与管财者之间，实行权力制约。在一定经济水平下，国家财力有客观限度，而用财的官员主观上有扩张的需求，这就需要管财的机关对用财的官员行制约之权，而不是只起匹配财力的作用。中国历代政府都重视这一点①。应赋予人大预算委、财政部统管一切政府收支的权责，并给予应有的地位。财政部长仍由国务院副总理兼任，最低也应是国务委员。总之，通过阳光财政，以法治权、权力制约消除“耗羡”的产生，让以权谋私者付出高昂的代价。

三是以“让人民的钱更好地为人民谋利益”作为政府官员政绩考核的重要内容。政府部门提供公共品和服务应进行成本与效益的比较，纳税人所失与所得的比较。民众社会保障、科学、教育、卫生、人民的生命财产安全、环境治理等民生状况的横向比较、纵向比较。通过比较就可鉴别相关责任人政绩优劣。鉴于某些官员要权利而不尽责任义务，出了问题互相推诿，

①周代由宰相负责国家预算。汉代由副宰相负责国家预算。明、清两代管理财政预算的户部尚书是内阁的重要成员。民国期间实行“超然主计”，提高预算机关的地位。新中国成立后，先后由国务院副总理薄

邓小平、李先念兼任财政部长。没有出现过制度外、预算外资金一波、

比重大的情况。其后出现这种情况的原因很多，财政部的制约权缩小是重要原因。

责任不清，政府之间的分工应是“让人民的钱更好地为人民谋利益”的责任划分，而不是分财权、事权。强调责任的划分比强调权利的划分更重要、更迫切。建立科学的考评标准和责任制，民主评议，奖优罚劣，鼓励公务人员尽职尽责，廉洁为公，也就化减了以“耗羡”谋利的主观因素和客观条件。

4.公务人员的待遇应规范化。所谓公务人员待遇规范化，就是公务人员的收入水平与领取的方式要符合廉政、公共财政和社会主义法制的要求。其一，公务人员的收入水平应与国家经济发展水平和多数民众的收入水平相适应。并随经济的增长，人民生活的改善而得到提高。其二，待遇的提高，应与责任、义务的完成挂钩，应通过减员增效的途径去实现。其三，收入显性化。公务人员的名义工资不高，但有各种补贴和多名目的职务消费，应通过改革划清界限、公私分明，使其收入标准公开化、制度化。其四，公务人员的待遇纳入国家预算统一安排。不同地区、不同部门的公务人员之间的收入以及事业单位、国有垄断行业人员的收入都应纳入预算管

综合协调。总之，收入分配理。通过民主公开决定，

应符合科学的发展和构建和谐社会的要求，吸取清代厚禄未达到养廉目的的教训。

【责任编辑寇明风】

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