司法行政部门在社会大调解中的角色定位

文/荆州市司法局党委书记、局长  张　钦

我国的人民调解被西方誉为“东方一枝花”，也是社会治安综合治理的第一道防线。人民调解为维护社会稳定、促进社会和谐作出的积极贡献为世人称道、为社会瞩目。但我们必须看到，这些年，人民调解所作用的对象——社会矛盾纠纷发生了深刻变化，人民调解工作也遇到了许多新情况、新问题，使她的局限性日益显现出来，亟待融入社会大调解之中。那么，司法行政部门在社会大调解中处于什么地位、扮演什么角色，便成了一个不得不认真对待、清醒认识的问题。

一、当前矛盾纠纷的新变化

（一）矛盾纠纷远远超出了“民间”的范围，人民调解的领域遇到了挑战。“民间纠纷”是一个特定的概念，它既不同于法律上的民事纠纷，也不同于通常所称的社会矛盾或者人民内部矛盾，而是对那些具有普遍性、多发性、广泛性，情节比较简单、法律后果比较轻微的多种矛盾纠纷的概括性表述。人民调解作为一项制度，是由民间调解发展而来的，她产生于革命战争年代我党建立的红色根据地。新中国成立后，民间调解演化成人民调解，并成为一种法律制度，她受到党和政府的高度重视并得到普遍推行。在当时的计划经济体制条件下，生产资料属国有、经济活动是国营，社会比较封闭、思想比较禁锢、观念比较守旧，民间纠纷特别是农村的民间纠纷，主要在家庭、邻里之间展开，在公民之间进行。适应这种民间纠纷的人民调解工作此时也达到了她的辉煌巅峰。党的十一届三中全会之后，随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济的日益推进，人民调解工作也遇到了前所未有的挑战。因为改革有阵痛、开放有冲击，市场经济是双刃剑，从正面效应来讲，它可以促进经济发展，推动历史进步，这是主流，这是不可逆转的方向。但是改革说到底是利益关系的调整，它使计划经济条件下本不多见的公民之间、公民与集体、国家之间单一的利益关系由单元变为多元。历史和现实告诉我们，没有永远的朋友，也没有永远的敌人，只有永远的利益。利益——这只上可以操纵总统的宣战令、下可以决定贫民婚配权的无形之手，其能量之巨大有时是难以想像的。由于利益的驱使，使计划经济向市场经济转型中的矛盾纠纷无论是种类、形式、程度都不同于计划经济时期。以农村为例：计划经济时期实行“三级管理、队为基础”，农民基本上是在高度集权的准军事化模式中生活，利益冲突很少，而且动辄组织出面，很容易解决问题。但仅仅到了家庭联产承包时期，人们过去不甚关心更谈不上为其产生矛盾纠纷的土地、山林、水源、农机具等，一些人会千方百计地去占有，甚至不惜同室操戈，互相残杀。再后来，又是土地征用征收、二轮延包、费税改革等等。应该说费税改革特别是消灭延续几千年的农业税，这是为天下人做的大事、好事，但长期以来“不患寡只患不均”的国人心理和仇富心态，也会产生一系列的矛盾纠纷。因为有的原来交了农业税，有的却没有交，交了的认为老实人吃亏，未交的讨好，心理又怎能平衡？以上分析可以看出：矛盾纠纷的主体已经由计划经济时期主要发生在公民之间转化为主要发生在公民与经济组织、与企业、与基层政府、与管理部门之间；矛盾纠纷的内容已由婚姻、家庭、邻里等简单的人身、财产权益方面，发展成为涉及城市建设、土地流转、环境保护、劳动争议、医疗保险、生产事故、干部作风等社会难点、热点纠纷问题之上。就是我们过去调处的最多的家庭、婚姻、邻里之间的矛盾纠纷也出现了许多不同的特点。计划经济时期乃至改革开放初期，由于观念束缚和传统道德影响，农村离婚的很少。但这些年来，随着大量的青壮年农民工外出，一方特别是年轻女性因见异思迁、喜新厌旧而离婚的比例不小。

（二）矛盾纠纷的程度提档升级，人民调解的能力遇到了挑战。当前的矛盾纠纷早已突破了前些年那些单个人之间主要以口角、拳脚相加的形式，代之以集体非正常上访乃至群体性事件。群体性事件一般是指多人为达到一定目的，违反国家法律法规，采取围堵、冲击国家机关，阻塞交通，非法集会、游行、示威，妨碍执行公务，聚众打砸抢烧等公开方式，干扰国家机关、企事业单位正常工作、生活、经营秩序和公民正常生活，妨碍交通秩序，侵犯国家、集体、个人合法权益的行为。近年来的群体性事件呈现出数量多发、范围扩大、人数激增、蔓延迅速、原因复杂、性质对抗、过程反复、组织严密、违法多元、后果严重的特点。不少矛盾纠纷从地域范围来看，也远远突破了一个村（居）、一个乡镇（街道），乃至一个县市区的行政区划。正因为如此，虽然司法行政部门干警和人民调解员在矛盾纠纷的处理上做了许多默默无闻的工作，但一个不用回避的现象是，矛盾纠纷乃至群体性事件仍然有增无减。而另一个不容回避的现实是，在司法行政部门和人民调解委员会主持下进行的调解却有逐年萎缩的趋势。这种调解与全国法院民事案件受理数的比例已从上世纪80年代的17：1，降至2001年的1.7：1左右。

（三）处理矛盾纠纷的工作机制发生了变化，单一机制调解遇到了挑战。目前，在我国矛盾纠纷的调解体系中，公认的有三种机制：即在司法行政部门指导下，以各级人民调解委员会为主体的人民调解；以行政执法部门为主体的行政调解；以审判机关为主体的司法调解。除此之外，还有一个信访调解。应该说，这些调解在整个社会大调解体系中都具有不可替代的作用。但是，如果单就某种调解而言，是既有优势，也有不足，从而使各种“单打一”的调解效能大打折扣。也就是说，小调解在目前纷繁复杂的矛盾纠纷前显得苍白无力，需要整合、需要做大。

二、现行矛盾纠纷处理机制的不足

既然我们说单一的调解有它的局限性，那么这些调解的不足又在哪里呢？

第一，关于人民调解的不足。人民调解是人民群众运用自己的力量实行自我教育、自我管理、自我服务的一种自治活动。它是在人民调解委员会的支持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公共规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使其互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。从以上概念我们可以看出人民调解的三个相关特征：即人民调解是在人民调解委员会主持下的一种民间的活动；是矛盾纠纷双方当事人的一种自觉自愿的活动；是一种基层的自治活动。由于这三个“活动”，使得人民调解常常缺乏约束力、强制性、保障力。

第二，关于行政调解的不足。由于公安机关110报警服务台的开通，大量的矛盾纠纷到了公安派出所，涉及国土资源、城建、房管、教育等方面的矛盾纠纷也到了这些行政部门的基层单位。应该说，这些行政机关对矛盾纠纷作了大量的行政调解工作。但是，一方面，由于除公安机关之外的其他行政机关常常是矛盾纠纷两方中的一方或者是多方中的一方，它们自身不少属于回避的对象，让其组织行政调解很勉为其难。另一方面，公安机关由于手段硬，处在矛盾纠纷的调解中具有其他任何部门都缺乏的优势。其自身也作出了“有警必出、有求必应、有难必帮”的承诺，因此，矛盾纠纷中的不少当事人习惯于“有问题找公安”。然而，公安机关是国家的刑事侦查机关和治安管理机关，借用过去的一句话，它有相当一部分解决的是“敌我矛盾”的问题。由于这特点，一般的矛盾纠纷公安机关有的不便介入，介入之后有的也不便处理。特别是有些涉农的矛盾纠纷，警方处理起来非常棘手。于是，不少地方的公安机关已经明令禁止，一律不得参与非警务活动。而现在的矛盾纠纷则大量的属于非警务活动。这样就出现了一个悖论：即按承诺是有求应应，而实际是有难难帮。此外，公安机关承担着打击犯罪和治安管理的繁重任务，难以用更多的精力来调解形形色色的矛盾纠纷。

第三，关于司法调解的不足。过去，在司法行政部门设立“司法调解中心”，但从其性质、构成、工作范围和运行机制看，这个“中心”行使的既不是严格意义上的行政调解，也不属于法定的行政调解，更不属于作为司法机关的人民法院的司法调解。司法调解在调解矛盾纠纷中处于最后关口。由于有审判执行作为后盾，因而其成功的机率也是不低的。然而是否进行司法调解则是矛盾纠纷当事人不得不慎重对待的一个问题。因为司法调解是以法院的立案为前提的。那么收取一定的诉讼费（尽管按照新的诉讼费缴纳规定，调解结案实行减半收费，虽然是减半，但仍然是要收费的），许多当事人便不把司法调解作为首选。作为一个佐证，2007年7月5日《法制日报》以《调解结案减半收费新规引出新问题，个别法院调解结案比例骤降》为题，报道了当年4月新的诉讼费缴纳办法出台之后，认为诉讼调解是吃力不讨好，个别法院出现了诉讼调解比例大幅度下降的情况。同时，司法调解的每一个环节都有着严格的规定，程序不到位、时间不到点、人员不到堂，有些矛盾纠纷是难以作出司法调解的。由于经费出不起、时间拖不起、精力耗不起，以及实行的是“谁对簿公堂”，一些当事人常常不进行司法调解。

此外，还想谈谈信访调解的不足。信访调解现在虽然不被认为是一种独立的调解方式，但鉴于其在调解矛盾纠纷中的特殊地位（事实上在今后的社会“大调解”中他们也是不可或缺的一大家），我们不能回避这一块的调解功能。多年来，特别是国务院《信访条例》颁布以来，信访工作得到了前所未有的重视，信访部门也处理了大量的矛盾纠纷，信访方式也进行了有效的改革。但是，我国的信访实在是一种强人所难的制度设计。因为就建立信访制度的本意而言，它只是党和政府了解民情、体察民意的窗口，是下情上达的一个桥梁，很难成为矛盾纠纷的最终解决方式。信访制度无法承担加于其身的庞大责任，如果仍要做的话，必然是在客观上弱化矛盾纠纷的法律解决的功能。同时，信访制度的不适当扩张，与依法执政、依法监督、依法行政及转变政府职能的目标也不尽一致。信访虽然已开始纳入法治轨道，但目前其人治色彩仍然很浓。很多问题法律事实上已经解决了（如法院的正确的判决已经生效），但败诉的一方当事人无休止地上访，甚至以死亡为威胁，最后通过信访渠道，法院改变审判结果或者使判决书成为一张废纸。还有就是信访当事人缠着领导，逼着领导作指示、下批示，领导则“花钱买平安”，本来根本不能也不应该答应的上访人的无理要求，最后一个信访批示却答应了。客观上造成了黑头（法律条文）不如红头（红头文件）、红头不如白头（领导批示）、白头不如口头的尴尬局面。使不少矛盾纠纷的当事人明明可以选择而且应该选择依法起诉的道路却故意放弃。它从客观上助长了当事人“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心态，做出过激行为，产生负面影响。

三、建立矛盾纠纷社会大调解机制的几种探索

前面我们分析了目前三种矛盾纠纷调解机制以及信访调解的不足。这些不足主要表现在调解主体的各自为政、调解范围的空间狭小、调解手段的单一不变、调解力量的互相抵销、调解实效的不甚明显上。需要指出的是，所有的调解机制都不可能包打天下，任何灵丹妙药都不可能包治百病。只有将各种调解形式和力量进行有效整合，扬长避短，建立起各个相关部门在立足于基本职能上共同参与调解的社会大调解机制，这个调解将成为一种无与伦比的力量。应该说，这些年来，不少地方围绕着建立社会大调解格局，进行了不少有益的探索，仅就荆州市及其周边地区，在社会大调解中就推出了一些有积极意义的方式：

一是以司法行政部门为主体，相关部门紧密参与的仙桃方式。本世纪初，在仙桃市委、市政府的支持下，该市编委批准成立了正科级的市社会调解服务中心。该中心由市司法局1名副局长兼主任。“中心”设在市委、市政府办公场所对门，相关的20多个部门抽调人员在“中心”坐班（类似于现在各地的“行政服务中心”）。其负责人曾形象地说，如果把“中心”比作一个医院的话，那么信访局（也是“中心”的一个成员单位）就是门诊部，其他的便是住院部了。作为一种新生事物，在当时确实起到了很好的作用。中央电视台“焦点访谈”作过专题报道。但据悉，仙桃市的这种大调解中心的体制后来又改为中心主任由市委政法委副书记兼任，市委政法委主管，再后来又改为由市信访局主办了。

二是由司法行政部门牵头，相关部门松散参与的潜江方式。2005年，潜江市改革人民调解工作，率先在全省县级行政区建立了人民调解工作机构。该市编委发文成立了议事机构——市人民调解委员会，在该委员会下设立了事业性质的正科级单位——市民调委办公室，由市领导任正副组长，相关部门负责人任成员，民调委办公室设在市司法局，由局长兼主任。有别于仙桃的是，潜江采取的是松散式的社会大调解运作方式。有事相关部门参加处理，无事各做各的工作。由于司法行政部门职能所限，事实上难以承担这个牵头人的角色，因此在实践中困难很大。

三是以基层司法行政部门和公安部门为主体的“警司联调”松滋、石首方式。这是对一些交通较为便利、经济相对发达、矛盾纠纷较多的乡镇（街道）司法所、公安派出所进行调解职能的整合。其特点是把公安机关反应快、手段强的优势和司法行政干部、法律服务工作者懂法律、善调解的长处结合在一起。虽然这种方式在部分地区起到了一些作用，但由于法律、政策规定不甚明确以及宣传不够，高层对其了解不多等方面的原因，不被一些单位甚至领导同志看好。实际上它也谈不上是一种社会大调解的方式，最多只能算作一个中调解，因为它主要只有两个部门参加。荆州市荆州区的“三所联调”也属这一种。

四是以由综治委和党委政法委牵头，司法行政部门唱主角的沙市方式。近年来，荆州市沙市区在处理重大矛盾纠纷特别是群体性事件中充分发挥司法行政部门的作用，基层司法行政干警大显身手，推出了一种被称为“生态调解”的调解方式。该区采取的方法是当重大矛盾纠纷特别是群体性事件发生之后，由综治委和党委政法委组织协调，公安机关负责维持秩序，疏散人群，保持道路畅通，保护当事人安全；有关部门参与，提供相关法律政策，拿出解决意见，司法行政干部充当调解的谈判主角，具体完成调解工作任务。

从以上的几种调解方式中我们可以看出，司法行政部门在其中都作出了一定的贡献。同时，这也给我们一种启示：即人民调解工作需要深化，需要改革，司法行政部门和人民调解只有融入社会大调解中，才能大显身手。

四、必须明确司法行政部门在社会大调解中的定位

那么，司法行政部门在社会大调解中到底居于一种什么地位？目前关于这个问题大致有三种观点：

第一，是“龙头说”。认为司法行政部门是人民调解工作的指导部门，人民调解工作委员会或领导小组办公室又设在司法局，大调解的基础是人民调解，因而司法行政部门在社会大调解中处于领导、组织、指挥、协调、牵头的地位。

第二，是“参与说”。认为司法行政部门只是调解矛盾纠纷组织中的一个成员单位，它的主要任务是开展法制宣传、实施法律援助，按照当地党委、政府和综治委、政法委的指挥，做一些与自身职能密切相关的调解工作，其作用大小与其他成员单位没有什么区别。

第三，是“无关说”。认为司法行政部门虽然有人民调解之职，但是它主要是指导村（居）最多也就是乡镇（街道）这个层次的人民调解委员会工作。属于传统意义上的民间纠纷的调解，因而其自身并不宜直接参与这项工作。

司法行政部门在社会大调解中必须找准位子，才会不缺位、不越位、不错位。也只有找准位子，才能积极作为，得到自己应有的地位。

笔者认为，司法行政部门在社会大调解中所处的地位应该是“三主”，即主体、主力、主角。

首先，司法行政部门是社会大调解中的主体。在社会三大调解机制中，如果要作一个大致划分的话，就不难发现，人民调解的对象，即具有普遍性、多发性、广泛性，情节比较简单，法律后果比较轻微的矛盾纠纷约占总数的70%，行政调解和司法调解则各占15%左右。而且按中央政法委关于“尽量少一些对簿公堂，多一些调解疏导”的指示精神，今后的司法调解也不会有大的增量，行政调解也不会有很大的空间。因为《行政诉讼法》规定，行政诉讼一般不宜调解。现虽有松动，但行政机关也很难成为一种调解的主体。正因为如此，石首等地把社会大调解的工作阵地——社会矛盾纠纷调解中心搬到了司法所，从而使这种主体的地位有名有实。

第二，司法行政部门是社会大调解的主力。司法行政部门及其指导下的人民调解组织，基本形成了横到边、纵到底的社会化网络，有着众多的关心群众、乐于助人、懂得法律、善于调解的庞大的人民调解员队伍。就荆州市来讲，不算律师、法律服务工作者，仅直接从事基层人民调解工作的司法行政干部就有300多人。这支力量，是行政机关和司法机关所无法比拟的。

第三，司法行政部门是社会大调解的主角。有的同志认为，司法行政部门在社会大调解中的主体、主力地位，决定了它们理所当然是大调解的主角。这没有错，但是当不当得成主角，一靠党委、政府重视，二靠自身不懈努力，三靠人民群众认可。我们高兴地看到，不少地方在矛盾纠纷发生之后，当事群众首先赶到了司法所；在大型矛盾纠纷尤其是群体性事件发生后，党委、政府首先想到了司法所。其主角的地位比较牢固。而有些地方的司法所则没有或者基本没有介入，这正是我们需要改进的。

五、司法行政部门在社会大调解中要注意三个问题

2006年底召开的全国政法工作会议提出：要“着力构建在党委领导下，以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系”。由于这个大调解工作体系是“以人民调解为基础”，它实际上为司法行政部门在社会大调解工作中的主体、主力、主角地位定了基调，也为司法行政部门在大调解中大显身手提供了依据。但是，作为社会大调解体系中的重要成员单位，我们既不能无所作为，又不能越位错位。

第一，当头不牵头。随着人民调解工作作用的日益显现，司法行政部门在社会大调解中的地位将会越来越高。无论是大调解的主体也好、主力也好、主角也罢，我们都是大调解体系中的一员，千万不要以大调解的领导者、牵头人、指挥员自居。必须清醒地认识，上述角色的承担者是党委、政府、综治委、政法委以及信访领导小组。正如公安机关是社会治安综合治理工作的主体、主力、主角，但它也只是这项工作的一个成员单位，既不是领导者，也不是牵头人的角色一样。所以司法行政部门在大调解中只能多做自身职能工作，决不能颐指气使。要团结其他成员单位，共同做好工作。无数事实证明，摆不正位子便做不好工作，所谓名不正则言不顺、言不顺则事不成，就是这个道理。

第二，抓大不放小。社会大调解主要解决的是涉及面比较广、社会危害比较大的矛盾纠纷，司法行政部门用更大的力量来参与调解这类纠纷。这是无疑的。但是，大量的家庭、婚姻、邻里纠纷也是我们不能放弃的。司法行政部门在大调解中，既要抓大纠纷的调解，也要抓小纠纷的处置，要既抓顶天立地又抓鸡毛蒜皮，否则将会丢掉我们的传统，失去大多数群众的支持。

第三，服从不盲从。司法行政部门要充分行使好在大调解中的工作职责，发挥主动性、创造性，积极作贡献。但同时也必须注意到，严格依法办事，根据国家法律、行政规章，按程序做好大调解的工作。一方面，司法行政部门只能进行调解，不得参与公安机关的出警和侦查、治安管理活动，不得参与人民法院的强制执行以及其他执法部门的执法行为，否则便有越权之嫌，陷于被动；另一方面，司法行政部门进行的调解必须以人民调解委员会的名义，使用人民调解委员会的专门文书、印章，签订符合法律规定的人民调解协议。实现了人民调解工作的规范化，也就在一定程序上实现了社会大调解工作的规范化，这对社会大调解工作坚持下来、发展起来是非常有益的。