行政程序法的立法架构与中国立法的选择

作者：王万华

行政法学研究 2005年08期

　　行政程序法的立法架构是指行政程序法的内容在结构上的安排。立法架构是一个技术性问题，处理好了，不仅有利于法典的顺利出台，更有利于法典的理解和执行。与行政程序法的内容选择一样，立法架构也一直是中国行政程序立法中争议较大的一个问题。迄今，不仅不同学者提出了数种架构方案，就是全国人大法工委行政立法研究组（以下简称行政立法研究组）先后拟定的《中华人民共和国行政程序法框架稿》与《中华人民共和国行政程序法（专家意见稿）》在立法架构上也出现了很大变化。在行政立法研究组数次召开的关于中国行政程序法立法的国际研讨会与国内研讨会上，与会者都对行政程序法的立法架构展开了激烈的争论。2004年11月23日，在于北京运河苑举行的行政立法研究组向全国人大法工委行政法室正式移交《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》的会议上，与会代表再次对这一问题展开了热烈争论。如何解决这一问题，已成为影响我国行政程序法典立法进程的难题之一。本文拟在对国外行政程序法的立法架构进行比较研究的基础上，结合中国行政程序法的内容选择，分析中国未来的行政程序法典应当如何架构。

　　一、外国行政程序法立法架构之比较研究

　　没有哪部法律像行政程序法那样在各国之间存在如此巨大的差异，内容上的差异直接导致了各国立法架构的不同。综观各国行政程序法，不仅在行政程序法中规定了实体内容的国家的立法架构与仅规定程序内容的国家差别很大，仅就各国共有的程序规定而言，立法架构差别也很大。作者曾在《行政程序法的内容分析及中国立法的选择》一文中从四个方面分析了各国行政程序法的内容选择。（注：请参见王万华：《行政程序法的内容分析及中国立法的选择》，《行政法学研究》2002年第2期。该文从以下四个方面分析了各国行政程序法的内容选择：1.除行政程序的一般规定外，是否包括特定种类行政行为程序的规定？2.除程序性规定外，是否包括实体规范？3.除外部行政程序外，是否包括内部行政程序？4.除事前、事中程序外，是否包括行政复议程序？）在这四项因素中，对行政程序法的立法架构影响最大的是是否包括实体规范。因为行政程序法是关于行政权力运行的程序规则的规定，程序性规定自然是各国行政程序法都要规定的内容，但对于在行政程序法中规定了实体内容的国家而言，在立法架构方面，除了要解决程序性规定本身的立法架构问题，还需要解决实体性规定与程序性规定之间的架构问题。而由于就行政程序法典的名称而言，其内容本应该为程序性之规定，如果突破名称之限制，在其中规定基本原则、行政行为的成立与效力等实体内容，就必须解决实体性规定与程序性规定的衔接问题，使二者的架构符合逻辑。因此，本文将分别针对程序与实体并存型国家、程序型国家的立法架构进行分析。

　　（一）程序与实体并存型国家的立法架构

　　程序与实体并存型是指在行政程序法中既规定程序内容，又规定实体内容。采用实体与程序并存型的国家主要是具有行政法法典化理想的大陆法系国家，以德国为代表，还包括奥地利、西班牙、荷兰、葡萄牙、我国澳门地区和我国台湾地区等国家和地区。这些国家和地区行政程序法的制定与行政法的法典化有极为密切的关系，并决定了行政程序法的体系及其基本内容。（注：美国法中所称法典化是指将各种法规予以归类、体系化，编纂成法典，如《联邦行政程序法》被编入《美国联邦法典》第5篇内。而德国、奥地利等大陆法系国家所谓法典化，是指将判例、学说等形成的法律原则予以条文化、成文化，使其成为形式意义的法律。见翁岳生：《行政程序法发展之展望》，《海峡两岸首届行政法学术研讨会——行政程序法论文集》，第9页。）在大陆法系国家，行政法被认为是关于行政权力运行的法律，（注：分析法国与美国对行政法所下的定义，不难看出两大法系对行政法的认识存在很大不同。在法国，行政法是调整行政活动的国内公法，包括行政活动的组织、行政活动的手段、行政活动的方式，以及行政活动的监督和责任的全部过程在内。见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第12-13页。在美国，行政法是管理政府行政活动的部门法，分为三部分：(1)行政机关所具有的权力；(2)行使这些权力的法定要件；(3)对不法行政行为的补救。见［美］伯纳德·斯瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第1页。）以行政行为为核心概念构筑其体系，包括实施行政行为的主体、实施行政行为的程序、行政行为的各种表现形式、对行政行为的监督及救济等内容。与之相适应，其行政程序法立法架构基本采用了如下思路：行政行为由谁作出——行政行为遵循何种程序作出——行政行为的成立与效力——对行政行为的监督与救济，与其行政法体系的构筑基本吻合。最为典型的莫过于葡萄牙与我国澳门地区，（注：我国澳门地区的行政程序法基本照搬了葡萄牙的行政程序法典。）从其下列标题即可清晰看出法典架构的脉络与行政法体系的一致。

　　第一部分：一般原则

　　此部分分二章，规定了定义、适用范围、一般原则。

　　第二部分：主体

　　此部分分二章，规定了行政机关、利害关系人。

　　第三部分：行政程序

　　此部分分四章，规定了各类行政行为共同遵循的程序规则，包括程序的一般原则、咨讯权、通知及期间、程序的进行等内容。在程序的进行一章中又规定了程序的启动、调查制度、证据制度、听证制度、说明理由等内容。

　　第四部分：行政活动

　　此部分分为三章，规定了行政行为的成立、效力、执行、监督与救济，以及制定规章与订立履行行政合同两类特定种类行政行为的程序。

　　如果以图解来阐释上述关于程序与实体并存型国家立法架构的分析，可以示之为：

　　

　　（二）程序型国家行政程序法的立法架构及程序与实体并存型国家程序性规定的立法架构

　　程序型是指仅在行政程序法中规定了程序内容，不涉及实体内容。程序型国家以美国为代表，还包括瑞士、日本、韩国、挪威与瑞典等国家。对于程序与实体并存型国家而言，虽然在行政程序法中规定了实体内容，但仍以程序的规定为重点，因此，也有必要对之程序性规定部分的架构进行分析。比较各国行政程序法的规定，程序性规定的立法架构主要有以下几种思路：

　　1.根据行政行为的种类，规定相应的程序

　　行政程序法以行政机关的行为为规范对象，有的国家因此以行政行为的种类为线索架构程序性规定。行政行为种类繁多、性质差异较大，以行政行为的种类为立法线索，其优点在于立法者可以选择需要规范的行为种类，针对每一行为的特点，规定与之相适应的程序。其缺点则在于由于有些程序制度适用于多种行政行为，势必造成立法的重复。美国、日本均采用了此种架构思路，韩国基本可以认定为此种思路。如美国《联邦行政程序法》将行政行为分为规章制定与裁决两大类，将行政程序分为正式程序与非正式程序两大类，二者予以结合，一共规定了四种程序类型：规章制定的非正式程序、规章制定的正式程序与裁决的非正式程序、裁决的正式程序。

　　2.以行政程序的进程为线，针对程序发展的不同阶段规定相应的程序

　　以行政程序的进程作为架构程序性规定的主线，符合人们认识发展的过程，并可以结合每一阶段的特点，规定相应的制度，显得立法思路清晰，简洁明了，易于执行。如西班牙《行政程序法》第六编“关于行政程序的总规定”，以程序的发展为线分为五章，分别是“程序的开始”、“程序的安排”、“程序的审理”、“程序的结束”和“执行”。

　　3.总则和分则相结合

　　所谓总则与分则相结合是指在总则中不分行政行为的种类和行政程序的阶段，规定行政权力公正运行的基本程序制度，这些程序制度有的适用于所有类型的行政行为，有的适用于多数行政行为；分则中则针对特定种类行政行为的程序作出规定。采用此种架构的优点在于既可以对适用于各类行政行为或大多数行政行为的共同程序制度作出规定，又可以兼顾特定种类行政行为对程序的特别要求。德国、我国台湾地区均采用了此种架构。（注：我国台湾地区的“行政程序法”在立法架构、内容选择、制度规定等诸多方面都深受德国《联邦行政程序法》的影响。）如我国台湾地区“行政程序法”第一章“总则”为行政程序的通则性规定，共计11节，内容十分丰富，依次为：立法目的、定义、适用范围、基本原则；管辖；当事人；回避；程序之开始；资讯公开；期日与期间；费用；听证程序；送达。第二章至第八章依次规定了行政处分、行政契约、法规命令及行政规则、行政计划、行政指导、陈情、附则，属于分则的内容。

　　二、中国行政程序法立法架构研究的现状

　　学者在探讨中国行政程序法典化时，一般都提出了自己理想中的框架稿。这些框架稿遵循了不同的架构思路，其中主要有：

　　第一种架构思路。行政立法研究组的《中华人民共和国行政程序法框架稿》（第二稿，2002年5月）（以下简称《框架稿》）在立法架构方面遵循了如下几条规则：(1)一般规定在前、特别规定在后。(2)程序性规定在前、实体性规定在后。(3)程序性规定部分，按照程序的启动——进行——终结安排。(4)内部行政程序安排在行政机关部分。

　　根据上述思路，各章架构如下：

　　第一章　总则

　　第二章　主体

　　第三章　行政程序的一般规定

　　第四章　行政规范

　　第五章　行政决定

　　第六章　行政规划和计划

　　第七章　行政指导

　　第八章　行政合同

　　第九章　法律责任

　　第十章　附则

　　第二种架构思路。行政立法研究组吸收了数次研讨会提出的各种意见，在2003年3月北京宽沟举行的研讨会上提交的《中华人民共和国行政程序法》（专家意见稿）与《框架稿》相比较，立法架构上出现了很大变化，已基本按照行政行为的种类架构行政程序法典，其章节依次为：

　　第一章　总则

　　第二章　行政程序中的主体

　　第三章　行政决定

　　第四章　行政规范

　　第五章　行政规划

　　第六章　行政指导

　　第七章　行政合同

　　第八章　法律责任

　　在2004年11月的正式移交会议上，行政立法研究组提交的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》的立法架构保持了上述架构思路，只是一些章节的名称有所变化。（注：第三章名称由“行政决定”改为“行政决定的一般程序”；第四章名称由“行政规范”改为“行政立法和行政规范性文件制定”。）

　　第三种架构思路。由北京大学公法研究中心行政执法与行政程序课题组拟定的《中华人民共和国行政程序法试拟稿》（以下简称《试拟稿》，2002年9月）。（注：该《试拟稿》为姜明安教授主持的北京大学公法研究中心行政执法与行政程序课题组研究成果。）该《试拟稿》从法典的通常架构形式入手，分析中国行政程序法的架构形式。《试拟稿》说明中提出法典的通常架构形式为总则、分则两大部分。但行政程序法典不同于刑法和民法，尽管包括实体法，但主要不是实体法。因此，不能采纳刑法、民法等实体法的架构形式；行政程序法也不同于诉讼法，尽管主要是程序法，但又包括实体法，因此不能采纳与诉讼法相同的架构体系。根据上述分析，行政程序法的分则部分分编（章）不能完全以程序的逻辑顺序为标准，而必须兼顾实体事项的性质和特殊行为与特殊程序。（注：参见姜明安：《关于中华人民共和国行政程序法试拟稿的说明》，第6-7页。）

　　根据上述架构思路，《试拟稿》的具体章节架构如下：

　　第一章　总则

　　第二章　行政程序主体

　　第三章　行政行为

　　第四章　行政程序的一般制度

　　第五章　特别行政行为程序

　　第六章　行政救济与法律责任

　　第七章　附则

　　第四种架构思路。由西南政法大学王学辉教授在其《行政程序法精要》一书中提出。（注：王学辉：《行政程序法精要》，群众出版社2001年版，第160-161页。）首先，按照立法惯例规定行政程序法的立法宗旨、基本原则和根本制度。其次，规定行政程序的主体。第三，规定行政行为运行的一般规则，使行政行为的运行有一个普遍遵守的规则。第四，规定行政行为的一般程序。第五，针对不同种类行政行为的特点，规定特定种类行政行为的程序，如行政立法程序、行政调查程序等。最后，规定行政程序法律关系主体违反法定程序应该承担的法律责任。

　　根据上述思路，各章架构如下：

　　第一章　总则

　　第二章　行政组织、管辖、协助及当事人

　　第三章　行政行为运行的一般规则

　　第四章　行政一般程序

　　第五章　具体行政程序

　　第六章　行政程序法律关系主体违反行政程序的法律后果

　　第七章　附则

　　三、关于我国行政程序法典立法架构的思考

　　行政程序法的立法架构是对行政程序法典规定的内容在结构上的安排，探讨行政程序法典的立法架构必须先明确中国行政程序法典应该规定的内容。虽然学者对中国未来的行政程序法典应当规定哪些内容尚有争议，但大多数学者都赞成将行政程序法定位为规范行政权力的基本法，制定一部对行政权力进行系统规范、内容十分丰富的大行政程序法典，实质上成为一部行政法法典。笔者在《行政程序法的内容分析及中国立法的选择》中曾提出中国未来的行政程序法的内容基本可以从这四个方面予以定位：（注：请参见王万华：《行政程序法的内容分析及中国立法的选择》，《行政法学研究》2002年第2期。）既有行政程序的一般规定，又有特定行政行为程序的规定；既有程序内容的规定，又有实体内容的规定；既有外部行政程序的规定，又有内部行政程序的规定；不包括行政复议程序，集中于行政事前程序的规定。（注：笔者在执笔行政立法研究组起草的《框架稿》第二稿说明中再次表达了此观点，在2002年7月的行政法年会上引起争议。从会议提交的论文及发言看，赞成者为大多数，少数与会者表达了不同观点。具体内容可参见王万华：《2002年行政法年会综述》，《行政法学研究》2002年第4期；王万华：《中国行政程序法的内容选择》，载于阚柯主编：《2003年中国立法研究报告》，中国民主法制出版社2003年版，第179-181页。）下面关于行政程序法立法架构的探讨将以此为基础。

　　由于选择在行政程序法中规定实体内容，因此，行政程序法典立法架构要解决两大问题：一是实体性规定与程序性规定的架构，二是作为法典重要内容的程序性规定的架构。

　　（一）关于实体性规定与程序性规定的立法架构

　　中国行政程序法中选择的实体性规定主要包括：基本原则、行政组织法、行政行为的成立与效力。作出此种选择，主要受德国的影响。既然中国将行政程序法定位为规范行政权力的基本法，是一部对行政权力进行系统规范、内容十分丰富的大行政程序法典，实质上成为一部行政法法典，在立法架构上可以考虑以行政权力为核心概念来合理安排实体性规定与程序性规定。即遵循行政权力涉及的主体——行政权力的运行程序——行政权力的运行结果的思路来架构实体性规定与程序性规定，（注：由于中国行政程序法中选择不规定行政救济程序，因此，架构时不涉及监督部分。）实质上与我国的行政法体系基本一致。具体安排如下：

　　1.基本原则部分：基本原则是行政机关行使行政权力时应当遵循的基本行为准则，是对行政权力公正运行的最低限度的要求。根据立法架构惯例，置于第一章总则部分。

　　2.行政组织法部分：行政权力运行过程中涉及三类主体：行政权力的行使者；行政权力针对的对象；其他协助行政权力运行的主体。行政组织法规定了作为行政权力的行使者的行政机关及其他行使行政权力的主体，可以置于第二章。

　　3.行政行为的成立与效力部分。此部分规定了行政行为的成立与生效及行政行为效力变更的几种情形（无效、撤销、废止、补正等），应当置于行政权力运行程序之后，作为第四章。这是因为行政行为是行使行政权力的主体通过一定程序运行产生的结果。逻辑上先有程序运行、后产生结果。因此，应当将行政权力的运行程序作为第三章，行政行为的成立与效力部分置于其后，成为第四章。

　　（二）关于程序性规定部分的架构

　　与前述行政程序法内容选择相适应，程序性规定部分的架构涉及两个问题：其一为行政程序的一般规定与特定种类行政行为的程序规定的架构；其二为外部行政程序与内部行政程序的架构。

　　1.行政程序的一般规定与特定种类行政行为程序规定的架构

　　行政程序的一般规定部分主要规定了正当行政程序制度，这些制度承载了总则中基本原则的要求，是对行政权力公正运行的最低限度要求，体现了现代行政的民主、公正、高效，可谓行政程序法典的核心内容。此部分规定属于行政程序通则性质的规定，旨在建立完备的公正程序制度。特定种类行政行为程序是某类行政行为遵循的特别程序，包括行政规范、行政规划、行政指导与行政合同的程序。根据立法惯例中“先一般、后特别”的规则，“行政程序的一般规定”在先，“特定种类行政行为程序”规定在后。

　　由于行政行为种类繁多、性质差异较大，“行政程序的一般规定”中建立的公正程序制度有的能够适用于所有种类行政行为，如听证制度；有的则只适用于多数种类行政行为，并非适用于所有行政行为，如调查、证据制度，就不能适用于行政立法行为，也不能适用于行政合同、行政指导等特定种类行政行为。对此，在数次研讨会上，均有与会者不赞成此种架构，认为存在逻辑上的缺陷，建议取消“行政程序的一般规定”一章，即不规定程序制度，而是借鉴日本等国家的作法，根据行政行为的种类来架构行政程序。行政立法研究组起草的条文最终采纳了此种意见，按照行政行为的种类来架构其行政程序法典草案。对此，笔者有不同意见，认为应当保留“行政程序的一般规定”，即突出程序制度，按照行政程序制度而非行政行为的种类来架构行政程序法，并根据“先一般、后特别”的思路来架构其与特定种类行政行为的程序，理由如下：

　　首先，“行政程序的一般规定”为公正程序制度的规定，而非一般程序之规定，此章与后面特定种类行政行为程序之间为总则与分则之关系，而非一般程序与特别程序之关系。

　　其次，探讨如何架构法典内容时应当以突显法典的重点内容为第一考虑要素，而非逻辑结构上的完美。制定统一的行政程序法典并非可以毕其功于一役，事实上各国在行政程序法典之外，仍然存在大量关于行政程序的单行法规定。因此，制定行政程序法典并非要将所有行政机关、所有行政管理领域的程序规则囊括在一部法律文件中，其目的在于构建为行政机关普遍遵循的最低限度的公正程序规则。这些规则是行政权力的运行必须遵循的最起码的程序规则，是对公民权利的基本保护，与行政机关的性质、行政管理的领域无关，行政权力公正行使的正当程序理念藉此得以彰显。因此，统一的行政程序法典本身并非立法的目的，树立执法人员和公众的正当行政程序理念、构建现代公正行政程序制度才是立法目标所在。而按行政行为的种类来架构行政程序法，虽然架构思路清晰，也可以针对不同种类行政行为的特性规定与之相适应的程序，作到有的放矢，并且不会存在逻辑上的缺陷，但这仍然是一种分散立法的思路，只不过实现了相对集中，无法突显正当行政程序制度。在此种构架模式下，程序制度被淹没于各类行政行为中，正当程序的理念难以彰显。如果采用以程序制度为架构主线的模式，则可以突出程序制度本身，强化正当行政程序的理念。

　　此外，由于一些制度是不同种类行政行为共同遵循的，因此，按照行政行为的种类来架构行政程序法，还会在行政程序法典内部造成立法的重复，同时也势必在没有为行政程序法典所列举规定到的行政行为领域造成立法空白。（注：由于行政行为种类繁多，性质差异较大，行政程序法典不可能一一列举规定。此外，行政行为种类随着行政管理的发展永远处于变动与发展过程中，无疑加剧了这一问题的复杂性。）

　　再次，即使“行政程序的一般规定”中有的程序制度不能适用于所有行政行为，但基本都能适用于具体行政行为，而具体行政行为应当遵循何种正当行政程序正是各国行政程序法规定的核心内容，中国也不例外。（注：考虑到学界尚未对使用何种概念替代具体行政行为形成较为统一的意见，此处仍使用具体行政行为一词，以利于论述方便。）

　　制定行政程序法的核心在于彰显公正行政程序制度，确立正当行政程序的理念，如果为了立法架构上的逻辑完美而放弃“行政程序的一般规定”，无形中削弱了制定这部法典的意义。中国的行政程序法典中务必应当保留“行政程序的一般规定”，并根据“先一般、后特别”的思路来架构其与特定种类行政行为的程序，先规定行政程序的一般规定，再规定特定种类行政行为的程序。

　　2.外部行政程序与内部行政程序的架构

　　有的国家行政程序法中没有规定内部行政程序，对规定了内部行政程序的国家来说，仍是以外部行政程序为核心，内部行政程序所占的条文很少，中国也不例外。此部分规定可以置于第二章中行政机关部分。这样，先规定内部行政程序，再规定外部行政程序。

　　基于上述两点分析，中国未来行政程序法典可以设想架构如下：

　　第一章　总则

　　第一节　立法目的、定义、适用范围

　　第二节　一般原则

　　第二章　行政程序中的主体

　　第一节　行政机关

　　第二节　其他行使行政权力的主体

　　第三节　当事人与其他程序参加人

　　第三章　行政程序的一般规定

　　第一节　程序的开始

　　第二节　调查

　　第三节　证据

　　第四节　陈述意见

　　第五节　听证

　　第六节　政府信息公开

　　第七节　期间与期日

　　第八节　送达

　　第九节　费用

　　第四章　行政行为的成立与效力

　　第一节　行政行为的成立

　　第二节　行政行为的效力

　　第五章　行政规则

　　第六章　行政合同

　　第七章　行政规划

　　第八章　行政指导

　　第九章　附则

作者介绍：王万华，中国政法大学诉讼法学研究中心博士后，副教授。（北京　100088）