预算法修改延期背后

　　打造一个依赖于预算约束，并致力于过紧日子的有限政府的目标，正在各方努力之下向前推进。其中，《预算法修正案》的多方审慎博弈，显示出这一努力过程并不容易。 　　4月15日，十二届全国人大常委会第二次委员长会议决定，将于一周后召开的全国人大常委会会议议程中，并未如部分全国人大人士希望的那样，对久拖不决的《预算法修正案》进行第三次审议。全国人大财经委有关人士告诉《财经》记者，继续审议《预算法修正案》将安排在8月下旬的全国人大常委会上进行第三次审议。 《预算法》是一部事关约束政府权力的大法，与每一个纳税人的利益紧密相关。 　　这已经不是该法审议第一次延期。2011年的一审稿和2012年的二审稿，都由于修改稿存在各种各样的瑕疵和博弈，导致审议一再推迟。以现行《预算法》为基础的预算制度，在预算的编制、审议、执行以及监督和评价等环节均存在着较大的争议空间，但修正案对上述环节的修改并不彻底，屡遭学者乃至公众的反对。 　　今年《预算法修正案》再度推迟，显示以《预算法》为标志的限制政府权力的诸法案在现实立法中，已经成为立法者、公众和政府进行博弈的一个主要着力点。其背后，既有人大作为立法者的审慎，也有政府新老交替之际对《预算法》认知的异同，还有公众参与凝成的有限政府共识。一个渐渐规范化的，必须纳入预算约束的有限政府，正在诸多努力之下，走向一条或主动、或被动的“被塑造”之路。

审慎理由

　　《预算法》是一部约束政府权力的重要法案。其中对政府的约束，首先体现在全国人大对中央预算的审查和监督上，而体现这一点的重要依据，就是《预算法》本身。 　　“要真正实现人大对政府预算全口径监督，就要加快《预算法》的修改进程。”3月9日，全国人大常委会法制工作委员会副主任郎胜在“两会”新闻中心记者会上如是表示。 　　在今年全国人大会议开幕当天，3月5日，全国人大财经委副主任委员吴晓灵也向大会提交了她草拟、并有几十名代表附议的《关于修改完善〈预算法〉的议案》。 　　她表示，《预算法》修改已经酝酿了16年，不能再拖下去了，应在本届全国人大的五年任期内完成修改。 　　多位全国人大财经委有关人士在“两会”期间都曾对《财经》记者表示，《预算法修正案》有望在4月全国人大常委会进行三审。他们希望在全国人大换届后尽快将该法的立法接续起来。这是因为，以前曾经有过争议较大的法律案，因人大换届而被长期搁置的先例。 　　全国人大财经委有关人士告诉《财经》记者，全国人大法工委已经完成了十二届全国人大五年立法规划和全国人大常委会2013年立法工作计划的草案。目前，上述草案正在全国人大内部各委员会间征求意见。 　　其中，继续审议《预算法修正案》已经被列为全国人大常委会2013年的一类立法工作（一类立法工作项目，是必须在当年提交人大审议的法律项目），并安排在8月下旬的全国人大常委会上进行第三次审议。 　　中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文也表示，他曾在“两会”期间了解到，《预算法修正案》将在4月的全国人大常委会上进行三审。 　　为何拟定中的三审，忽然延期？接近全国人大的一位人士表示，由于4月的常委会是新一届全国人大常委会在“两会”后的第一次会议，依照惯例并不会安排审议争议较大或者特别重要的法律草案，《预算法修正案》显然兼有这两点。此外，预算直接关系到人大的职权行使，新一届全国人大常委会在审议时也会比较慎重。 　　该人士还表示，新老两届中央政府对预算工作的不同理念，也要在该草案中作出相应的调整。 　　国务院总理李克强3月26日在国务院廉政工作会上表示，要筑牢预算约束力的防线，建立公开、透明、规范、完整的预算制度，把政府所有收入和支出都纳入预算，逐步做到所有政府开支都要事先编制预算，让人民能有效进行监督。 　　而在此前的全国人大记者招待会上，李克强也曾表态，对今年一二月份中央政府财政收入增幅大幅降低的情况表示“欣慰”，“以后政府必须过紧日子了。” 　　按照全国人大立法工作的惯例，大多数法律草案在经过三审后，就能获得通过。只有《物权法》等少数关系重大的法律草案，经历了三次以上的反复审议和修改。这或许能够显示出，这部旨在约束政府权力的法案，在现实修改中应该秉持谨慎态度。 　　全国人大财经委有关人士表示，据其所知，目前全国人大常委会并未对《预算法修正案》三审后，是否能够通过作出明确安排。按照全国人大常委会审议法律草案的惯例，预计8月审议的《预算法修正案》三审稿，不会在现有二审稿的基础上做大的修改。 　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，《预算法修正案》不可能三审就获得通过。该法对于今年新一届人大常委会，是第一次审议。而且，该法事关人大、政府和公众等多重关系的核心利益，分歧较大。 　　去年7月，全国人大常委会将《预算法修正案》二审稿公开征求意见后，短短一个月内，收到了30多万条意见，是历次修法中收到公开意见最多的一次。按照惯例，全国人大法工委在征求意见结束后，会对收集到的意见进行归纳整理并向社会公开。但截至目前，尚未看到对《预算法修正案》意见何时公开的信息。 　　天津财经大学财政学科首席教授李炜光明确反对将二审稿为基础的法律草案，提交未来的全国人大常委会审议。他和复旦大学教授韦森等学术界人士在去年公开征求意见时，曾联名向全国人大常委会和中央有关部门提交意见书，历数二审稿的诸多弊病，强烈反对通过现有版本的草案。 　　近日，李炜光再次对《财经》记者表示，如果全国人大常委会未来对二审稿不做大的修改而强行通过，他还会联合学术界再次加以阻止。 　　种种复杂原因之下，《预算法修正案》三审再次延宕。施正文认为，全国人大常委会没有急于安排该法审议，是一个积极的信号。这给该法的进一步修改，留出了调整的空间。 　　据施正文了解，三审稿可能会在强化人大初审机构的权限、明确预算公开的具体程序和内容、细化预算编制并增加“经济分类”的内容、进一步限制规范预算调整等方面做出一些突破。 　　对于学术界呼吁已久的预算分项目审查，即人大对具体的预算项目分别审查和表决，政府应该不会有所松动。施正文认为，没有分项审查，预算审查走过场就不可能改变。这是因为，如果实施分项目审查预算，人大不满意某项预算安排，如社会保障，就可以单独否决，并不会影响整个报告的通过。而现在的整体审查和表决，反映不出人大对预算的具体意见。

争议核心

　　参与全国人大《预算法》修改征求意见的学者表示，在现有环境下，本次《预算法》修改，一些很急迫的基本程序性问题亟待解决，例如： 　　统一预算周期和财政周期，以解决每年3月中旬人大会议后才开始的预算周期，与1月1日开始的政府财政周期不匹配，所导致的政府在没有预算授权和约束的情况下运行长达三个月的问题。 　　建立允许全国人大否决和修改政府提交人大会议审议的预算报告的预算修正案制度。因为，没有这项制度，全国人大在事实上就只能通过政府提交的预算报告，历年来全国人大从未能够对报告中的任何一个预算数字做出修改，预算审查完全流于形式。 　　刘剑文认为，张德江委员长提出人大要建成“三个机关”的概念，即各级人大及其常委会要努力建设成为名副其实的地方国家权力机关、全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关、同人民群众保持密切联系的代表机关。其中的权力机关，就应该包括预算修改权。 　　《预算法》修改历尽坎坷。2012年6月的《预算法修正案》二审稿，遭遇了学界极大反弹。李炜光认为现有二审稿是“不合格的”，其立法的基本宗旨和关键条文等，都“有很多的严重倒退”。 在他看来，此法案最大的弊端乃是因为法案由财政部主导起草，因此极大地强化了政府部门对预算的控制权和自由裁量权。比如仅对国务院及其部门的授权事项，就高达十几项。而本应是各国预算法律立法根本出发点的，人大对预算的审查和监督等权力，却多被弱化和模糊处理。 　　另外，《预算法修正案》二审稿还引发了政府部门之间的较大分歧。比如，央行和财政部对国库的经理和代理制，以及财政专户之争。 　　二审稿中取消了人民银行对国库的“经理制”，删去了现行《预算法》“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的条款。这等于是取消了人民银行对国库的监督权，使人民银行不能再过问国库的收支。 　　这项修改退回到了1985年以前的旧例，引起了央行和学者的强烈质疑。 　　3月13日，在“两会”新闻发布会上，央行副行长潘功胜对此公开表示：“央行经理国库制度安排的基本理念是职责分离和权力制衡。更通俗地说，财政是政府的会计，而人民银行则是政府的出纳。这是一个对国家的财政资金非常负责的制度安排。” 　　二审稿还将国库和财政专户的监督权授予财政部门，增加了各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务的规定。 　　全国人大财经委有关人士也不认同这项修改：“国库本身就是特殊的财政专户，现行《预算法》是没有财政专户概念的，现在二审稿认可了政府性基金等其他非国库财政专户，等于是承认了各部委和各地方小金库的合法性。政府性基金可以在国库里面专门设一个账户，但不应游离于国库之外。” 　　另一项争议是，关于是否授予地方自主发债权。全国人大将地方债条款在二审稿中退回到了现行《预算法》的规定，即“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。” 　　在2011年12月的一审稿中，则有限授予了地方发债权：“国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人民代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案。” 　　地方发债权条款的反复，反映出中央对由分税制、地方财权事权不匹配，所引发的地方财力困难与地方债务危机的权衡。十届十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青认为，应允许地方自主发行地方债。 　　“中央应该正视地方的融资需求，权衡利弊，开地方债这个前门，同时堵上融资平台的后门。”叶青表示，这样能在一定程度上理顺央地间不平衡的财权事权关系。地方政府普遍财政困难，禁止地方发行地方债，地方政府就会通过企业性质的地方平台进行融资，而融资平台的债务风险更难以监控。 　　全国人大财经委有关人士表示，赋予地方发债权是大势所趋，但前提条件是政府要先有资产负债表，建立起完善的财务制度。 　　国务院总理李克强3月26日在国务院廉政工作会上曾表示，要筑牢预算约束力的防线。财政资金、公共资产都是“纳税人的钱”，任何人都没有贪污浪费的权力。 　　有关学者表示，这可能是中央领导在高层会议上首次使用“纳税人”这个词，这无疑是一个重要的进步。因为只有树立起“纳税人”这一概念，才能真正建立起依法行政、执政为民的服务型政府。

现实博弈

　　人大和公众对政府预算的权力约束虽然微弱，却也在逐渐上升。这体现在审议预算的反对票逐年提高、预算公开等的要求中。 　　今年“两会”预算审议，反对票和弃权票再创新高。3月17日，本次全国人大闭幕会上，出席的2948名全国人大代表以2307票赞成， 509票反对， 127票弃权，表决通过了《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算的决议草案》。 　　预算报告的反对票首次超过500票，不赞成率高达21.6%，得票情况仅稍好于获得24.6%不赞成票的最高人民法院工作报告。这清楚地表明了人大代表对预算报告逐年增加的不满。 　　这首先是因为，预算审查的程序性，安排失当。 　　据从2003年-2012年连任两届全国人大代表的湖北省统计局副局长叶青回忆，2005年前审查预算报告时，财政部长要在全国人大开幕会上读一遍预算报告。但自2005年开始，全国人大会议就取消了这一议程。 　　全国人大代表在人大开幕当天的会场上才拿到预算报告，而政协委员一般要等到政协分组审议预算报告时才能拿到。很多代表和委员在分组审议前，几乎没有时间把预算报告仔细通读，自然很难提出有理有据的针对性意见和建议。 　　更引发争议的，是审查细分预算的时间太短。比如真正能反映各项收支具体情况、编列到“款、项、目”细分预算科目的“经济分类”预算，政协每个组只有一本，并且是在小组审议时才发给委员们传阅，审议结束后就由工作人员收回。 　　“两个多小时的预算审议期间，每组30多名委员每人连翻看一下都来不及。”全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪表示，按照详略程度，预算科目依次分为“类、款、项、目”，只有公布到“项”时，代表委员们才有可能了解到相关预算资金的具体用途。了解不细，弃权、反对则成了表达愤怒的方式。 　　相较于预算编制和审查难以在短期内取得实质性突破，预算公开则有所突破。 　　国务院总理李克强3月26日在国务院廉政工作会上表示，要深化细化预算决算公开和“三公”经费公开，从今年开始，要逐步实现县级以上政府公务接待经费公开。公开的形式要通俗，要让老百姓看得懂，可以有效地监督政府。 　　不过，公共预算观察志愿者、深圳君亮资产管理公司首席执行官吴君亮在研究过今年的预算报告后发现，中央各部门预算的公开情况依旧有所欠缺。 　　2013年编制部门预算的中央一级预算单位共有167个，但报送全国人大审议的部门预算只有98个部门，其中有国务院相关部门68个，另有中共中央直属机构、人大办公厅、政协办公厅等30个中央一级预算单位。 　　中央各部门向全国人大提交审议的预算信息也非常有限，每个部门的预算只有两个表格，一个是“2013年收支预算总表”，另一个是“2013年财政拨款支出预算表”，外加一个只有几百字的“财政拨款指标注释”。 　　目前在全国主要城市中，仅有北京、上海、广州公开了“三公经费”预算。如：北京市2012年市级预算部门共有162个，其中有80个部门公开了其“三公经费”预算情况。 　　“应建立预算旁听制度。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，预算公开更重要的是事前和事中的公开制度。具体操作模式可以比照法院庭审的旁听制度，即任何公民都可以依照程序申请旁听人大的预算审议。 　　除监督审查预算的难点之外，政府收入是否纳入全口径预算也成为监督预算的突破口。 　　蒋洪对《财经》记者表示，有很多资金没有纳入预算管理，如国有资本经营预算只包含央企上缴的利润，而央企还有约90%的利润没有上缴，更没有纳入预算。 　　国有资本经营预算包括了中央一级企业800多户，按照审计署的统计，有4000多户企业还没纳入。财政部的统计则更多，未纳入的企业有7000多户。 　　吴君亮发现，2013年预算报告显示，2012年中央国有资本经营收入中，共有25个行业的国有资本经营缴交了950亿元的利润收入，但并没有显示中国人民银行、国有金融和房地产等行业和单位缴纳了任何利润收入。而根据财政部制定的《政府收支分类科目》，这些行业和单位均在应该缴交利润收入的名单之中。 　　据吴君亮不完全统计，在16家上市银行中，国有资本权益至少有2.7万亿元，仅2011年所分得的红利就至少在1500亿元以上。如：工商银行的年报显示，汇金公司和财政部分别持有其35.43%和35.30%的股份，2011年两家的利润分红合计有500多亿元。 　　吴君亮质疑，这些国有金融资本权益分红都是怎么使用的？尤其是财政部为什么没有执行自己制定的《政府收支分类科目》，将其缴纳到国有资本经营预算收入之中？ 　　他还发现预算报告中的一个长期被忽视的问题——央行的外汇储备收益也从未依法纳入国有资本经营预算。他给记者算了一笔账，假设每年外汇储备的收益率仅有1%-2%，也会有至少3000亿元人民币左右的收益。 　　在向全国人大会议主席团提交的预算草案审查结果报告中，全国人大财经委再次建议，应继续加强政府全口径预算管理，将所有政府性收入和支出全部纳入预算管理。 　　据悉，今年全国人大常委会将开展加强对政府全口径预决算审查监督的专项调研，并借此加强人大对预决算的审查监督。