论人大对政府的监督(article)5

目 录

摘 要 ................................................... 2 引 言 ....................................................

一、人大对政府监督的内容、特点、意义 ......................

（一）人大对政府监督的内容.......................................

（二）人大对政府监督的内容.......................................

（三）人大对政府监督的内容.......................................

二、人大对政府监督的理论渊源 ..............................

三、人大对政府监督的现状分析 ..............................

（一）人大对政府监督工作的发展...................................

（二）人大对政府监督工作过程中存在的问题.........................

四、人大对政府监督过程中存在问题的原因分析 ................

（一）人大对政府监督的现行体制原因...............................

（二）人大对政府监督的思想认识原因...............................

（三）人大对政府监督的监督制度缺失原因...........................

（四）人大对政府监督的监督信息不足原因...........................

（五）人大对政府监督的监督主体在监督过程中自身存在的原因.........

五、如何加强和完善人大对政府的监督 ........................

（一）规范现行运作体制...........................................

（二）提高社会各界对人大监督政府的思想认识.......................

（三）加强人大对政府监督的制度建设...............................

（四）拓宽监督信息沟通渠道.......................................

（五）加强人大自身的建设.........................................

五、结束语 ................................................ 参考文献 .................................................. 致 谢 .....................................................

摘 要

1954年宪法首次在我国确立了人民代表大会制度。根据宪法和法律的规定，政府作为国家权力的执行机关，由人大选举产生，受人大监督，对人大负责。行政机关在我国国家机关体系中所占比重最大，与人民群众的关系也最为密切。政府行为的正确与否直接关系着经济的繁荣、政治的稳定和人民的切身利益。

对人大监督政府的工作进行系统的研究，在实践中能够更好地推进法治政府建设的进程，是当前法制社会建设的重大课题。本文在介绍人大对政府监督的内容、特点、意义的基础上寻找人大监督政府的理论渊源并总结了此项监督工作的成就和不足；其次，重点探讨了人大监督政府工作过程中存在诸多问题的原因；最后，通过对前述各项问题的解决，提出作者对于人大监督政府的的观点以及对中国法制政府建设和法制社会建设的展望。

关键词：人大，政府，监督

ABSTRACT The 1954Constitution for the first time in China to establish the system of people's congress. According to the provisions of the Constitution and laws, the government is the executive organ of the state power, the National People's Congress elected by the National People's Congress, the National People's Congress, responsible for. The administrative organ in our country government system in the largest share, and the masses of the people is also most closely related to. Whether government behavior is correct or not directly related to the prosperity of economy, political stability and the vital interests of the people.

On the supervision of the National People's Congress government work to carry on systematic research, in practice, to better promote the construction of government ruled by law in the process, is the current legal construction of major subjects. This paper introduces the National People's Congress on the government supervision in the content, characteristics, on the basis of the significance of looking for the supervision of the National People's Congress government theory and summarizes the achievements and shortcomings of the supervision work; second, focus on the supervision of the National People's Congress government working process of many problems in reason; finally, based on the foregoing problems, the author puts forward on the supervision of the National People's Congress government point of view as well

as to the Chinese legal system government construction and the social construction of legal system prospect.

Key Words:NPC,government,supervision

论人大对政府的监督

引 言

权力普遍存在于社会的方方面面。英国历史学家约翰·阿克顿针对罗马教皇发

布其“统治和至高无上的信条”时指出：“权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败”法国启蒙思想家孟德斯鸠也指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”1945年7月，毛泽东在同民主人士黄炎培先生谈到怎样才能跳出历史周期率时，指出:“我们己经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”2004年9月，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上指出:“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度。全国人大和地方各级人大一起构成了我国国家权力机关体系，各级人大选举产生各级政府作为其执行机关，各级人大与各级政府的之间是监督与被监督、决策与执行的关系，后者对前者负责。改革开放后，经济体制改革取得了世人瞩目的成就，政治体制改革则是在小人物的舆论声中被动的推进。各级政府在经济体体制改革的过程不断扩大自己的权力，群众性事件此起彼伏。这些都凸显了人大对政府监督的滞后和薄弱，加强和完善人大对政府的监督已十分紧迫。

一、人大对政府监督的内容、特征、意义

（一）人大对政府监督的内容

各级人民代表大会在国家机关体系中居于主导地位，在各级行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，，依法决定本行政区域内的重大事项，同级政府由其产生、对其负责、受其监督。人大对政府监督的内容丰富，宪法和法律做了明确规定，主要分为法律监督和工作监督两个方面。

1.法律监督

法律监督就是对宪法和法律的实施情况进行监督。在中央，根据宪法的规定，全国人大有权修改宪法、监督宪法的实施、制定和修改基本法律。国务院制定的行政法规、部委规章和地方政府制定的地方规章须报全国人大常委会备案，且不得与宪法和法律相冲突，否则无效。在地方，地方人大对政府的法律监督主要包括以下三个方面：（1）审查规范性文件，撤销或纠正同宪法、法律相抵触的地方性法规、决定、决议、命令等。宪法第一百零四条规定:“地方人大有权撤销本级人民政府的不合适的决定和命令”。（2）监督地方政府实施宪法、法律，维护国家法制统一的情况。（3）监督政府对本行政区域内地方性法规具体应用的解释是否符合本法规的原则。

2.工作的监督

工作监督，是指人大对地方政府的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确执行党和国家的方针、政策，以及是否正确行使职权的情况所进行的监督。在中央，现行宪法规定，全国人大有权监督由其产生的其他国家机关，审议国务院的报告，审查和批准国民经济 和社会发展计划以及计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的 报告，批准省、自治区、直辖市的建制，决定特别行政区的设立及其制度等。在地方，地方人大对政府的法律监督主要表现在以下三个方面：（1）对地方政府专项工作的监督，这种基本的监督主要通过听取和审议专项工作报告的形式进行， 同时可以把对有关领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，体现对他们的监督。地方各级人大有权撤销本级政府不适当的决定和命令，对其选举的人员有权随时罢免。（2）是对地方政府计划和预算执行情况的监督。县以上地方各级人大有权审查和批准本行政区域的国民经济计划和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。（3）对宪法、法律、行政法规以及上级和本级人大及其常委会决议决定实施情况的监督。“法律的生命在于实施。有法不依，等于无法，甚至更坏。因为它不但破坏了法的尊严和权威，而且还会损害人们对法的信任。”①

法律监督与工作监督是相互依存、密切联系的，二者之间并没有绝对的界限。大部分法律监督不可能脱离具体的工作而独立进行，工作监督也必须严格依照法律来展开。

（二）人大对政府监督的特征

在我国的国家监督体系中，除了人大监督外，还有党内监督、行政监督、司法监督、民主

监督、舆论监督等。人大监督本质是一种权力监督，即监督主体依法运用权力对监督客体的权力运用进行监督。在现代社会，这样的权力监督体现是一种法的关系，因为与其它监督形式相比较，它往往具有法的性质，有其自己的特征:

1.权威性

① 杨篆荞 监督法辅导讲座洲1.北京:中国民主法治出版社

人大对行政机关及其组成人员的监督是依据宪法和法律授权实施的，是属于国家权力性质

的监督，是具有法律效力的监督。根据宪法和法律规定，国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，一对它负责，受它监督。因此，人大的监督处于国家监督体系的最高层次，同样，地方人大的监督处于地方监督体系的最高层次，具有不可比拟的权威性。

2.法律性

人大对行政机关及组成人员的监督是依据法律授权实施的，内容上表现为:首先，人大与

执行机关及其组成人员之间监督关系是宪法和法律明确规定的;其次，人大实施监督的权限范围也是由法律规定;最后，监督的主要实现形式也是宪法和法律规定的，它的监督手段必须具有法律依据，行使时受法律的保护。

3.民主性

国家权力机关的监督是人民民主原则在国家权力运行中的集中体现。人民根据宪法和法律

选出自己的代表组成人大，并将自己的权力交给人大。人大为使这一权力得到充分行使，把其中一些专项权力交给由其产生的政府。政府行使这些权力时要对人大负责，受它监督。这种监督是绝对的，不附带任何条件的。因而，人大对政府的监督，从本质上说是代表人民行使职权，代表人民管理国家和社会事务，具有真正的民主性。

4.全局性

人大是国家权力机关，其监督在内容上涵盖各级行政区域经济社会发展的各个重要方面。

它不仅制定法，而且产生执法的机关，既要监督法的实施，又要监督执法机关的工作，既要决定社会生活中的重大问题，又要保证其决议、决定的贯彻落实。如经济与社会发展规划的制定，计划和预算的审议，水资源和环境的保护等等，涉及社会生活的各个主要方面。可以说，事关地方经济社会发展根本的、长远的重要事项都处在地方人大的监督范围之内，因而，地方人大的监督具有全局性。

5.公开性

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定通过各种形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务” 作为代表人民行使地方国家权力的各级人大，其监督活动必须置于人民群众的视野和监督之下，即必须坚持公开的原则，真正实现重大问题让人民知道，重大问题经人民讨论。”监督法第七条明确规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”监督法第十四、二十、二十三、二十七条明确规定人大常委会听取的政府专项工作报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计报告及审议意见，政府对审议意见研究处理情况或执行决议情况等，向本级人大代表通报并向社会公布。因此，地方人大对政府的监督还具有公开性。

（三）人大对政府监督的意义

人大对政府的监督，是宪法和法律赋予的重要职权，其地位和作用是不可替代的。它直接体现了社会主义国家政权的性质，反映了我国民主政治建设的要求，而且对于政府行使职能有着重要的监督和制约作用。具体体现在以下几个方面

1.人大对政府的监督体现了社会主义人民主权的思想

人民主权，即主权在民，中心意思就是国家的权力来源于人民，属于人民。宪法明确规定： “全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”

这就以国家根本大法的形式确立了人民当家作主的地位，使人民主权的思想在宪法中得以体现。国家行政机关是人民代表大会选举产生的，其权力实际上是间接地来源于人民，这种权力的行使当然要受到人民的监督,使人民的知情权得到切实的保障。

2.大对政府的监督是人大行使职权的保障

人民代表大会的职权主要包括两个方面内容:一是对包括立法、决定重大问题等重大事项做出决定;二是对于决定之事监督实行。由此可以看出，人大行使监督职能与行使其它职能的关系之间，监督职能起着保障其他职能实现的作用，因为:只有行使监督职能，才能保障法制的统一和宪法法律的贯彻实施；只有行使监督权才能使重大事项的决定权得以实现；只有行使监督职权，才能做到任人唯贤、正确任免。人大对政府的监督可以促进社会主义市场经济良好运行市场经济的本质是个体经济、法制经济，要顺利完成经济体制的转轨，实现其成熟发展，必须依靠有效地对公共权力的执行者政府的监督。监督政府是否按照市场经济的要求规范自己的行为，对国家的宏观举措是否认真落实，确保市场经济统一、规范、有序。具体表现为:

3.对政府的有效监督能够促进经济正确发展

我们一方面要遵循市场经济本身的客观规律，发挥市场优化资源配置，调节经济活动，推

进经济发展的优势，另一方面要利用法律、经济手段限制市场失灵的市场病疾保障国家人民的根本利益。有效的对政府监督，能够公平竞争和市场主体的主体地位。在我国建设和完善社会主义市场经济过程中，必须重视培育统一开地方人大对政府的监督研究平等竞争、规则齐全的市场体系，保障市场主体的平等地位，使其根据自愿、平等、互利的原则进行生产经营活动。这一问题的解决，最重要的是有效地对政府进行监督，杜绝“公权”过多干涉“私权’和消除市场规则执行过程中不公平现象。同时有效的对政府监督，能够改善经济运行的法治环境，保证国民经济健康有序发展。社会主义市场经济在一定意义上是法制经济，“所谓法制经济是指在宪法基础上，通过制定完备的市场经济法律体系，并通过强有力的监督使之在经济生活中得到贯彻实施，以保证市场经济的健康发展和高效运行。

4.地方人大对政府监督是政府廉政，消除腐败的保证

腐败是与公共权力滋生的瘤疾，可以说，是要设置公共权力就可能存在权力的腐败。胡锦

涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上指出:“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。”这就意味着把完善权力制约机制提到中国民主政治发展的战略任务的高度。因此，加强人大对政府的监督是把我国政府建成民主、廉洁、高效政府的必然要求。

二、人大对政府监督的理论渊源

西资产阶级革命时期法国启蒙思想家卢梭便提出了“人民主权”学说和“社会契约”理论。经过革命和改良，代议制这种能够实现人民主权的的制度在世界大多数国家确立。这种制度或方式在我国则表现为人民代表大会制度，由宪法予以确认和保障，各级政府由各级人大选举产生，其权力来源于各级人大。然而任何权力都有异化的一刻，除非其受到公开、有力、有效的监督。作为权为民所赋的政府的权力自然也不例外。如何防止权力的异化，在西方给出的答案是权力之间相互分立和制衡，即三权分立。作为学说，最早由英国著名的资产阶级思想家洛克提出。他指出，国家权力应分为立法权、行政权和对外联盟权，这实际上就是立法权与行政权两权分立。后来法国思想家孟德斯鸠在此基础上提出了近代立法、行政、司法三权分立的完整理论；美国“宪法之父”汉密尔顿致力于对“三权分立”的政治实践和具体操作进行研究并付诸宪法条文设计之中，是这一理论最终在制约限制权力的意义上走向晚辈和实践。

在我国，改革开放以前强调高度集中，不论是人大对政府的监督，还是其他主体的监督都

很有限，甚至有的地方法律根本没有划清部门之间的权力边界，无法监督。直到八二年宪法才加强了人民大会制度，省级以上人大设立了专门委员会，规定了人民代表的权力和义务，扩大了人大常委会的职权。从此人民主权原则、民主集中制原则、依法治国原则得到重新确立 ，人大对政府的监督工作也才慢慢展开。

三、人大对政府监督的现状分析

（一）人大对政府监督工作的发展

1982年宪法、全国人大组织法和1986年地方组织法等赋予全国人大和地方人大各项职权，

包括质询权、调查权、撤职权和罢免权，并对权力运行程序进行了一定程度的细化。之后，随着代表法、地方组织法等法律的修改和完善，以及各地人大的积极探索和创新，人大问责得到深入发展。特别是代表法正式确认代表是各级国家权力机关的组成人员，代表人民依法行使国家权力，明确了代表职务的法律性质，由代表提出的各类问责事例不断增多。2006年，经过二十年磨砺的监督法终于出台。监督法没有采纳地方人大开展得如火如茶的个案监督、述职评议，将监督方式规范为听取和审议工作报告、执法检查、质询、调查、撤职，并对各种监督程序作了进一步的细化。监督法出台之后，人大的各项监督工作更加规范，但由于缺乏制度创新，且常用的监督方式—听取和审议工作报告、执法检查刚性不足，导致人大监督工作总体偏软。总的来说，人大对政府的监督工作日益成熟，监督制度不断完善，监督渠道不断扩展，监督效果不断增强。

（二）人大对政府监督工作过程中存在的问题

人大对政府监督工作经过不断地完善和发展取得了一些成就，但同宪法和法律赋予的职

权相比，同形势发展的需要和人民群众的愿望相比，还有一定差距。具体来说存在以下问题：

1.监督内容不全面

在监督过程中，人大监督政府职能部门普通人员多，监督本级政府领导较少。开展述职评

议、执法评议的过程中，其对象也多为部门领导，本级政府的主要领导人很少被列为评议对象。政府的某方面工作出了问题领导人很少承担责任。另外，人大监督事多，监督人少。然而事情是人为的，事情和人之间是紧密相连的，理应把事与人紧密结合起来。但碍于情面，或某种原因，即使领导人负有不可推脱的责任，问责很难问到领导人身上。我国政府部门实行首长负责制，倘若政府主要负责人做决策后却不用对决策结果负责，那么还会有谁会尽心尽力地为人民服务。

2.监督缺少时效性

各级人大每年召开一次全体会议，主要内容是审议政府工作报告和计划、财政报告等常规

议题。这样虽然有利于监督工作的计划性，但仅靠一年一次的全体会议和若干次的常委会，对政府工作中出现的突发问题则缺乏强有力的监督措施和监督方法，以致出现问题无法及时纠正。同时，对政府的一些重大决策参与少，有些情况政府已公布了，人大还不知情，导致监督滞后，停留在形式上、程序上，缺乏应有的深度。

3、监督缺少强制性.

人大对行政机关及其组成人员的监督是依据宪法和法律授权实施的，是属于国家权力性质

的具有法律效力的监督，应该是全面而有力度的，既包括监督行政机关职权的设定，又包括行政机关是否在职权决定范围内各司其职，还包括行政行为是否合法， 其权威性本无可置疑。然而在现实生活中，人大的监督的往往无关痛痒，很少采取法律强制，提意见，视察及执

法检查等类的监督形式比较多，而对改变或撤销不适当决定、命令、质询、特定问题调查、罢免或撤职等带有“惩戒性”的法律监督形式使用较少涉及深层次的监督过少，依法监督的权威性很少表现出来。

四、人大对政府监督过程中存在问题的原因分析

（一）人大对政府监督的现行体制原因

1.党政不分的权力运作模式

当前我国普遍的权力运作模式为党委作出决定、政府组织实施或是党委政府联合作出决定、共同执行。这种党政不分、以党代政、高度集中的体制弊端，对地方人大行使监督权是不利的。尽管宪法规定各级人民代表大会是各级国家权力机关，但是政府的权力实际出自于党委。比如，当前在很多地方政府领导人中，同时在党委任职的有2一3人，这样就出现了既当决策者又当被监督者的现象，很难对他们进行监督。

2.人大在权力体系中的地位不高，这在地方表现的尤为明显

在地方权力体系中，行政首长一般同时担任党委副书记，排在党委书记之后，为地方的“二把手”。而人大常委会主任一般不进入地方党委这一委这一决策系统，排名在作为党委副书记的行政首长之后，这种状况，就造成难以监督的局面。虽然目前有的地方采取党委书记兼任人大常委会主任的办法来加强党对人大工作的领导，增强人大的权威，但这只是地方人大在形式上的地位提高，基础是不牢固的，并有着一定的弊端:一是党委书记主要考虑本地区的整体工作，不容易也不可能专注于人大的工作;二是主持人大日常工作的实际是常务副主任或第一副主任，虽然其级别在有的地方等同正职，但在地方权力排序上比不是党委书记兼任的人大主任要更靠后，甚至在政协主席后面，排序实际是退后了。在这种情形下，地方人大的监督权更难以充分行使。

3.人大对政府的监督缺乏独立性

在我国，很多人大代表或常委会组成人员还有另外一个身份—公务员，在人大机关工作的干部更是如此。作为公务员，就要接受公务员管理机构的管理。当前，公务员管理机构为党委组织部门或政府的人力资源和社会保障部门。这也表明，作为公务员的人大代表或常委会组成人员及常委会机关的干部配备必然受制于党委、政府，同样机关的人员编制和经费保障也要受制于编制和财政部门。监督权受制于执行权，人大缺乏必要的独立性，这就容易让人出于现实的考虑，在对政府监督时顾虑重重，导致监督不力。

（二）人大对政府监督的思想认识原因

虽然我国宪法和法律对人大的性质、地位和作用作了系统明确的规定，但在实践过程中，由于长期受到传统观念的影响，整个社会的人大监督意识还不够强，对人大依法行使监督职权存在一些不正确的认识。对于人大监督来说，还没有形成良好的监督环境。具体来说包括以下四个方面：

1.几千年的君主专制统治使人民形成了思维上的定势，导致监督意识不强

群众对“一切权力属于人民”、人民代表大会制度、民主和法制意识还没有真正地理解。地方人大是权力机关，这是宪法规定的，但是受传统思想的影响，社会还没有普遍认识到地方人大的这一法律地位。不少群众习惯了政府管理的模式，人们潜意识中行政机关的权威性比立法机关要大，对政府的决策方案，只要不关乎安身立命之本，一般不想也不愿参与，更谈不上监督。

2.部分党委领导不重视法制

中央和地方党委部分领导对国家政治制度学习不够，担心人大过多的监督会影响和削弱党的领导，在实际工作中，重视政策、忽视法律，重视人制、忽视法制观念依然存在，使人大监督难以正常有效地进行。

3.作为监督主体的人大及其常委会主动监督的意识不强

人大及其常委会在具体实施时放不开手脚，思想不够解放，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，使监督工作处于被动局面。

4.政府“官本位”思想严重，不愿被人大监督

监督法从1986年开始酝酿，经过二十年的艰难制定过程，终于在2006年8月27日由十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过，并于2007年1月1日正式施行。监督法的出台，对于各级人大常委会依法行使监督职权，加强和改进监督工作，切实增强监督实效，促进政府依法行政具有重要意义。但现实中，监督法的贯彻实施效果并不乐观。贯彻实施监督法，应该是整个社会的事情，但部分地方政府及其工作人员认为贯彻执行《监督法》仅是人大的事，与他们没有太大的关系，进而对人大监督的认识也不到位，或多或少存在工作上不愿被监督、思想上抵触监督、行动上规避监督的状况。

（三）人大对政府监督的监督制度缺失原因

随着我国民主政治进程的发展，用制度管人管事成为大多数人的共识。人大监督政府的制度也不断得以健全，但从实践中的情况看，人大行使监督权的权限、手段、方式和程序，仍然需要进一步做出细化、清晰的规定，人大监督的法律制度还不够完善，具体表现在：

1.现行法律关于人大对政府监督的规定过于分散、模糊

现有的关于地方人大对政府监督的法律规定分散在宪法、地方组织法、常务委员会监督法等法律文件中，在具体操作中缺乏系统性和完整性，具体规定抽象模糊，缺少统一的关于人大监督方面法律作指导。另一方面，为了便于各级人大适应各地情况进行监督，相关法律的规定过于原则，如“县级以上人大常委会可以撤销下级政府不适当的命令”，但“不适当的决定命令含义很不清楚”。这实际上有利于政府部门逃避责任，反倒不利于监督。这也是询问、质询、罢免和撤职等刚性手段很少运用，甚至搁置不用的原因之一。而在具体实践中创造出的代表评议，述职评议，审议意见书，推行执法责任制等有些手段、方法己成为地方各级人大对政府监督的主要方式，这些方式在地方虽以地方法规或文件形式予以规范，但在现行宪法法律中却找不到任何具体的规定。

2.现行法律关于人大对政府监督的程序规定不完善

没有程序的正义，实体正义也会大打折扣。人民群众有了不平之事很少去找人大，他们宁愿去找政府闹事，很大程度上就是群众认为人大和政府是一家的，去找人大事情不会得到解决，反倒会浪费时间，因此不如直接去找政府。例如在人大质询制度中，对于质询案的提交期限、准备时限，答复和辩解答复的评价都未做规定，其它如询问、罢免和撤职也是如此。与政府上级对下级的监督相比，人大对政府的监督在程序的规定上相距甚远。

3.人大对政府监督的监督制度设计种类不完善

邓小平同志指出:“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”目前我国宪法和法律确实规定了一些监督政府的制度，但相对于日益强势的政府仍显不足，应使此类制度更加丰富多样。比如，我们可以大胆设立政府一把手接受人大监督的制度，完善人大对政府监督的问责制度设计，建立人大对政府监督全过程的公开制度开制度等等。

（四）人大对政府监督的监督信息不足原因

人大获取被监督对象的信息一般通过三种途径。

1.政府主动公开

2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》使政府更加自觉地在阳关下运行，进一步保障了公民的知情权和监督权。但是我们也应看到该条例的制定也存在着许多不妥之处，如公开的方式多采取现代方式，深处基层的普通百姓是无法看到的；公布程序上可以以国家秘密的为借口不予公开。《政府信息公开条例》第十条明确规定财政预算、决算报告要公开，然而面对群众要求公开的申请，上海市财政局却以“国家秘密”为由拒绝公开。后来，由于媒体的讨伐，上海市政府才不得不改口，公开了部分预算。

2.人大自主收集

一方面，人大通过审议政府工作报告、视察活动、评议报告、询问、质询的方式获取政府信息。然而由于时间的限制，人大获取的政府信息可能已经过时，或者这些信息本来就不准确而又无从查证。另一方面，人大也可以通过现有的民意表达渠道来完成监督信息的收集，如信访、代表与选民的联系等。但是由于信访单位归属不清晰，党委、人大、政府及其职能部门皆有接待人群众来访的信访机构。如此分散，民众不知如何选择 。

3.第三方获得

科学技术的发展增加了人大获取信息的渠不可否认，近年来 e-mail、QQ、MSN、BLOG的出现使代表们可以足不出户就能收集到一些政府的信息，许多大事件也是率先在网络疯传之后才进入公众视野。但我们也应该看到，中国能上网、会上网的毕竟是少数，况且随着网络实名制的铺开，公民的言论自由权无形中受到了限制。

（五）人大对政府监督的监督主体在监督过程中自身存在的原因

随着社会主义市场经济体制的不断完善发展和依法治国方略的有效实施，人大的监

督任务也越来越繁重，但是目前人大自身还有许多方面与形势的发展不相适应，与宪法和法律赋予的职权要求还有差距。

1.人员结构不合理

从人员组成上看，各级人大组成人员的选配，现在各地普遍的做法，往往是在党委、政府及其工作部门或下一级地方党政主要领导岗位上工作很长一段时间后，且工作较为出色者，提拔或转到人大任职。这就造成人大组成人员年龄偏大，工作保守，开拓精神不足。特别是从政府部门转任过来的干部，他们卸任以后，隶属关系还要回到原单位，这就有可能造成碍于情面、不愿监督的情形。从地方各级人大代表的身份构成看，行政官员所占比例普遍较高，真正的工人、农民、知识分子、群众代表较少。这种监督的主客体集于一身的现象，本身就削弱了监督力度。

2.人员素质的差异

人大代表和常委会组成人员是人大的主体，其素质的高低，直接影响人大监督作用的发挥和监督的实际效果。然而，在目前确实有一部分人大代表和常委会组成人员的素质不高，不能完全适应形势的发展、任务的要求和工作的职责。一是行使监督的能力差。在人大代表的选举中，往往过多考虑代表的各种编制构成，而忽视其业务能力，这就造成很多代表行使监督职权的能力较差。二是法律知识缺乏。一部分人大代表和常委会组成人员缺少对宪法、法律的学习，找不准监督的依据，发言凭感觉和经验，更谈不上监督效果。三是代表意识差。有些代表认为自己的当选是组织和人民群众对自己土作的肯定，荣誉感高于责任感。甚至有少数代表把代表职务当成了一种政治资本，一道“护身符”，用人民赋予的权力去干损害国家和人民利益的事情。

3.监督的时间因素不能得到保障

各级人大的全体会议每年召开一次，出全国人大外地方级人大的会期不超过10天。各级人大常委会虽然开会的次数增加了，但每次开会的天数依旧少的可怜。此外，由于财政方面的原因，人大代表多是兼职，平时还要工作。会期短、任务重，其对政府的监督效果可想而知。

五、如何加强和完善人大对政府的监督

（一）规范现行运作体制

1.理顺党同人大的关系

1982年宪法在序言中确认了中国共产党对国家生活的领导地位，同时又在总纲中确立了人民代表大会是国家权力机关的地位。从理论上讲二者是统一的，当与人大是一种政治领导关系，党对国家政治生活的领导必须经由人大立法将其上升为国家意志才能实现，党不能干涉人大及常委会的正常工作。同时党作为群众性政治团体，必须在宪法和法律的范围内活动，必须模范地遵守和执行人大及人大常委会颁布的法律或其它规范性文件。正确认识党的领导和人大作用的一致性，还要改善党的领导。各级党委要充分尊重和支持人大依法行使职权，特别是重大事项的决定权和人事任免权。各级人大在工作中也要发挥党组和党员的作用。

2.理顺人大同政府的关系

根据宪法和法律的规定，政府是人大的执行机关，它由人大产生，向人大负责并报告工作。然而长期以来的党政不分，加上人大工作很少涉及个人利益的处分以及人大与政府关系在实践中问题较多，人大对政府的监督距离宪法和法律的规定和人民的期望还有一段距离。解决这些问题除了需要法律明确规定二者的权限边界外，人大也要加强与政府的联系，切实行使决定权和监督权，严格审议政府工作报告、国民经济和社会发展计划、财政预算决算；政府则要严格按法律、法规办事并自觉接受人大的监督。

3.理顺人大监督与其他监督主体监督的关系

规范和约束公权力是全社会的共同责任。人大作为其中一个特殊的主体，要充分发挥自己的监督效能，就必须注意与其它监督部门的配合和协调。目前人大与其他监督部门之间在工作中有脱节，配合不力，甚至各自为战，从而影响了监督力度，为此有必要建立建立一定的协调机制，统一协调人大与其他监督主体的监督工作，及时解决监督工作中出现的全局性问题

（二）提高社会各界对人大监督政府的思想认识

1.加强宪法的宣传力度，树立人大监督政府的权威

人大对政府监督的权威地位室友宪法规定的，应认识到树立宪政意识的必要性。人民代表大会本身就是宪法这一国家根本大法为后盾的。民众对人大监督漠视的根本原因就在于自由、民主的宪政观念没有很好的深入人心。所以我们要通过新闻媒介和学习途径，加大对人大监督重要性的宣传，最好采用案例的方式进行宣传，群众比较能够接受。群众对人大监督政府的认识提高了，可以为监督政府创造良好的舆论氛围和监督环境

2.坚强监督主体的监督意识

当前人大各级人大不同程度地存在着不愿监督、不敢监督、不善监督的问题。监督权是宪法和法律赋予的，它不仅是一种权力，更是一种沉甸甸的责任。因此代表人民行使监督权的人大必须严肃认真履行自己的职责，增强监督的责任感和使命感，要把自己的监督工作看作是对政府工作的支持，看作是政府改进工作的动力和依据，积极主动地依法行使监督政府的职能，不辜负人民的重托。

3.增强监督客体的被监督意识

作为监督客体的政府有的认识不到自己处于被监督的地位思想上不重视人大监督，喜欢一个人说了算，不愿意接受监督，害怕人大监督。因而在监督过程中常常发生被监督者抵制监督的现象。所以要在全社会坚强社会主义法治理念教育，使行政机关工作人员牢固树立人民代表大会制度的观念，正确看待和运用手中的权力，严格按照法定权限和程序履行职责，全心全意为人民服务并自觉接受人大监督。

（三）加强人大对政府监督的制度建设

1.制定各项监督权运用细则，完善执行运用程序

监督法只是监督工作的基本法，这一定位表明该法只能规定监督工作的一般方面和基本制度，而且不可能要求任何一部法律成为万全之法。因此我们可以也有必要制定各项监督手段运用细则，完善执行程序，提高其可操作性。如质询制度，监督法仅规定了质询的主客体、答复方式和简要评价，对于什么人应当回避、答复期限、答复合格标准、后续跟踪问效处理程序都未做明确规定。

2.建立健全政府绩效评估制度和公共预算评估制度

西方国家很早就建立了政府绩效评估制度，很大程度上提高了政府的效率和行政效果。我国吉林省2006、2007先后两个年度出台了《政府工作部门绩效评估实施办法》，也收到了不错的效果。在预算评估方面，政府要时很切的意识到政府预算不仅是单纯的政府管理工具，更是人民管理政府的工具，政府要更加自觉，否则将会失信于民。当然，仅靠政府自觉是不行的，任何政府都有腐败的可能。这时代表人民的权力机关—人大必须发挥应有作用。建立公共预算评估制度，监督好政府预算开支，能够使政府更加清廉。在这里，可以引入（民间）第三方独立审计，增加公众的信任度。

3.加快建立和完善问责制度建设

有些地方已经年开始了问责制度的尝试，但给人的感觉总是形式意义大于实际意义。问责当然是问越位、缺位的政府工作人员之责。但我们的问责相比西方的问责无论是程序方面还是实体方面，都显得不足。在程序方面，首先要建立一整套的问责路线，怎样问、谁去问、怎样追责、谁去跟踪落实、何时公开问责结果，都要有具体规定。在实体方面，问责要问出成效，不能抓小放大，虎头蛇尾，是谁的责任就问谁的责，一问到底。

（四）拓宽监督信息沟通渠道

1.加强政府政务公开

由于科技的发展和行政听证制度的不断完善，行政行为的透明度不断提高，但公开的程度、范围、途径依然有限。当前全国都在如火如荼的推行电子政务，政府完全可以抓住这个机遇，扩大公开的范围和力度，特别是要尽快公开那些与群众利益密切相关的信息，如中央财政转移支付、预算开支、物价等。另外，人大也可以要求政府定期向人大常委会通报信息。

2.增加信息获取渠道

人大要发挥主观能动性，充分利用法律规定的各种方式，加强代表闭会期间的制度建设，督促代表们参加各种活动，调查民意，收集相关信息，并及时向选民通报情况。同时，人大还要畅通信访渠道，努力获取第一手资料，保证对政府信息的收集和掌握，以更好的对政府监督。

（五）加强人大自身的建设

1.增强代表结构的合理性

目前，我国选举制度中，党政团团体提名和选民代表联名提名相结合，但实际操作中，党政团团体提名所占比例过大，是代表失去广泛性。因此必须完善代表候选人的提名，增加选民代表联名提名的比重，扩大候选人介绍范围，甚至扩大竞选方式的使用范围。

2.提高代表的素质

代表们可能是某一领域的精英，但从事代表的工作却未必能胜任。因此加强代表业务 素质的学习非常重要。人大代表要经常组织代表参加学习培训，选民、原选举单位也要对代表们进行监督

3.保障建都时间

代表们监督的时间有两块，会议时间和闭会时间。关于会议时间，我们可以通过增加常委会次数，延长常委会时间，严格代表考勤制度的方法弥补。关于闭会时间，代表可以用用现代通讯技术，多渠道、高效率的的收集信息