协调反垄断法与价格法关系的探讨

第6卷第3期2007年9月北京交通大学学报(社会科学版)

Journal of Beijing Jiaotong University(Social Sciences Edit ion) Vol. 6 No 3 Sep. 2007

协调反垄断法与价格法关系的探讨

郑 翔

(北京交通大学人文社会科学学院, 北京100044)

摘 要:反垄断法和价格法都对价格垄断行为进行调整, 因此对这两部法律进行比较研究是非常有意义的。反垄断法和价格法之间既存在着冲突也存在协调关系。为协调反垄断法和价格法之间的冲突, 应该明确两部法律各自的价值取向; 在两部法律中规定相衔接的价格违法行为界定标准; 在两部法律中规定相衔接的价格违法行为调整方式; 利用反垄断法的豁免制度与价格法相关内容进行衔接。关键词:反垄断法; 价格法; 价格垄断行为; 豁免

中图分类号:D922. 29 文献标识码:A 文章编号:1672 8106(2007) 03 0093 05

On the Coordination of Relations Between Anti_Monopoly

Law and Price Law in China

ZHENG Xiang

(School of Humanities and Social Sciences, Beijing Jiaotong U niversity, Beijing 100044, China)

Abstract:Both anti _monopoly law and price law regulate price monopoly. T herefore, it is meaning ful to have a comparative study of the two law s. T here are both conflicts and coherence betw een the tw o law s. To coordinate the conflict, this paper sug gests that we should, definitude the value orientation of both law s; prescribe the coherent criteria to judge for illegal price behaviors in both law s; prescribe the coherent adjusting measures on illegal price behav iors in both law s; and have the ex emption in anti_monopolylinked to related contents in the price law. Key w ords:anti _monopoly law ; price law ; price monopoly; ex emption 价格是商品价值的货币表现, 它反映着一定的生产关系, 价格信号的正常显现和传递作用, 是市场机制得以健康运转的基本条件。而垄断行为的出现, 会打破正常的竞争秩序, 使得价格机制难以正常发挥作用, 有学者甚至认为, 一切垄断行为最终都以价格问题表现了出来。垄断和价格行为关系如此密切, 反映到法律制度中, 作为分别调整垄断行为基本法的反垄断法和调整价格行为, 基本法的价格法之间的关系也成为值得研究的问题。

场内滥用市场支配地位或者与其他经营者合谋, 排除或限制竞争, 损害消费者权益, 违反公共利益的行为。从市场机制运作的角度考察, 垄断是自由竞争的结果, 但其产生后却使竞争机制的正常运转受到了扭曲和损害。反垄断法是以促进市场竞争、抑制垄断、打击限制竞争行为为目的的法律规范。

反垄断法的精神在于维护自由竞争, 保证市场机制发挥作用。一般而言, 反垄断法律制度的实体内容主要包括以下几方面:(1) 对滥用市场支配地位的规制; (2) 对垄断协议的规制; (3) 对企业兼并的规制; (4) 对行政性垄断的规制; (5) 反垄断法的豁免制度。

价格法是调整价格的制定、执行、监督、检查

一、反垄断法和价格法的关系概述

所谓垄断是指经营者违反法律规定在特定市

收稿日期:2006_03_14

) , , ,

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而发生的各种经济关系的法律规范的总称。因为价格经济关系范畴比较宽泛, 价格法的性质也具有多样性。一般认为, 价格管理法律体系的框架应针对以下方面构成: 一是政府对宏观价格的管理问题的法律法规; 二是对科学的价格形成程序的法律法规; 三是创造公平竞争的市场环境, 保证价格机制正常发挥作用的法律法规; 四是区别特殊行业价格、市场价格、要素价格的不同特点进行管理的法律法规; 五是对政府本身的定价行为和管理价格的行为设立约束机制的法律法规; 六是关于价格管理的协调问题的法律法规。! [1]

虽然反垄断法主要调整垄断行为, 价格法主要调整价格行为, 但对现实生活中普遍存在的价格垄断行为两部法律都要进行调整, 因此表现在法律制度上存在着调整范围重合的问题。如1998年我国颁布实施的∀中华人民共和国价格法#(以下简称为∀价格法#) 第14条规定: 经营者不得有下列不正当价格行为:(一) 相互串通, 操纵市场价格, 损害其他经营者或者消费者的合法权益; (二) 在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外, 为了排挤竞争对手或者独占市场, 以低于成本的价格倾销, 扰乱正常的生产经营秩序, 损害国家利益或者其他经营者的合法权益; ∃∃! 其中 相互串通, 操纵市场价格! 的行为, 从反垄断法角度来看, 是典型的协议价格垄断行为, 而 低于成本的价格倾销! , 则是掠夺性定价行为, 这些行为都属于反垄断法调整的范畴。也就是说, 两部法律在具体法律制度中存在着相互冲突和相互协调的关系。

争。所以几乎各国的反垄断法都将横向价格协议认定为违法行为, 有些国家甚至认为应适用 本身违法(Rule of per se illeg al) ! 原则来进行调整, 即不管订立协议的具体情况如何, 均被视为违法, 当事人不能以任何理由进行辩解。但价格法在考虑横向价格协议时, 出于鼓励交易、尊重交易习惯的目的, 会允许横向价格协议存在。例如, 两个小企业为了共建品牌等原因约定将价格统一。由于签订价格协议的企业规模很小, 市场占有率很低, 这种协议虽然具有价格垄断的形式但很可能实际上对市场没有什么影响。从价格法角度来看, 往往对此并不予以追究。另外像连锁经营的经营者往往需要统一价格进行商业活动, 这类行为在价格法中都认为是正常的商业惯例, 不被视为违法行为。从这个角度来看, 反垄断法对价格垄断行为制定了更为严格的标准。(二) 反垄断法和价格法对价格违法行为调整的方式存在差异

反垄断法对价格违法行为的调整, 着重于审查该行为对其他竞争者的影响, 而价格法对价格违法行为的调整, 更着重于审查行为本身是否符合法律规定。如对独家垄断价格行为的调整就可以看出两部法律的不同, 独家垄断价格是指一家占据垄断地位的企业控制市场价格的行为。某一企业取得垄断地位可能是基于独占性的知识产权的合法行使, 也可能是优胜劣汰的最终结果, 因此, 垄断地位在法律上并不必然受到谴责。但如果占据市场支配地位的企业从事了控制市场价格这种不当行为, 则受到反垄断法的限制。经营者实施独家垄断价格的具体形式包括垄断高价或垄断低价, 反垄断法对此类行为的关注点是经营者是否形成了对市场支配地位的滥用, 如欧共体条约第82条(a) 指出, 如果一个占市场支配地位的企业 直接或者间接地实行不公平的购买或销售价格或者其他不公平的交易条件! , 这种行为就构成滥用行为。滥用行为的典型表现是对消费者和用户索取不合理的垄断高价, 这种行为因此可以称为剥削行为。欧共体法院1975年在GMC (GeneralM otors Continental NV) 一案的判决中指出, 一个占市场支配地位的企业如果索要的价格与其产品或者服务的经济价值相比而过高, 那就基本可以认定该企业存在着滥用行为[2]。而价格法对独家垄断价格行为进行调整时, 并不对该企业是否取得市场支配地位作判断, 其所关注的重点是经营者是否从中获取了暴利。例如我国早在1995年就二、反垄断法与价格法的冲突

(一) 反垄断法对价格违法行为确定了比价格法更为严格的行为标准

反垄断法所调整的价格垄断行为主要有协议价格行为、掠夺性定价、价格歧视和独家垄断价格等四类行为, 这些行为也属于价格法的调整范围。反垄断法出于防范垄断的天然本性, 更倾向于在认定价格垄断行为的标准中强调避免限制竞争的结果出现。如果从行为中可以推导出竞争受到限制的结果, 就一律视为垄断行为。例如在规定横向价格协议行为时, 由于横向价格协议是指生产或销售同类商品的企业相互商定价格的行为, 如规定产品的最低限价、最高限价或价格构成。反垄断法认为这无疑是直接取消了这些企业之间的价格竞争, 而且协

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一个极其复杂的评判标准%, 试图从经营者谋取了暴利这一客观事实来判断行为的违法性。

(三) 反垄断法与价格法在调整行业协会价格垄断行为的理念方面存在差异

在现实生活中, 实施垄断行为的主体不仅限于经营者, 还包括一些特殊主体, 主要是指行业协会等非营利性组织。行业协会是同行业企事业单位在自愿基础上为增进行业共同利益, 维护会员合法权益而依法组织起来的非营利性、自律性的经济类社会团体法人, 具有民间性、非政府性、非营利性、行业代表性等特征。行业协会是由经营者组成的, 往往被用来作为限制竞争的工具, 并且由于行业协会的统一组织, 相对于一般的限制竞争行为而言, 行业协会的决议的执行更富有效率, 对社会的危害性也就越大。行业协会进行的价格垄断行为主要有价格联盟、交流反映价格的资料、利用标准化限制价格竞争以及价格歧视等。反垄断法一般认为行业协会从事排除和限制竞争的行为应该也视为垄断行为受到法律规制。而我国∀价格法#所调整的主体主要限于经营者, 对行业协会这类特殊主体的行为不进行调整。从理论上看, 价格法除了调整经营者的价格违法行为, 还承担着稳定市场价格总水平的任务, 因此对行业协会发起的固定价格的行为甚至带有鼓励的态度, 例如1998年原国家经贸委作为政府经济管理部门出台了∀关于部分工业品实行行业自律价的意见#, 建议行业协会出面来统一行业价格。这表明两部法律对该类特殊主体价格垄断行为的调整存在着理念上的冲突。在我国对外贸易实践中, 由于行业协会统一定价导致我国产品在国外受到垄断指控的现象已经出现多次。因此, 应认真反思价格法与反垄断法的冲突, 从基本制度设计上调整, 以适应现实发展的需求。

(四) 反垄断法和价格法对自然垄断企业垄断行

为的调整途径存在差异

从反垄断法的演化过程来看, 最初反垄断法考虑到自然垄断企业多承担公益责任, 而且往往由政府投资设立, 将其归为适用除外的范畴, 享受垄断规制的豁免。如德国∀反对限制竞争法#(1980版本) 第99条规定: 本法不适用于联邦邮局, 包括柏林州邮政, 联邦铁路, 其他公共交通的有轨铁路方面的合同; 运送货物和人员及经营运送货物及人员的企业所通过的合同, 以及根据这些企业的企业协会的决议和建议就运送劳务及其副业所作的决议, 如果这些合同、决议和建议所依据的报酬和条件已通过法律、条例或根据某项法律或某一条例加以规定和被批准者, 亦不适用本法。合同和决议包含的内容如属本法所指者, 但按其他条例需经特别批准时, 亦适用上述同一原则。! 但随着研究和实践的深入, 人们逐步认识到自然垄断产业提供的产品有垄断性业务和非垄断性业务之分, 应该对其分别加以规定。如德国∀反限制竞争法#1990年文本已不准许邮政对该法适用除外, 交通运输企业虽仍在一定程度上豁免适用该法, 但豁免的范围有所缩小; 而根据该法1998年所作的修订, 公用事业原则上适用该法, 包括以前适用除外的交通运输、供电、供气等事业, 只有供水仍可在一定程度上豁免适用该法。而价格法认为自然垄断企业属于政府价格管制的范畴, 应该由政府确定合理的价格标准。如我国∀价格法#第18条规定: 下列商品和服务价格, 政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价:∃(三) 自然垄断经营的商品价格∃∃! 。因此∀价格法#对自然垄断企业的价格行为关注的重点为其是否履行了必要的审批手续, 是否认真执行了政府指导价或政府定价。从2001年铁路春运客票价格上浮引起的行政争议案件&可以看出, 虽然乔占祥律师和铁道部主张自

%∀制止牟取暴利的暂行规定#规定了违反 四同三平一幅度! 的暴利认定标准, 所谓的 四同三平一幅度! , 又称为 四个同一! 、 三个平均! 、 一个幅度! , 也即某一商品或者服务的价格水平, 不得超过同一地区、同一期间、同一档次、同种商品或者服务的市场平均价格的合理幅度; 某一商品或者服务的差价率, 不得超过同一地区、同一期间、同一档次、同种商品或者服务的平均差价率的合理幅度; 某一商品或者服务的利润率, 不得超过同一地区、同一期间、同一档次、同种商品或者服务的平均利润率的合理幅度。根据有关方面的理解, 四个同一! 主要解决的是测定和认定暴利的可比性问题; 三个平均! 则是考虑到企业的经营特点分别提出的测定暴利的基础标准, 如生产企业主要适用平均利润率标准, 批发企业主要适用平均差价率标准, 销售企业主要适用市场平均价格标准等; 一个幅度! 就是允许在市场平均价格、平均差价率或平均利润率的基础上上浮的合理幅度。而对于特定商品或者服务的市场平均价格、平均差价率、平均利润率的测定以及合理浮动幅度的确定, 则由各省级主管部门以社会平均成本为主要依据, 按照相应商品和服务与国民经济和社会发展的关系或者与居民生活的密切程度, 参照市场供求状况及所属的不同行业、不同环节和不同商品或者服务的特点规定。

&2001年1月4日铁道部通过媒体向社会公布了春运票价上浮方案。河北律师乔占祥, 获悉铁道部票价上浮通知后, 认为铁道部作出的春运期间部分列车实行票价上浮的行政行为侵犯了他本人及广大旅客的合法权益, 其行为是违法的, 2001年1月18日向铁道部申请行政复议。铁道部接到申请后, 于1月22日发出∀行政复议受理通知书#; 3月19日, 铁道部作出∀行政复议决定书#。决定书指出国家计委报请国务院批准、下发的 国家计委批复! , 是合法的。铁道部根据 国家计委批复! 作出的 春运票价上浮通知! , 依据正确, 程序合法, 内容适当。2001年3月31日, 乔占祥以铁道部为被告, 向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼, 一审判决, 维持铁道部对2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为, 驳回乔占祥诉讼请求。乔占祥对一审判决不满, 认为北京市一中院未对铁道部票价上浮行为合法性进行全面审查, 在事实认定和法律适用方面存在严重错误, 向北京市高院提起上诉, 2002年2月27日, 北京市高级法院作出终审判决, 驳回上诉, 维持原判。

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己权益时所依据的主要法律都是价格法, 但限于价格法调整手段, 争论的焦点只在于铁路春运涨价这一行为是否符合法律程序, 而没有对价格本身是否合理, 铁路企业作为自然垄断企业是否滥用了市场支配地位等实质性问题进行分析。也就是说价格法认为政府规制的自然垄断企业的价格具有天然的合理性。

现为买方支付货款的减少, 但也影响着买方的经济利益。反垄断法对价格歧视进行规制的前提是该经营者取得了市场支配地位, 而且将价格歧视行为仅限制在商业活动过程中, 只有针对其他经营者的价格歧视行为才属于价格垄断行为, 因此其所调整的价格歧视行为范围比较窄。而价格法认为产生价格歧视行为的原因多种多样, 比如由于临时性的产品短缺经营者不得不实施的价格歧视行为、地方政府出于地方保护主义强令经营者实施的价格歧视行为等等。价格法对价格歧视进行调整的着眼点是经营者实施了价格歧视行为这一客观事实, 这样其调整范围就比反垄断法要宽泛得多。

三、反垄断法与价格法的相互协调

(一) 价格法为反垄断法的调整提供基本规则价格法是调整价格关系的基本法, 对价格形成的基本规则要加以确定。反垄断法的相关制度不能违背价格法的基本原则, 而且对价格法已有的内容不需要重复规定。例如在对掠夺性定价行为进行界定时, 反垄断法的相关规则应与价格法保持一致。掠夺性定价行为, 又称低于成本价销售行为、不当廉价、低价倾销或低价竞销, 是指经营者在依法降价处理商品之外, 以排挤竞争对手或者独占市场为目的, 以低于个别成本和社会平均成本的价格销售商品, 扰乱正常的生产经营秩序, 损害国家利益或者其他经营者的合法权益的行为。虽然反垄断法和价格法都认为掠夺性定价行为是违法行为, 但考虑到掠夺性定价行为的评判标准具有专业性, 如成本的范畴, 应该选择何种成本为标准等问题, 应该由价格法来确定。

(二) 价格法为反垄断法提供 兜底! 保护与反垄断法相比, 价格法对价格违法行为的调整范围要广泛得多, 不仅调整典型的价格垄断行为, 也对一般意义上的价格违法行为, 如不明码标价行为、不执行政府定价行为进行调整。而且, 与反垄断法相比, 即使是对同一类价格垄断行为的调整, 价格法调整的范围也更为宽泛, 例如对价格歧视行为的调整方面。价格歧视通常指商品(包括服务) 的提供者在同一地区、同一时间向不同买方提供相同等级、相同质量的商品时, 使同等交易条件的接受者在价格上处于不平等交易待遇, 即对不同的买方采取不同的价格, 从而损害一部分买方经济利益的行为。价格歧视可以是直接歧视, 也可以是间接歧视。所谓直接歧视是指货款上的歧视, 卖方对买方整批购买货物所实行的价格折扣、所支付的促销费也都属于直接歧视的范围, 因为它们都表现为买方所付货款的直接减少。间接歧视的范围更为广泛, 卖方向买方提供信贷、交货时间、退货条件等方面所实行的四、协调反垄断法和价格法冲突的设想

如何协调反垄断法和价格法对价格垄断行为进行调整时存在的冲突, 使其能够服务于同一个法律

调整目的, 笔者提出以下几点设想:

(一) 明确反垄断法与价格法各自的价值取向我国反垄断法草案在阐述反垄断法的价值时明确指出, 制定反垄断法的目的在于 制止垄断, 维护公平竞争, 保护经营者、消费者的合法权益和社会公共利益, 保障社会主义市场经济健康发展。! 可见, 反垄断法的价值目标是多重的。有学者提出反垄断法的价值目标应该是有序列性的, 由于垄断行为、其他限制竞争行为和不正当竞争行为的直接受害者首先是同行业的竞争对手, 因此, 反垄断法对这些行为的禁止或限制是最直接的。反垄断法的出现是由于垄断的产生限制了竞争自由, 即使在其发展演化过程中逐步承载了许多其他价值目标, 其维护自由竞争的基本价值目标没有改变。

价格法在对竞争秩序的维护方面更强调要保护公平竞争。∀价格法#的立法目的是: 为了规范价格行为, 发挥价格合理配置资源的作用, 稳定市场价格总水平, 保护消费者和经营者的合法权益, 促进社会主义市场经济健康发展! 。可见, 价格法的价值目标也是多重的, 而且在某种意义上说价格法既有微观的市场规制目标, 又有宏观的经济调控目标, 承载的任务更重。但在确定对价格违法行为的调整目标时, 应该坚持其维护公平竞争的基本价值目标。良好的竞争秩序本身包含了自由竞争和公平竞争两方面内容。自由竞争和公平竞争是一个硬币的两面, 很难完全割裂开。在现代经济生活中, 一部法律不一定只调整一种经济关系, 一种经济关系也不一定, [3]

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同的法律部门从不同角度进行调整是比较常见的现象。确定两部法律的基本价值取向, 从而在法律制度规范层面, 对反垄断法和价格法平衡安排, 使得对价格垄断行为的规制相互协调相互配合是完全可能的。

(二) 在反垄断法和价格法中规定相衔接的价格违法行为界定标准

价格违法行为与价格垄断行为有着并不完全相同的外延和内涵, 但这两种行为存在着转化和因果关系。例如一般意义上的低价销售, 可能是经营者正常的价格策略, 属于商业促销手段。价格法对其的规制着重于是否明码标价、是否超出政府指导价浮动幅度制定价格、是否属于不执行法定的价格干预措施或紧急措施的行为。如果经营者的低价销售是以排挤其他竞争对手为目的, 则转化为掠夺性定价, 构成了价格垄断行为, 需要反垄断法进行规制。反垄断法在确定价格垄断行为的界定标准时, 应重点考虑行为本身是否形成了垄断, 借助经济学的基本理论, 如可竞争市场理论、垄断竞争理论, 建立科学合理的评判标准。价格法对反垄断法无法调整的一些问题, 如情节轻微的价格垄断行为, 应重点考虑行为本身是否损害了其他竞争者利益或消费者利益, 从价格形成程序等角度来形成评判标准。两套标准相衔接, 使得经济生活中多种多样的违法行为具有统一的界定标准。

(三) 在反垄断法和价格法中规定相衔接的价格违法行为调整方式

从调整方式来看, 反垄断法侧重于事前规制、实质审查, 而价格法强调事后规制、形式审查。这两种方式既有冲突, 也存在相互协调的可能。在立法时应将不同性质的垄断行为所适用的调整方式加以明确, 例如对滥用市场支配地位的垄断行为, 在反垄断法中应首先明确取得市场支配地位的条件, 对何种情形构成 滥用! 做明确解释, 明确掠夺性定价行为、价格歧视、独家垄断价格等行为的法律内涵及构成要件。而将实践中难以界定为滥用市场优势的垄断行为, 可从价格形成程序是否符合规定或从价格形式是否规范化等方面判定其是否构成价格违法行

为, 通过形式上的审查来对该类行为进行调整。(四) 利用反垄断法的豁免制度与价格法相关内容进行衔接

反垄断法中的豁免(exem ption) , 是指对应当适用反垄断法的行业或行为, 在特定的情况和条件下, 而免予适用的制度。反垄断法豁免制度设置的目的包括协调反垄断与发展规模经济的关系, 构建有效竞争的市场结构; 协调各种利害关系, 选择优先政策目标。通过设置适用除外保障既定的产业政策的实现, 维护本国整体经济利益和社会公共利益。

从世界各国反垄断立法的趋向来看, 随着管制的不断放松, 反垄断豁免的范围越来越大。而且从主要对行业豁免转入到主要对行为的豁免, 从绝对豁免转向有条件豁免。考虑到反垄断法与价格法在对特殊主体以及自然垄断行业的调整存在冲突, 应该在反垄断法中规定科学合理的豁免范围, 确定哪些价格垄断行为具有合法性, 享受豁免的行为应该具备的条件。取得反垄断法豁免的行为无需再经价格法进行是否违法的判断, 这样就能大大减少两部法律的冲突。在认定自然垄断企业的价格垄断行为时, 两部法律应统一认识, 针对垄断产品的不同性质, 区分垄断性产品和非垄断性产品分别纳入不同法律部门加以调整。对于符合豁免条件的行为, 政府通过价格管制来进行必要的调整, 对于不符合豁免条件的行为, 则由反垄断法规制。对行业协会这类特殊主体的价格垄断行为, 应该正确认识其破坏市场竞争秩序的本质, 不仅反垄断法应加以调控, 价格法也要制定相衔接的法律规范。参考文献:

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(责任编辑:刘 越)