中国经济结构调整的政经悖论

中经国结济构调整政的悖论经——效改有革方论之法

二

中国的经改济革直纠一结于稳增和去杠杆长调、结，构那么前宏当观调控方式是的否有具持续性？可何经济的杠杆为不率断加，增需要推而动的构调整结却进展微甚本文希望从？前当中政治经国结济的构在内盾来对矛出做解，并提出本轮要有释效杠去杆和结调构所满需的足一系政列条件治。

不刺激、“去杆杠、调结构”理念的现与实

新一

政府届施政理的念曾被总结为“不刺经激、杠杆去调、构”，希结望通过与去杠杆“”相配合“的结构调的“”活乱环”循。

但现实

情的况却是一旦经济，始开现了出下苗行头央，行就在各会方的力压下选之择一次放次，水各部也委始开速项加目审。多批“次刺激”累微成积中刺激”、““刺大激，”“杠去”反杆变而了成“加杠”，杆“调构”结所的关需领键域革却难改实现有以的突破效。

可

不以张夸地，说过去从两年国中的宏政策与观改革实际展进来看既，体有制行运的辑要逻远远过压确正施政念理逻的辑，而原利益有格的局性更是惯远远于强政府去杆杠、调构结力度的。

甚早在至计划济经期时中国，条“块分割体”制作为“中块”块的方政地府就有断“不加杠”的杆冲动，作而为“条”的条各个中部委，央其然职责天是就为中央作政代府相表配合来互现实经紧缩济。论是在无189年代，0还在19是09代年，务国院相部委关的一主个要责任，就是在观宏紧缩配期合压产能和去杠。杆然当与这，个任对责的应是党中对央国院在相当务度程上授的权，最终才为成功较完成了地历次去杆杠的任。务

由当于前中经济国杠杆的过率、房高地行业产风险日增益大情的况，下如果用传统去杠的办法杆单简地“收”，去很容就易来“带死的”局。面如何本轮在去杆杠的程过中确经济不出保硬现陆，着已成中国为济当前必须经对的重面挑战大

。

而当体前下制实现要杠去杆与结构的目调标，临以下三面方的面重大障：碍先是产首垄业和资源控制断面的方权集尤其，是企的央“大不尾掉”已经，成为前宏观紧当、产业缩构转结与型技升级的重术大碍；障次其当是财前集权政其及来带支的刚出性在未财来政入收行的下情下况容易很导体制致内体制、外稳不；最后是经济管制上定中央的权，比集土地管如理体制的集，权容易在很去杠杆程中过控缺调弹乏性甚，至带经济的硬着来陆未来必，须想法办通渐进过的调式整逐走向更步分权为市与场的经化管济体理。制

尤其需要调强的是在，轮本济经缩中紧央，的企大尾不掉中和财央支政刚出潜在

性的巨大稳风维险，是都中历次国杠去中杆从没有来现过出的况。情因此，轮去本杠必杆须要取采针对的策略性，用利双轨制”“推动济分权与经更场市的化杠杆去。也有如此只才，防止“能收就一”的死系统经性济风。险

权集去式杠杆负面效的应

从中国

观宏济调经控策政历的经验看史去，杠杆在短期要真内正奏效，必须中央在层采取面一系列集权化措施的包括金融，财政、和行方面政集权的但这。种去杆过杠程的“中中国特”，也会色带来多方的负面面效应。

首，作先一为可个信置的缩紧策政，“一切刀”式的压能、砍泡沫产虽助于有速去杠杆，快但也带会来常高非昂的济经价，往往代出现结果是“的子孩和洗澡一水起掉”，无效倒供和给效有给都被供压缩调控的，济经成本非常之。大

其次，中

的央政、财行集政权本身可与市场化改革能间之现出巨的矛盾。尽大各管集权种措的施有助于在期内短缩宏紧需求观，却但不避可免地来“带乱活环循的经”周济：期往是往一就死，收后之只好放再，再放又会再乱。但

第

，三权化的集缩紧策也会政中与央调“结构这”个政目标本身策产生锐矛尖盾要。实现效的有结构调与整业技术产升，级须必靠市依场的力量而市，场化需要推动经又分权。济有只场化和市济分权才经以可分调充动方政府与地企的业积性，极挥发者后信息与的励优势去培激新育增长，并最终推点动构转结型技术与新。创这，样权集的化缩政紧就策不会于结利构转和产业型升级

。一般而

，言去杠的杆关键最施是措缩紧信贷策，尤其是给那些不政具备可持续的企性和业方政地断奶。应府说该，仅就仅贷紧缩本信身而言，不一并定就利不于地向方、业与企场分市权。中但的情况却有所国不同主要表，在那现些加了过杠高杆实体的往往，是如就国、地企投方资平融台类这存在重预算严软约束，怕高不息贷、借也打没算己自钱的实还。体此因要，效去杠杆，中央政府就有得不不取采定一的行措施政去缩压企过国产剩，能时停掉地方政同大府量的低回报建基项目

。在中

，如果不采国上取述政行措施，性而是只推动紧的信贷政策缩，会很快就带“来钱”荒的题。一旦“问荒钱”出现地方，政府、国、乃至企银行身就会倒本央逼行续提供更多的流继动性换句话。说由，“于预软算约”束存的在地，政方府、国企能金在融市场上惜不价去借代，金融钱场市也存在大因量此主类而出体现重的严德风险道与逆选择问题。向在这种况下情中，央只信贷靠紧来缩推动杠杆去就必然以难成功。只要地党、方领导、大政型国官企对信员

贷紧缩持反对度态并，“在钱荒出现”后迫逼行放央，水同游时相说关部委降低压能的政产策压力，那时各部就很难委得顶压力住。

央的中行政集权是曾去杆的支杠撑

点不回顾妨一19下09年朱代基镕总主理导的宏观紧缩政策。时当除央行幅收缩大根银之，外家国委计也必须硬性压各缩类基项目，建负责而各业产的他部其则委责负头分缩压相产业的关剩过能，其中产势的强国家贸委经发也挥了大作用巨。句换说，话只有中在各央委部体行集动的前提，下能才有地实效去现杆的目杠标。

显

，当前这然轮去杠一也杆必须考各虑部委自是否有身励激去配中合的央动行。9901年代中期后的紧缩际实上随伴着央中政、财行审批等多方政集面权措施的而这就，了给务国院部各委相的资源与应政治力权，成并为部委各配合中推动央紧缩“”的大强励激。

需要出指新，国历中史上曾经出现过次的多观经济紧宏缩而，在同不历阶段，中央史集的权涵也随时而变。例如内，1980在年代的观紧宏中，缩中央然上虽了收资审批权投，限但未并幅集大中税财入和收国企管理限权。相比下之，199年0代紧缩中央则期动了推财、金融政、地土理管国企、管等控多方集面权

。

更为利的不，本轮是杠杆去面还临着一些新现的严出峻挑战首先，，企的央尾大不“掉让各”个央部委中在压缩能上力产从不；心次其，中央政的支出财性刚加了增去杆的杠稳风维险最；后中央，权集结构与调之间的矛盾比历史各整时期个更都加出突。

央企尾“大不掉”是最近1多0新出现年的题问

在中国现

实治政经与环境中，济有效杠去必须杆中给央部委足够的激励各尤，是赋其予其相的应行权力政推来他们形成动集体行。1动90年代9行业各管部主委压地缩方国过剩企能产的个一重激励要，是就自为己直接理管央企来的出腾场空市。当然间那时候，个部委很难各只单方面压缩是地国企的产能。方常通他们用采的策略也是求央要产企有所压能，缩但时却同利自用己掌握的资去推动央源的设备改企造技与升术级从，降而产低压能缩央企对的面影响。负9190年推出代国的技企改息贴策就政是此类型种的弈博。

中央但委上部压述能的方式产势，必与市化、场分权化的改大方革背道向而驰：一部委旦央企与权集致经济导活力不足，后济又开经始出现“一就死收”情的况“一死，放”再陷，“活入循环”的历乱史周。期

更为糟糕，是1的909年代紧期缩央部中委央企的有意对保护却带了来央的企济实经力政与地位的不治断升上，果是结抓“放小”大致了导央的“企大尾掉不。”当央企的而经济规模

和政地位治不提升后断，各委就基部丧失了本央企对有效管控的权。

该说，应在现国资等委关相部委央对企的控管力能远不能远1与990代年的国经贸家相委比结果是在。前这轮目压过剩缩能产行的动，中企央身本就成去杠为杆的大障碍，巨中央部各委缩地压方能产的政动力也不治因进一步仅集的权空间不足而幅下大，反降而出现了地与方委合谋扩部能产的情。况

考新察中的各国个史历期时宏，紧缩政策未观一定就带来必国管理企的央中集权至乃央企“尾大不的”。虽然掉9185年跃大后进，中进央宏观调控的同行也时大量的地方将企国辖管上收到中权央部手委里但在，9180代年的紧期缩，央并未中大量收国企上此。外虽，央然在企190-1560年代间在9有国业体工系占据了中绝对势优，当时但央企政治地的并不高位，本都基各归委部接直理。管换话句说光，经有济位地，

央，也未必企为宏观紧成的必然障缩碍。

实际上央企的，“尾不大”并变成掉宏紧观的缩碍障，主要是还近1最0多才年始开出现的新现象其根本，原因，此时是央已开始逐步企摆了中央脱部的管控。委企不央在经仅济上而且在，政治地上都有位速迅提，升成为本并轮观宏紧一缩前所未个的有战。挑

财集权政带的支来出性刚去杠杆与也在矛存盾

讨论财税在革时，改我们提到190年代9税分改革制后央中加大了地对的转移方支力度付。在行现财体制下，政中财政央转移付支完全中授地予政府方自主支配权的金资（所即谓均性衡转支付移占）仍比然低（较大2约0）%转移支。主付是要由方没地有主权的自部分成，包括构专转移项支和指定付用的“途般一转性支付”（如移增发资补助工）。

转

支移比付重升上化强了地政方府的预软约算，束其一个中主机要制是就它弱削了部委控制方支出地膨的政治激胀：为强励化对地方对部门的控制，口各部委会都量争取尽大自己控扩制专项支付的。此如带的来结，果是部就委合地联一方起财向部政施要压多求给钱。与此时，地同政方府可也借联合机各部去委逼倒央中给地财方补缺力口。中当部委央地方与始“共开”谋，后就现出了移转付资支规模越金大庞部委，压缩方地资规投的模力越弱动情况的，加了大方政府地的预算约软束题问。

当，上然述转移支模付未必就直接式来带观经宏过热。济毕竟相对于府政总的体基规建而模，言这由转移支些资金付所支持基建项目的量总还不太。大但上财政“述谋”共制机是还会地让方和个各委部不断要增求加类转各支移付而且一，旦加增难以就砍掉结果是，央中财政支的刚性出不上升断而，有这一

进步逼迫央中得不继不去续中财力集当。经济过出现时，热中央政收入财支和都出会速增长，快而各部都有委动扩力刚性支大出固化本位利益。以

于是中央财政，出刚支本身成性为去杠杆的障碍：了如果强行去杆带杠了来央中政收入下滑，这种支出上财性将刚直会影响体制接、体制外内政的稳治定而中央。为了稳保定须必去加再杠来杆刺经济激。

19

0-50年6中代的财国体制政也高集度权但当时中，央对地基方本没有转支付，中央拿移的钱到直用接满足各于个委部其下属及位单的出。支以所，使即时当央中政高度集财权但，财政支出其也主是要产生的性（有单位国建基资大投分直部通过接预内算出），支会不出现转因移支下降带付来方地财政难后很容易引困的社致稳会定问题。因此，计划济时经期济紧经缩随的支出伴缩带压的来会风社险小得多要。

在

179-800代年，政体制财直一比较分权，但都中央照可样以通收过信贷缩行宏观进控。当调时宏的观紧并缩不来带财政集，正如权915-006代年的政集权本财也身不阻碍经济紧缩并策政的行。执而轮去本杠杆中财政集央所导权的致吃“饭性刚”及其蕴所含维稳的险风是过去从遇到未的挑。

战

因此对转移支体制的改革付就，是望希由此低中央财降的政支刚性，降出低吃饭“政财下压缩支”必然出带来“的稳定保”力压进而降低紧，政策缩政的治力阻

。

产业级升财政集与权之的间矛

盾后，最此若轮进一步过通财政集权去杠杆，还会与来业结产调整构、术技级升生前所未有产尖的锐盾。矛在计经济时代乃至1划980代，年产结业构调整企与业技的升级都主要依靠政府投术去资现实在当时。权集财的政体下制，中可央直接投资以推动去产业级与技术进升步

。而在

919年代0当中国出口，导向的制造型开业迅速增始后长制造业，展也基发本以吸上收发达家转移的国夕产业阳主，那为进时技行术仿的难模与度本成不并太高。结国内合土地环、境、动劳的力成低优势本那时，中的国制业造可以比就顺较利地承发接经达体的济产业移转并通，低过汇率政加策出口大并速迅领国占际场。市

现，在当统制造业传品产国际的需求基本饱和已而，中国内国地、劳土力、动环的境成低本势也优逐消失渐后，财政权集与产升业之级的间盾就矛始日开益出。如突果央中强加一进加步强政财权，就自然会去严集控地方政府的税与优惠政策减导，地方政府致来可以为有本潜力业产供提的各种优政策惠无落地法非，常不利于地方府政据根地条件本推动去业升产级。如例，许地方政多府了给为地本产业升提供高技级劳能力，动

纷纷出台了持职业学校支校合作的免税政策企，者推动企业将本应缴或的教纳育附费直接加资给职捐业院校，但一旦推动要这些策，政会受就集权财政体制到的约。束

解决的

方就是利用式“改营增将”务服的业值税增全部留给地，方便让以这轮一去杆杠程过给地中方更高财政的自主性，激励他们去推本动地产向业技、知识密术集的型制业、造服务业级升。

财除政权集，中外央行政权集以及企垄央都断会阻碍术进技与产业升步级尤其。是当中前国需更要多原创性集合性的、术技新时创这，种阻的碍效应就显著更。910890-代中年的国技术级主升要是还依靠进口技术备并进行简单设模仿。但的了到今天产业升，级技与术进步则不需仅包括要方地政在内的各府级府政进行度适扶持的和效的有知识产权护，保且而需要更场市的优劣胜汰机去制助帮挑赢选，家显这然与各委部进步行一集政和权企垄央地断的位上存述在巨矛大。盾

实本现去杠杆轮需所足的满政治条件

综

上，在中国历史上新进行的次各观调宏中，虽控然国企是上到中收央以财及政集权化都不是必发然生现的，但各种象经政济策的管权向中制央集还中不是可缺或。的无论是否包国括有企业上的、财权收集中还，只上收经是管制济权，都在会观经济宏缩紧迅后带速经来活济力下，降活乱“循环周”而复。

始

本轮去杠而杆的景背，是当中前行国政、财政已常集权，非而一进集权不步空间不大仅，且会进一而破坏步市机制场、碍阻产升业级。再上央加企的“大尾不掉和”政支出刚财性强增本，去轮杠的难杆度实前确未有所。

了为对应上述挑，战要创需相造应政治的条件实各现政级府与相关门的部激励容相。

一，要创第相应的政治条造件国务让院统系承担去杠杆来职的，而责同时也赋予足够其的力权实施去杆的任务；杠毕竟在，中央制定去杠杆了的标目，后具体政策制定的与执还是行要实际掌握相应经需济理管力的国务权院及相各部委关来成完，

实要这一现，点就不要仅清晰地界定更中党央与务国院间的分之与工职，还责必须过赋通各予委一部的标准定制定权转移和支付模的改革式，步逐斩断各部与地委方“共谋”大扩建设规模的渠，道强部化委缩地压方目项的激，励低其降“批目项的冲动”扭转，部各一委争味夺中财力、强央化政支财刚性的局面出。

第二，须创必造利有于打央破企断垄的治与经政条件济。方面，一能源、在材料原重化工、等期周性部推动门央有企地效产能去降杠和；杆一方另，面在能仍产过因度入进管制不而、足潜力有没充分挥发的端高服务业与

制造部门，业打破政行性垄断，现国企实间、之国企民企之间的与效竞争有，从而动拉经济长、增增高质加就量，业并现实有效的业产升与级术技进步。

要现这一实，点了中央除必有须打破央企政行垄断性决心外的还，可利用以相应的对外开措放，施以轨制双思给垄路性断企和国教育医、等疗国事业有单施加更大位的革改压。力

第

，三也最关是键的，轮此杠去应杆该全避免过力那种去因去杠而过杆推度动行政、财集政、权弱市场机制、化害损济经力的活情况避免去杠杆，中硬的陆着其可能及发诱经济的社会风、。

险

要而现第实三点关键，还创是性造在土地地、政财等领域推动分型权的双轨制”改革。“虑考到既往杠杆的去经验教训与考，到虑次去杠此可能带来杆的房产泡地沫裂破及济经硬着陆考虑，到前各部委目与方都地乏缺杠杆的去励，激轮去此杠杆须必变过去改那种单纯赖依政财、行政权来去集杆的杠思路，过有通意识引入地双“轨”制并，造创件让条中其更场导向的市轨不道强断化并最并轨后最终走，出“乱活循环的历”史期。周