历代行政区划的演变规律

５０

历代行政区划的演变规律

吴艳

（西南大学历史地理研究所重庆北碚４００７１５）

［摘要］行政区域是国家进行分级管理所划分的地域单位和组织形式。两千年来中国行政区划的变迁经历了非常复杂的过程，行政区划的演变也呈现出一定的趋势和规律性：每一套行政区划系统经历由发生、发展到消亡的规律；经济发展水平影响政区设置的变化；非行政区划单位向行政区划单位的转化；高级行政区划单位易变，基层行政区划单位较稳定；同一朝代的行政区划数目由少变多。

【关键词】行政区划演变规律

行政区域简称政区，是一个国家在自己的领土上为行使国家权力和执行国家任务的需要，并考虑到地理条件、历史传统、经济联系、民族分布等情况，进行分级管理而划分的若干地域单位和组织形式。两千年来我国行政区划的变迁经历了非常复杂的过程。

一、每一套行政区划系统由发生、发展到消亡的规律每一套行政区划系统都经历由发生、发展到消亡的演变规律：郡县制起源于秦，发展于两汉，东汉末被州制代替。州制又经三国两晋南北朝隋朝，到唐代被道路制代替。道路制经宋代，到元代被省制代替。省制经明清，在２０世纪演化为省市制和省市区制。

道路制起源于唐。唐初增置了很多州县，贞观十三年有府州３５８个、县１５５１个，开元、天宝之际有府州３２８个、县１５７３个。一个州管几个县，管理幅度很小，而中央政府管辖３５０余州，幅度太大。为了克服管理方面的困难，唐太宗贞观年间“始以山河形便，创分十道”。起初，十道只作为地理区域。天授二年，按十道派监察官，道成为正式监察区。开元二十一年又分为十五道，“每道置采访使检察非法，如汉刺史之职”。元和年间，“分天下为四十余道，大者十余州，小者二ｊ州，各因其山ＪＩＩ区域为制”。由于军权、行政权合一，地广人众

面积仅为今天省域的１／４或ｌ／３。例如，今河南省秦时分为东郡、砀郡、三川郡、颖川郡；汉时属司隶部和豫州，分为河南郡、河内郡、陈留郡、颍川Ｉ郡、汝南郡、淮阳国以及弘农郡的东部。唐前期，河南分属河南道、山南道东北部和淮南道的北部。这与经济、人口中心仍在北方黄河中下游地区情况相吻合。唐代南方经济虽发展较快，但经济中心仍在北方。开元年间１５道中，南方有淮南、岭南、剑南、江南东、江南西、黔中及山南东、西二道南部之地，所占比例几乎达到一半，这是南方经济不断发展的结果。自宋以后我国经济重心一直在南方地区，政区设置也一直是南方多于北方。宋代元丰２３路中南方地区占有１４路，明代全国一级政区１５省中，南方地区占有１０个，清初内地１８省中，南方占１３省。明清两季省级政区南方约占２／３。这些变化与南北经济、人口、文化的发展是同步

的。

三、非行政区划单位向行政区划单位的转化

非行政区划单位向行政区划单位的转化主要体现在一级政区的变化上。一级政区多由监察区或经济转运区演变而来，行政长官也往往由中央派出官转变，行政体制由临ｔ，－ｊ）ｍ强监管的统治措施转变为正式的政区制度。

汉武帝元封五年，“攘却胡越，开地斥境”，南至交趾，北至朔方，郡国已达１１０个，中央政权鞭长莫及。为了加强对全国的控制，始设监察区一部（州）刺史制度。起初设十三部，征和元年又在京畿及附近七郡置司隶校尉部，共为１４部：即司隶、豫、冀、幽、并、凉、徐、兖、青、荆、扬、益、朔方、交趾。郡县二级制配以刺史制度作监察区在平衡地方管理和中央与地方之间关系的同时，也不可避免的使监察区的职能逐渐的背离其原有的设置目的。监察官在行使监察权时难免干涉地方的行政事务，中央必要时赋予刺史监察以外的权力，这样就给监察区提供了向政区转变的可能。一州领七八个郡、近百个县，一旦成为一个有机的整体，就有称霸一方的实力。东汉中叶以后，民族斗争、阶级斗争和统治集团内部斗争形势终于促成州转变成为政区。到了魏晋南北朝时期基本上实行

的方镇遂发展成为割据势力：中央集权再度削弱。藩镇割据

造成了五代十国的进一步分裂局面。

北宋初期，宋太祖分全国为十ｉ道，道亦称路。淳化五

年，路取代道，成为州之上一级行政区划。宋代路的数目变化

较大，先后将全国定为１５、１７、１８、２３、２４路。路之下有府、州（军、监）、县（城、镇、砦、堡）等。

南宋灭亡后，蒙元入主中原。元世祖中统元年，尚书省并人中书省，地方机构也改称行中书省，简称行省。从此，地方行政区划进入行省制的阶段。元代的行政层级较为繁杂，普遍为三四级，省下有府、州、县。明代，中央已无“省”级，地方行省虽已由布政使司取代，但仍惯称“省”。省由中枢转变为

地方行政机构，行省制度经历元、明、清、民国至今，并由省一路一府一州一县逐渐向省一县两级制简化。

二、经济发展水平影响政区设置的变化

统一封建王朝时期，经济、人口、文化越发达地区政区设置越多越细，相对面积越小，否则相反。

唐开元以前，黄河中下游地区为当时经济文化最为发达的地区，在全国一级政区中，北方郡个数约占全国的３／４，而

州一郡一县三级制。

四、高级行政区划单位易变。基层行政区划单位较稳定历代地方行政区划的最高一级行政机构经历秦汉时代的郡、南北朝时代的州、唐代的道、宋代的路和元明清时期的行省，是一个不断变化的过程。战国秦汉确立郡一级行政机构的地位，到公元前１０６年设州作为监察区，成为虚一级行

【黑龙江史志２０－１０．２＂１（总第２３８期）】

５１

政机构，再到东汉以后州成为实一级行政机构，从郡到州约４００年；州历魏晋南北朝，至唐初设道作为监察区，后逐渐为道取代成为一级行政区划单位，由州到道约４３０年；淳化五年（９９４年）改道为路，北宋路以转运司路为主，南宋以安抚使司路为主，道作为最高一级行政机构，由道转路约３００多年；路从宋至道元年（９９５年）到１３００年被行省取代也有３００年。纵观历代地方最高一级行政机构的转变可以发现，其平均存在时间约４００年。而县作为最基层的行政单位，起源于春秋时期，经历郡县制、道路制、行省制、省市区制，约２７００年，至今仍是基层行政区划单位，且数量均维持在１０００—１６００个。造成高级行政区划单位易变，基层行政区划单位较稳定的原因无外乎是封建社会权力相斗，封官加爵，致使最高～级行政单位增加，后朝不得已将其废除或降级。

五、同一朝代的行政区划数目由少变多

同一朝代的行政区划数目由少变多的态势在最高一级政区单位上体现最为明显，其原因也是多方面的。

秦统一全国后始为３６郡，后增至４２郡，先后存在５０余郡。西汉初年实行郡国并行制，全国有６０郡国。汉武帝时期，郡国数高达１０９个。西晋初年为１９州，后增至２ｌ州。到南北朝时，全国共２７８州。唐初始设１０道，开元ＩＩ、ｆ增为１５道，元和年问全国共有４７道。北宋时路的数目变动较大，至道三年的１５路，咸平四年增至１７路，天禧四年增至１８路，熙宁五年增至２ｌ路，熙宁六年增至２２路，七年增至２３路，崇宁四年为２４路。元明两朝一级政区数量变化不大，都分别稳定在１１个和１５个。清顺治初年改为１４行省，康熙年间为１８省。清末，边疆的行政建制发生变化，全国共有２３省和四个地区（内蒙古地区、乌里雅苏台将军辖区、西藏、西宁两办事大臣

辖区）。民国时期，多次改革行政区划制度。民国初期一级政区包括１地方、２２省、４个特别区和４个辖区。１９２８年，国民政府进行改革，一级政区包括２８个省。１９４５年又新设台湾、辽北、安东、合江、松江、嫩江、兴安，共３５省。

从整个历史进程来看，除南北朝和唐代后期的混乱时期外，一级政区的数量都由少变多，但数目的浮动不大，造成这一现象的原因主要有以下几个方面：１、经济发展。西汉时，蜀地人口增加、经济发展较快，从蜀郡中分出了５个郡。而巴郡所辖的川东和川中部分地区，经济发展速度和水平不如蜀地，到东汉时仍为１个郡。东汉后期，巴郡太守以“民物滋繁”向中央政府提出分郡请求，虽然分郡建议未被批准，但增设郡县的客观条件已成熟。到东汉末，巴郡终于被分为４个郡；２、政治需要。秦始皇３３年平岭南地区，增设南海、桂林、象郡郡；３、军事防御。光绪十一年，改台湾道为台湾省；４、民族因素。汉元鼎年间定越地、定西南夷地区，设“初郡十七”。受民族因素影响较大主要在边疆政区。一级政区数目的浮动不大也表明中央集权王朝为了加强统治，避免地方集权，形成割据势力，不愿设立过多的高级政区。

注释：

（１）《旧唐书》卷３８《地理志》一。（２）《通典》卷３２《职官》十四。

（３）关于州政区确立时间，也有学者提出，，ｋｉ｛域向政区转化始于汉成帝绥和元年（前８），迄于东汉建武十一年。（４）《汉书》卷２４。，

作者简介：吴艳（１９８５一），女，河南洛ＩｒｎＡ，．，西南大学历史文化学院历史地理研究所硕士研究生，从事历史人文地理研究。

（上接４２页）

（一）试办区域

在“试办土地清丈实施计划”中，明确定为开封县，试办

县试办处处长由县长兼任，一则县长行政事务繁重，二则县长亦多缺乏地政知识，不宜兼任。当时的河南省，民穷财困，用巨大的经费来整理土地，极易招致人民的反感，测丈工作进展缓慢，土地登记和缴费领取管业执照的工作，更不易去做。通过在开封县三个区为期１０个月的试办，为第二期全省举办土地整理提供了一些经验。试办中出现的问题和制度的缺陷，都需要在以后全省土地整理工作中努力克服与改进。

时间定为１９３３年３—１２月，但是，由于经费难以筹措，直至

１９３３年９月才开始实施，预计到１９３４年７月完成。试办区域也缩／ｂＮ开封县的三个区（中、一、七区），共计测得面积５２８０００亩。

（二）试办机关

在省民政厅设河南省试办土地清丈办事处，由民政厅厅长主持。其演变为：１、１９３３年９月１１３，设河南省试办土地清丈办事处。２、１９３４年７月１日，更名为河南省地政筹备处。∽在县设县试办土地清丈办事处，由县长主持。区公所内设置土地调解委员会及土地评价委员会。

（三）试办经费

开封县土地整理原预算需要８万多元，但实施的预算达到了１２万余元，而且试办区域缩短为三个区。概算表为：河南省试办土地清丈办事处经费３５０００元；业务经费８０８７６元；清丈人员训练班经费６０００元。

整理土地，有利于改善民生和增加政府收入，这对当时的河南省来说，是极为重要的一项工作。计划与实施总是有差距的。在土地整理计划中，首先需要整理县区行政区域，但

注释：

（１）（２）河南省民政厅编印：“河南省整理土地宣传大纲”，《河南省整理土地各种计划章则汇刊》附录，１９３３年版。

（３）参见河南省民政厅编印：“河南省整理土地宣传大纲”，《河南省整理土地各种计划章则汇刊》附录，１９３３年版。

（４）赵晋三：《河南土地整理问题》，《民国二十年代中国大陆土地问题调查资料》，台湾成文出版社有限公司，１９７７年初版，第］３６００页。（５）赵晋三：《河南土地整理问题》，《民国二十年代中国大陆土地问题调查资料》，台湾成文出版社有限公司，１９７７年初版，第１３６０６页。（６）赵晋三：《河南土地整理问题》，《民国二十年代中国大陆土地问题调查资料》，台湾成文出版社有限公司，１９７７年初版，第１３６６４页。（７）河南省地政局：《河南省地政局工作报告》，１９４７年９月出版，第

１—３页。

作者简介：邵风雷（１９８２．７一），男，河南省商丘市人，辽宁师范大学历

史文化旅游学院２００８级历史系，中国近现代史专业硕士研究生。研究方向：中华民国史。

实施时，却没有做什么实质工作。测量工作，只是在开封县的

二三个区来试办，而不是原计划案中的整个县，但试办经费却比原来多一半，举行试办的Ｅｔ期也比原计划案中推迟半年。

历代行政区划的演变规律

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

吴艳

西南大学历史地理研究所,重庆,北碚,400715黑龙江史志

HEILONGJIANG SHIZHI2010(21)

本文读者也读过(9条)

1. 虞文君 中国历代行政划分的演化[期刊论文]-中国高新技术企业2008(1)2. 千年第一图--1:400万《中人民共和国行政区划图》[期刊论文]-地图2004(6)

3. 颜杰坤.Yan Jiekun 中国历代行政区划演变的规律试探[期刊论文]-重庆行政(公共论坛)2010,12(2)4. 董里.涂锦.DONG Li.TU Jin 我国行政区划变迁的动力因素实证分析[期刊论文]-软科学2011,25(1)5. 韦晓 历代县行政长官在广西设置简况[期刊论文]-广西地方志2007(4)6. 孙衍铎 略谈我国古代行政区划的演变[期刊论文]-历史学习2001(10)7. 杨伟康 汉代巡视制度及作用探讨[期刊论文]-决策探索2010(22)

8. 康婷婷.陈宇.KANG Ting-ting.CHEN Yu 地理因素对行政体系形成的影响分析——古希腊与古代中国之比较[期刊论文]-洛阳理工学院学报（社会科学版）2011,26(1)

9. 杨正猛 "州"与"洲"之别[期刊论文]-中学语文园地（初中版）2007(7)

本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_heiljsz201021026.aspx